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Projet de loi de finances pour 2014 : Justice judiciaire et accès au droit

21 novembre 2013 : Budget 2014 - Justice judiciaire et accès au droit ( avis - première lecture )

II. UN BUDGET DE TRANSITION, QUI S'EFFORCE D'ASSUMER LE COÛT DES RÉFORMES PASSÉES ET DE PRÉPARER CELLES À VENIR

A. LE SCHÉMA D'EMPLOI DU PROGRAMME « JUSTICE JUDICIAIRE » POUR 2014

Le plafond d'autorisation d'emplois du programme 166 « justice judiciaire » pour 2014 s'élèverait à 31 661 ETPT, après transferts, ce qui correspond à une augmentation de 206 ETPT par rapport à 2013.

Un tel schéma d'emploi repose sur la création nette de 45 emplois. Ce solde recouvre d'une part des créations nettes d'emplois de magistrats (+ 63), de greffiers (+ 130) et de personnels administratifs et techniques de catégorie B (+ 24) et, d'autre part, la suppression, du fait de départs à la retraite non compensés, de 130 emplois de catégorie C et de 42 emplois de greffiers en chef.

Schéma d'emploi du programme « justice judiciaire » pour 2014 (en ETP)

Catégorie d'emploi

Entrées prévues

Sorties prévues

Solde des emplois du programme

Magistrats de l'ordre judiciaire

358

295

+ 63

Personnels d'encadrement

34

76

- 42

B métiers du greffe, de l'insertion et de l'éducatif

422

292

+ 130

B administratifs et techniques

24

-

+ 24

C administratifs et techniques

219

349

-130

Total

1 057

1 012

+ 45

Source : PLF 2014 - projet annuel de performance

1. Des créations d'emplois destinées à offrir aux juridictions les moyens nécessaires pour la mise en oeuvre des multiples réformes passées ou à venir

Si le nombre de créations nettes d'emplois est en retrait par rapport au budget précédent (45 contre 142), le présent schéma d'emploi se distingue par la création de postes de greffiers en plus grand nombre (130 contre 85 précédemment), obtenus par la conversion de 130 d'emplois de catégorie C supprimés. Le nombre d'emplois de magistrats créés est en revanche inférieur à ce qu'il était pour le budget 2013 (63 contre 150), et des emplois de greffiers en chef sont supprimés (42, alors que 17 ont été prévus en 2013).

Mmes Sophie Grimault et Joëlle Le Corre, représentantes du syndicat des greffiers de France, se sont inquiétées, avec Mme Martine Motard, secrétaire générale adjointe de la CGT Chancellerie, de la suppression des emplois de catégorie C, dont les tâches risquent d'être transférées aux greffiers. Interrogés sur ce point par votre rapporteur, les services de la chancellerie ont toutefois indiqué que les suppressions correspondaient aux gains de productivité permis par les nouvelles applications informatiques, qui réduisent les doubles saisies et permettent d'affecter les personnels qui s'y consacraient à de nouvelles tâches.

Votre rapporteur relève par ailleurs, qu'en 2013, le ratio fonctionnaires/magistrats comme le ratio greffiers/magistrats9(*) se sont tous les deux améliorés en 2013. Le premier renoue avec le niveau de 2008 (à 2,5 fonctionnaires pour un magistrat), et le second (à presque 1 greffier -exactement 0,99- pour un magistrat) atteint pour la première fois un palier symbolique important. Cette progression est encourageante.

De manière plus générale, les créations de postes prévues pour 2014 étaient attendues, car les besoins suscités par les réformes antérieures sont encore nombreux.

Le ministère de la justice prévoit de renforcer les effectifs des tribunaux d'instance de dix magistrats et de quinze greffiers, préparant ainsi, à la fois, la suppression de la juridiction de proximité, dont le contentieux échoira, à partir du 1er janvier 2015, à ces tribunaux, et la poursuite de la mise en oeuvre de la réforme des tutelles, puisqu'une fois la révision de l'ensemble des mesures terminés, il conviendra d'entamer la révision, chaque année, des mesures datant de plus de cinq ans.

Dix nouveaux postes de juge d'instruction d'une part et de greffiers d'instruction d'autre part seraient créés afin de préparer l'entrée en vigueur de la collégialité de l'instruction, prévue par loi n° 2007-291 du 5 mars 2007 tendant à renforcer l'équilibre de la procédure pénale.

Il semble toutefois, que même avec ce renfort, l'échéance du 1er janvier 2014 ne pourra être tenue.

Le Gouvernement l'avait anticipé et avait déposé devant l'Assemblée nationale un projet de loi relatif à la collégialité de l'instruction visant, sans renoncer au principe de la collégialité, à en aménager le régime, afin qu'elle ne soit plus systématique, mais intervienne seulement à la demande des parties ou des magistrats.

Ce projet de loi n'a cependant pas encore pu être examiné. Le Gouvernement a par conséquent déposé un amendement au présent projet de loi de finance, adopté par l'Assemblée nationale, tendant à repousser d'un an encore l'entrée en vigueur de la collégialité de l'instruction, déjà repoussée par deux fois par le passé.

Dix nouveaux postes de magistrats et le même nombre de postes de greffiers devraient aussi être dévolus à la mise en oeuvre du contrôle des hospitalisation d'office par le juge des libertés et de la détention, prévu par la loi n° 2011 du 5 juillet 2011. L'adoption récente de la loi n° 2013-869 du 27 septembre dernier modifiant la précédente, qui réduit le délai dans lequel le juge doit intervenir et pose le principe d'audiences tenues au sein de l'établissement psychiatrique -imposant de ce fait des déplacements plus nombreux aux magistrats et aux greffiers-, rend d'autant plus nécessaire ces renforts de poste.

Les créations de postes ne visent pas seulement à soutenir les réformes passées, elles préparent le succès de celles à venir. Mme Christiane Taubira, garde des sceaux, a ainsi fait valoir devant votre commission que « le ministère de la justice entend être cohérent et constant dans ses choix. Nous prévoyons donc des moyens adaptés aux réformes que nous conduisons ».

Dix emplois supplémentaires de juges d'application des peines et 40 greffiers sont créés en vue de la réforme de la procédure pénale, portée par le projet de loi visant à prévenir la récidive et à renforcer l'individualisation des peines. Ils constituent le pendant des créations annoncées de postes de conseillers d'insertion et de probation, qui relèvent du budget de l'administration pénitentiaire.

La création du parquet national de lutte contre la fraude fiscale devrait être appuyée par le renfort de quinze nouveaux postes de magistrats et dix nouveaux postes de greffiers.

Enfin, huit nouveaux emplois de magistrats pourraient être créés au soutien de la réforme annoncée des procédures devant les juridictions commerciales.

2. Un renforcement des effectifs contrecarré par les vacances de postes existantes et l'importance des départs à la retraite prévisibles

À plusieurs reprises aux cours des auditions, les représentants des magistrats et des personnels judiciaires ont souligné qu'on ne percevait pas encore dans les juridictions les créations de postes annoncées l'an passé.

Cette appréciation n'est guère surprenante : les suppressions d'emplois intervenues avant 2012 continuent de faire sentir leurs effets, tandis que les effectifs recrutés à partir de cette date n'ont pas encore rejoint les juridictions, faute d'avoir terminé leur formation.

L'amélioration de la situation devrait devenir plus sensible l'an prochain, et surtout, l'année suivante.

À cet égard, le niveau des créations d'emplois de magistrats rejoint les plus hauts niveaux enregistrés précédemment.

Nombre de créations d'emplois de magistrats depuis 2002

Source : ministère de la justice, commission des lois. Les chiffres, pour 2013 et 2014 sont prévisionnels

Pourtant, votre rapporteur constate que plusieurs phénomènes compliquent la tâche du Gouvernement sur ce point.

Le premier est conjoncturel, mais massif : les dix prochaines années vont voir le départ à la retraite de classes d'âge de fonctionnaires et de magistrats très nombreuses.

Or, comme le précédent rapporteur pour avis du budget de la justice, notre collègue Yves Détraigne, s'en était inquiété, dès 2010, faute d'une gestion prévisionnelle des emplois efficace, cette situation a été insuffisamment anticipée10(*). Les suppressions de postes intervenues en 2010 et 2011 grèvent lourdement les marges de manoeuvre de la chancellerie, dans un contexte budgétaire aujourd'hui très contraint.

Nombre de départs à la retraite prévisibles
des personnels judiciaires et des magistrats

Source : ministère de la justice, commission des lois

Un deuxième phénomène diffère l'impact, sur le fonctionnement des juridictions, des créations ou des redéploiements de postes décidés par le ministère de la justice : le nombre de postes d'ores et déjà vacants est considérable. Il représentait au début de l'année, plus de 4,3 % pour les magistrats (340 pour un effectif théorique de 7 829), et plus de 7,6 % pour les fonctionnaires (1 606 pour un effectif théorique de 21 025). Ainsi, souvent, lorsque l'intéressé arrive en juridiction, il comble un manque, sans apporter un renfort effectif.

Comparaison entre l'effectif réel et théorique des magistrats
affectés en juridictions, hors Cour de cassation
(au 1er janvier de l'année concernée)

 

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Effectifs théoriques

7844

7740

7740

7687

7687

7829

Effectifs réels

7630

7710

7708

7594

7521

7489

Solde

-214

-30

-32

-93

-166

-340

Taux de vacance d'emploi

2,73%

0,39%

0,41%

1,21%

2,16%

4,34%

Source : ministère de la justice

Comparaison entre l'effectif réel et théorique des fonctionnaires affectés en juridictions ou en service administratif régional
(au 1er janvier de l'année concernée)

 

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Effectifs théoriques

21274

21189

20902

20778

20929

21025

Effectifs réels

20247

20076

19997

19837

19509

19419

Solde

-1027

-1113

-905

-941

-1420

-1606

taux de vacance

4,83%

5,25%

4,33%

4,53%

6,78%

7,64%

Source : ministère de la justice

Lors de son audition, Mme Christiane Taubira, garde des sceaux, a lié l'importance des taux actuels de vacance de poste et les faibles recrutements des années précédentes, estimant qu'il aurait fallu recruter à l'époque au moins 300 magistrats par an pour compenser les départs à la retraite.

Votre rapporteur constate, comme le montrent les graphiques ci-après, que le taux de vacance s'est en effet considérablement dégradé ces dernières années, sous l'effet conjugué des suppressions de postes consécutives à la réforme de la carte judiciaire et des moindres recrutements. En outre, le décalage de plus de deux ans entre la création budgétaire du poste, l'organisation du concours et l'arrivée de l'intéressé en juridiction obère les résultats obtenus en 2013 alors même que les recrutements ont été plus importants à partir de 2012.

Écart entre l'effectif théorique et l'effectif réel des magistrats en juridiction
(au 1er janvier de l'année concernée)

Source : ministère de la justice, commission des lois

Écart entre l'effectif théorique et l'effectif réel des fonctionnaires
en juridiction ou en SAR
(au 1er janvier de l'année concernée)

Source : ministère de la justice, commission des lois

La garde des sceaux, Mme Christiane Taubira, a souligné lors de son audition par votre commission qu'elle ne saurait se satisfaire de cette situation.

Dans l'immédiat, elle a indiqué veiller à ce que, « sauf effort particulier en fonction des circonstances locales ou pour des postes sensibles comme ceux de juges des enfants ou en matière de santé publique, [...] la situation dans chaque ressort de cour d'appel ne s'éloigne pas de [la] moyenne nationale [du taux de vacance] ».

N'entendant pas uniquement se contenter de gérer la pénurie, elle a fait valoir les efforts importants de recrutement engagés depuis deux ans.

Toutefois, ceux-ci buttent sur une troisième difficulté, pour ce qui concerne les magistrats : lorsque le nombre de places ouvertes au concours est important, elles ne sont pas toutes pourvues, le jury maintenant la sélectivité du concours en refusant les candidats qui ne lui paraissent pas avoir le niveau suffisant. Ainsi, en 2012, il n'y eut que 204 reçus pour 270 places. Les recrutements complémentaires ou les autres voies de recrutement, comme les intégrations directes dans la magistrature ne fournissent pas non plus forcément le nombre de reçus attendus.

Ces difficultés conjuguées peuvent expliquer qu'on ne perçoive pas encore toujours dans les juridictions les effets des importants recrutements lancés depuis 2012. Loin d'être une justification pour ne pas agir, elles imposent un effort plus important pour les surmonter. Votre rapporteur se félicite que le Gouvernement en ait pris la mesure, comme le signalent les arbitrages budgétaires rendus depuis 2012 en faveur de la justice. Toutefois, elle insiste sur la nécessité de poursuivre l'effort de création d'emplois et de revoir les modalités de recrutement afin de tendre vers une meilleure adéquation entre les besoins et l'effectif réel.


* 9 Ces deux ratios permettent de déterminer combien on compte d'ETPT de greffiers ou de fonctionnaires par magistrat.

* 10 Avis n° 116 (2010-2011) de MM. Yves Détraigne et Simon Sutour, fait au nom de la commission des lois, p. 46-49 (www.senat.fr/rap/a10-116-4/a10-116-4.html).