Projet de loi de finances pour 2014 : Pouvoirs publics

N° 162

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2013-2014

Enregistré à la Présidence du Sénat le 21 novembre 2013

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi de finances pour 2014 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,

TOME XVI

POUVOIRS PUBLICS

Par M. Michel DELEBARRE,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Pierre Sueur , président ; MM. Jean-Pierre Michel, Patrice Gélard, Mme Catherine Tasca, M. Bernard Saugey, Mme Esther Benbassa, MM. François Pillet, Yves Détraigne, Mme Éliane Assassi, M. Nicolas Alfonsi, Mlle Sophie Joissains , vice-présidents ; Mme Nicole Bonnefoy, MM. Christian Cointat, Christophe-André Frassa, Mme Virginie Klès , secrétaires ; MM. Alain Anziani, Philippe Bas, Christophe Béchu, François-Noël Buffet, Gérard Collomb, Pierre-Yves Collombat, Jean-Patrick Courtois, Mme Cécile Cukierman, MM. Michel Delebarre, Félix Desplan, Christian Favier, Louis-Constant Fleming, René Garrec, Gaëtan Gorce, Mme Jacqueline Gourault, MM. Jean-Jacques Hyest, Philippe Kaltenbach, Jean-René Lecerf, Jean-Yves Leconte, Antoine Lefèvre, Mme Hélène Lipietz, MM. Roger Madec, Jean Louis Masson, Michel Mercier, Jacques Mézard, Thani Mohamed Soilihi, Hugues Portelli, André Reichardt, Alain Richard, Simon Sutour, Mme Catherine Troendle, MM. René Vandierendonck, Jean-Pierre Vial, François Zocchetto .

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 14 ^ème législ.) : 1395 , 1428 à 1435 et T.A. 239

Sénat : 155 et 156 (annexe n° 21 ) (2013-2014)

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Réunie le mercredi 13 novembre 2013, sous la présidence de M. Jean-Pierre Sueur, Président, la commission des lois a examiné, sur le rapport pour avis de M. Michel Delebarre, les crédits de la mission « Pouvoirs publics » du projet de loi de finances pour 2014.

M. Michel Delebarre, rapporteur pour avis, a souligné que l'ensemble des pouvoirs publics participaient à l'effort de maîtrise de la dépense : à l'exception de la dotation destinée à la chaine Public Sénat, les autres dotations étaient soit diminuées, soit reconduites en euros courants.

- Les crédits de la présidence de la République s'élèvent à 101 660 000 euros , soit une diminution de 2 % par rapport à 2013, marquant une nouvelle étape dans l'effort de transparence et de rigueur ;

- les dotations de l' Assemblée nationale ( 517 890 000 euros ) et du Sénat ( 323 584 600 euros ) sont reconduites en euros courants;

- la dotation de La Chaîne Parlementaire est arrêtée à 35 210 162 euros soit une hausse de 2, 06 % en raison de la dotation de Public Sénat qui est portée à 18 569 000 euros (+ 4 %), celle de LCP-AN étant reconduite à 16 641 162 euros ;

- les crédits du Conseil constitutionnel ( 10 776 000 euros ) sont diminués de 1,03 % malgré la poursuite du chantier de rénovation des locaux et des équipements du Conseil et le triplement de l'activité depuis la mise en place de la question prioritaire de constitutionnalité ;

- la dotation de la Cour de justice de la République ( 866 600 euros ) est en baisse de 6 % grâce notamment à la renégociation de son bail locatif.

Votre commission a donné un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Pouvoirs publics ».

Mesdames, Messieurs,

La présidence de la République , les assemblées parlementaires , les chaînes parlementaires , le Conseil constitutionnel , la Haute Cour et la Cour de Justice de la République ont la particularité de bénéficier de l'autonomie financière. La mission « Pouvoirs publics », qui regroupe les crédits alloués aux institutions précitées est en conséquence dépourvue de programmes et ne répond à aucune politique publique prédéfinie ; ce dispositif devant assurer « la sauvegarde du principe d'autonomie des pouvoirs publics concernés, lequel relève du respect de la séparation des pouvoirs » ^{1 ( * )} .

Bien qu' autonomes , les pouvoirs publics concernés s'inscrivent résolument dans la trajectoire de redressement des comptes publics . Les dotations globales des institutions précitées devraient en effet s'élever, en 2014, à 989 987 362 euros, soit une diminution approximative de 1,3 millions d'euros par rapport à l'exercice précédent .

Les crédits par dotation inscrits dans le projet de loi de finances initial s'établissent comme suit :

	Autorisations d'engagement			Crédits de paiement
Numéro et intitulé de la dotation et du titre	Ouvertes en LFI pour 2013	Demandées pour 2014	FDC et ADP attendus en 2014	Ouverts en LFI pour 2013	Demandés pour 2014	FDC et ADP attendus en 2014
501 / Présidence de la République	103 483 252	101 660 000		103 483 252	101 660 000
Titre 1. Dotations des pouvoirs publics	103 483 252	101 660 000		103 483 252	101 660 000
511 / Assemblée nationale	517 890 000	517 890 000		517 890 000	517 890 000
Titre 1. Dotations des pouvoirs publics	517 890 000	517 890 000		517 890 000	517 890 000
521 / Sénat	323 584 600	323 584 600		323 584 600	323 584 600
Titre 1. Dotations des pouvoirs publics	323 584 600	323 584 600		323 584 600	323 584 600
541 / La chaîne parlementaire	34 498 162	35 210 162		34 498 162	35 210 162
Titre 1. Dotations des pouvoirs publics	34 498 162	35 210 162		34 498 162	35 210 162
542 / Indemnités des représentants français au Parlement européen	0			0
Titre 1. Dotations des pouvoirs publics	0			0
531 / Conseil constitutionnel	10 888 000	10 776 000		10 888 000	10 776 000
Titre 1. Dotations des pouvoirs publics	10 888 000	10 776 000		10 888 000	10 776 000
532 / Haute Cour	0			0
Titre 1. Dotations des pouvoirs publics	0			0
533 / Cour de justice de la République	921 725	866 600		921 725	866 600
Titre 1. Dotations des pouvoirs publics	921 725	866 600		921 725	866 600
Total pour la mission	991 265 739	989 987 362		991 265 739	989 987 362
Dont :
Titre 1. Dotations des pouvoirs publics	991 265 739	989 987 362		991 265 739	989 987 362

Source : Annexe « Pouvoirs publics » au projet de loi de finances pour 2014

Comme chaque année, votre rapporteur abordera l'examen des crédits alloués à la mission « Pouvoirs publics » dans une optique davantage institutionnelle que budgétaire , ce dernier aspect étant traité de manière pointue par les travaux des rapporteurs spéciaux des commissions des finances et du Sénat. Il s'agit donc d'examiner l'activité de chacune des institutions précitées au regard des moyens alloués, ce qui permettra de souligner l'effort de rationalisation des crédits au regard des missions poursuivies.

Votre rapporteur ne consacrera aucun développement spécifique à la dotation de la Haute Cour , à qui aucun crédit n'est alloué en l'absence de réunion prévisible, pas plus qu'aux « indemnités des représentants français au Parlement européen » qui, depuis 2007, constituent une dotation de la mission « Pouvoirs publics ». Soulignons que depuis les élections européennes de 2009, l'indemnité de chaque député européen est directement prise en charge par le Parlement européen. Aussi aucun crédit n'a-t-il été ouvert depuis 2010 sur cette dotation de la mission pouvoirs publics. Votre rapporteur s'interroge donc sur l'intérêt de maintenir l'existence d'une telle dotation, dans la lignée des réserves émises par le Président Jean-Paul Émorine ^{2 ( * )} .

À l'exception des crédits attribués à Public Sénat , dont l'augmentation pour 2014 explique la hausse globale de la dotation de La chaîne parlementaire , toutes les dotations de la présente mission diminuent ou sont reconduites en euros courants. L' effort budgétaire considérable des pouvoirs publics est donc renouvelé pour l'exercice 2014, même si votre rapporteur tient d'ores et déjà à souligner qu'il sera difficile d'aller au-delà dans les années à venir pour certains des pouvoirs publics constitutionnels concernés.

I. PRÉSIDENCE DE LA RÉPUBLIQUE : POURSUIVRE L'EFFORT DE TRANSPARENCE

Depuis cinq années maintenant, les crédits de la présidence de la République font l'objet d'un effort de rationalisation sans précédent , parallèlement au contrôle annuel qu'opère désormais la Cour des comptes. Les progrès réalisés se manifestent en premier lieu par un effort de transparence réel puisqu'une présentation par type de charges est désormais effectuée. Grâce à un retraitement rétroactif des données, effectué sur les recommandations de la Cour des comptes, une comparaison à périmètre équivalent depuis 2011 a pu être réalisée, facilitant ainsi les comparaisons dans le temps.

Les dépenses présidentielles recouvrent des frais de représentation , et le coût des missions diplomatiques attachées au chef de l'État. Elles comprennent également le financement des dépenses de sécurité et la prise en charge des fonctions support des services de l'Élysée . Les charges de personnel représentent les deux-tiers du total des dépenses. En 2014, comme lors des exercices précédents, ces dépenses seront financées à plus de 96% par la dotation allouée par la loi de finances, les autres recettes émanant de produits divers (produits locatifs, intérêts du compte de dépôt, ventes diverses). Toutefois, il faut noter que la part des ressources propres augmente légèrement depuis quelques années.

Le tableau suivant récapitule les charges et produits de la présidence de la République inscrits en loi de finances initiale, par catégorie, en 2012, 2013 et 2014 :

		Budget 2012	Budget 2013	Budget 2014 (1)
1	Charges de fonctionnement courant	19 049 000	17 641 360	17 925 200
	Approvisionnements	4 295 000	4 053 000	4 250 881
	Prestations extérieures	4 352 700	4 260 760	4 468 785
	Autres services extérieurs	6 021 800	5 125 300	5 375 534
	Impôts et taxes	200 000	220 000	230 000
	Dotation aux amortissements et provisions	4 179 500	3 982 300	3 600 000
2	Déplacements	19 400 000	18 199 300	16 000 000
	Diplomatiques	7 866 100	7 202 700	6 675 650
	Hors diplomatiques	3 788 800	3 536 900	2 237 635
	Avions ETEC	7 745 100	7 459 700	7 086 715
3	Charges de personnel	67 109 739	65 650 792	67 610 000
	Mis à disposition	56 331 923	55 446 687	56 758 824
	Contractuels	10 777 816	10 204 105	10 851 176
4	Charges exceptionnelles	350 000	320 000	0
5	Équipements et travaux	4 134 000	3 621 800	4 000 000
TOTAL DES CHARGES		110 042 739	105 433 252	105 535 200
Dotation loi de finances		108 929 739	103 483 252	101 660 000
Produits divers de gestion		1 113 000	1 950 000	2 075 200
	Intérêts du compte de dépôt	820 000	965 000	902 000
	Recettes du restaurant		636 000	606 000
	Produits locatifs logements	125 200	139 300	182 000
	Participations des parents aux frais de la crèche	48 500	55 900	75 000
	Ventes de produits	46 000	52 500	72 500
	Remboursement plateaux repas	24 500	28 100	29 200
	Vente véhicules	17 900	26 500	26 500
	Autres produits	30 900	46 700	182 000
Produits exceptionnels				1 800 000
	Quote-part des subventions d'investissement virée au résultat			1 750 000
	Autre produit exceptionnel			50 000
TOTAL DES PRODUITS		110 042 739	105 433 252	105 535 200

* après transfert en provenance des services du Premier ministre en PLF 2014 260 000

Source : Annexe « Pouvoirs publics » au projet de loi de finances pour 2014

A. UNE PRISE EN COMPTE RÉELLE DES REMARQUES FORMULÉES PAR LA COUR DES COMPTES

Dans son rapport ^{3 ( * )} sur les comptes 2011 et sur la gestion des services de la Présidence de la République du 1 ^er janvier 2011 au 15 mai 2012, la Cour insistait sur le fait, au moment du passage de témoin présidentiel, que « d'incontestable progrès » avaient été effectués entre 2009 et mai 2012, mais que des marges d'amélioration existaient encore « dans des domaines aussi divers que les dépenses de l'intendance ou celles du parc automobile, les déplacements présidentiels, la passation, le suivi des marchés portant sur les achats de denrées et de matériel et, enfin, les enquêtes, études et sondages ».

1. Une diminution de 17% des effectifs en quatre ans

Incontestablement, la présidence de la République, depuis 2008, s'est engagée dans une trajectoire volontariste de réduction de ses dépenses. Elle a en premier lieu réduit ses effectifs , passant de 1051 agents au 31 décembre 2007 à 858 équivalents temps plein au 31 décembre 2012 , soit une réduction d'effectifs de presque 17%. Une nouvelle diminution de 1% des effectifs est en cours en 2013 et cette tendance devrait être poursuivie en 2014. Cet effort sans précédent ne permettra pas, pour autant, de réduire la masse salariale en 2014 en raison notamment du « glissement vieillesse technicité » (GVT), des mesures catégorielles mises en oeuvre par les ministères dont sont détachés la plupart des agents de l'Élysée, et de la croissance des cotisations et charges. Toutefois, la politique salariale a permis d'éviter que les charges de personnel explosent.

Précisons que 83 % des personnels sont mis à disposition par les ministères, les collectivités locales et des organismes publics, contre remboursement. Les personnels contractuels (soit 17 % de l'effectif) sont principalement des collaborateurs directs du Chef de l'État ou des personnes chargées de missions spécifiques de restauration et de service. Parmi les contractuels, le statut de ceux qui relèvent d'un régime de droit privé est régi par la convention collective des salariés du particulier employeur. Telle est la raison pour laquelle la Cour des comptes, dans le rapport précité, a préconisé de généraliser le régime des contrats de droit public pour l'ensemble des contractuels de l'Élysée, les agents concernés n'étant en aucun cas assimilables à des employés de maison travaillant pour un particulier.

2. Une diminution nette des charges de fonctionnement et du coût des déplacements

Principalement par une meilleure application des règles de la commande publique et grâce à une rationalisation du fonctionnement des services, les charges de fonctionnement de la Présidence ont été considérablement amoindries ces cinq dernières années. Si l'on fait abstraction des 150 000 euros supplémentaires résultant de l'affectation à la présidence de la République du Pavillon de la Lanterne ^{4 ( * )} , et en tenant compte du reclassement des charges exceptionnelles, les charges de fonctionnement devraient diminuer de 1% entre 2013 et 2014.

Les économies réalisées sur le poste « déplacements présidentiels » sont plus marquées encore, puisqu'une diminution de 12,1% dans le projet de loi de finances initial pour 2014 est envisagée par rapport à 2013. Ces économies sont rendues possibles par la réduction des coûts des équipes préparant les déplacements, par une maîtrise de la taille des délégations participant aux voyages officiels et par une optimisation des dépenses liées aux réceptions, notamment dans le domaine audiovisuel. Là encore, la démarche répond aux recommandations de la Cour des comptes qui déplorait une hausse du coût des locations de matériel audiovisuel de 158 %entre 2010 et 2011 ^{5 ( * )} .

À périmètre constant, l'ensemble des charges de l'Élysée devrait donc s'élever à 101,4 millions d'euros en 2014 (105,5 en valeur réelle), ce qui rapproche encore un peu plus la présidence de la république de l' objectif que le Président de la République a fixé: passer symboliquement sous la barre des 100 millions d'euros en 2015 .

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* ¹ Conseil constitutionnel, 25 juillet 2001, LOLF.

* ² Projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2012, Rapport numéro 711, Tome II, fait au nom de la commission des finances.

* ³ Cour des comptes, rapport n°6184 du 7 décembre 2012 - Comptes et gestion des services de la présidence de la République.

* ⁴ Cette résidence, désormais mise à disposition du Président de la république, était auparavant à la charge des services du Premier ministre.

* ⁵ Le rapport précité de la Cour des comptes fait état de dépenses de location de matériel audiovisuel de 1 077 965 euros en 2011, contre 418 402 euros un an plus tôt.