Allez au contenu, Allez à la navigation

Projet de loi de finances de finances pour 2014 : Pouvoirs publics

21 novembre 2013 : Budget 2014 - Pouvoirs publics ( avis - première lecture )

N° 162

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2013-2014

Enregistré à la Présidence du Sénat le 21 novembre 2013

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi de finances pour 2014, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME XVI

POUVOIRS PUBLICS

Par M. Michel DELEBARRE,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Pierre Sueur, président ; MM. Jean-Pierre Michel, Patrice Gélard, Mme Catherine Tasca, M. Bernard Saugey, Mme Esther Benbassa, MM. François Pillet, Yves Détraigne, Mme Éliane Assassi, M. Nicolas Alfonsi, Mlle Sophie Joissains, vice-présidents ; Mme Nicole Bonnefoy, MM. Christian Cointat, Christophe-André Frassa, Mme Virginie Klès, secrétaires ; MM. Alain Anziani, Philippe Bas, Christophe Béchu, François-Noël Buffet, Gérard Collomb, Pierre-Yves Collombat, Jean-Patrick Courtois, Mme Cécile Cukierman, MM. Michel Delebarre, Félix Desplan, Christian Favier, Louis-Constant Fleming, René Garrec, Gaëtan Gorce, Mme Jacqueline Gourault, MM. Jean-Jacques Hyest, Philippe Kaltenbach, Jean-René Lecerf, Jean-Yves Leconte, Antoine Lefèvre, Mme Hélène Lipietz, MM. Roger Madec, Jean Louis Masson, Michel Mercier, Jacques Mézard, Thani Mohamed Soilihi, Hugues Portelli, André Reichardt, Alain Richard, Simon Sutour, Mme Catherine Troendle, MM. René Vandierendonck, Jean-Pierre Vial, François Zocchetto.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (14ème législ.) : 1395, 1428 à 1435 et T.A. 239

Sénat : 155 et 156 (annexe n°21) (2013-2014)

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Réunie le mercredi 13 novembre 2013, sous la présidence de M. Jean-Pierre Sueur, Président, la commission des lois a examiné, sur le rapport pour avis de M. Michel Delebarre, les crédits de la mission « Pouvoirs publics » du projet de loi de finances pour 2014.

M. Michel Delebarre, rapporteur pour avis, a souligné que l'ensemble des pouvoirs publics participaient à l'effort de maîtrise de la dépense : à l'exception de la dotation destinée à la chaine Public Sénat, les autres dotations étaient soit diminuées, soit reconduites en euros courants.

- Les crédits de la présidence de la République s'élèvent à 101 660 000 euros, soit une diminution de 2 % par rapport à 2013, marquant une nouvelle étape dans l'effort de transparence et de rigueur ;

- les dotations de l'Assemblée nationale (517 890 000 euros) et du Sénat (323 584 600 euros) sont reconduites en euros courants;

- la dotation de La Chaîne Parlementaire est arrêtée à 35 210 162 euros soit une hausse de 2, 06 % en raison de la dotation de Public Sénat qui est portée à 18 569 000 euros (+ 4 %), celle de LCP-AN étant reconduite à 16 641 162 euros;

- les crédits du Conseil constitutionnel (10 776 000 euros) sont diminués de 1,03 % malgré la poursuite du chantier de rénovation des locaux et des équipements du Conseil et le triplement de l'activité depuis la mise en place de la question prioritaire de constitutionnalité ;

- la dotation de la Cour de justice de la République (866 600 euros) est en baisse de 6 % grâce notamment à la renégociation de son bail locatif.

Votre commission a donné un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Pouvoirs publics ».

Mesdames, Messieurs,

La présidence de la République, les assemblées parlementaires, les chaînes parlementaires, le Conseil constitutionnel, la Haute Cour et la Cour de Justice de la République ont la particularité de bénéficier de l'autonomie financière. La mission « Pouvoirs publics », qui regroupe les crédits alloués aux institutions précitées est en conséquence dépourvue de programmes et ne répond à aucune politique publique prédéfinie ; ce dispositif devant assurer « la sauvegarde du principe d'autonomie des pouvoirs publics concernés, lequel relève du respect de la séparation des pouvoirs »1(*).

Bien qu'autonomes, les pouvoirs publics concernés s'inscrivent résolument dans la trajectoire de redressement des comptes publics. Les dotations globales des institutions précitées devraient en effet s'élever, en 2014, à 989 987 362 euros, soit une diminution approximative de 1,3 millions d'euros par rapport à l'exercice précédent.

Les crédits par dotation inscrits dans le projet de loi de finances initial s'établissent comme suit :

 

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

Numéro et intitulé de la dotation
et du titre

Ouvertes en LFI pour 2013

Demandées
pour 2014

FDC et ADP
attendus en 2014

Ouverts en LFI
pour 2013

Demandés
pour 2014

FDC et ADP
attendus en 2014

501 / Présidence de la République

103 483 252

101 660 000

 

103 483 252

101 660 000

 

Titre 1. Dotations des pouvoirs publics

103 483 252

101 660 000

 

103 483 252

101 660 000

 

511 / Assemblée nationale

517 890 000

517 890 000

 

517 890 000

517 890 000

 

Titre 1. Dotations des pouvoirs publics

517 890 000

517 890 000

 

517 890 000

517 890 000

 

521 / Sénat

323 584 600

323 584 600

 

323 584 600

323 584 600

 

Titre 1. Dotations des pouvoirs publics

323 584 600

323 584 600

 

323 584 600

323 584 600

 

541 / La chaîne parlementaire

34 498 162

35 210 162

 

34 498 162

35 210 162

 

Titre 1. Dotations des pouvoirs publics

34 498 162

35 210 162

 

34 498 162

35 210 162

 

542 / Indemnités des représentants français au Parlement européen

0

   

0

   

Titre 1. Dotations des pouvoirs publics

0

   

0

   

531 / Conseil constitutionnel

10 888 000

10 776 000

 

10 888 000

10 776 000

 

Titre 1. Dotations des pouvoirs publics

10 888 000

10 776 000

 

10 888 000

10 776 000

 

532 / Haute Cour

0

   

0

   

Titre 1. Dotations des pouvoirs publics

0

   

0

   

533 / Cour de justice de la République

921 725

866 600

 

921 725

866 600

 

Titre 1. Dotations des pouvoirs publics

921 725

866 600

 

921 725

866 600

 

Total pour la mission

991 265 739

989 987 362

 

991 265 739

989 987 362

 

Dont :

           

Titre 1. Dotations des pouvoirs publics

991 265 739

989 987 362

 

991 265 739

989 987 362

 

Source : Annexe « Pouvoirs publics » au projet de loi de finances pour 2014

Comme chaque année, votre rapporteur abordera l'examen des crédits alloués à la mission « Pouvoirs publics » dans une optique davantage institutionnelle que budgétaire, ce dernier aspect étant traité de manière pointue par les travaux des rapporteurs spéciaux des commissions des finances et du Sénat. Il s'agit donc d'examiner l'activité de chacune des institutions précitées au regard des moyens alloués, ce qui permettra de souligner l'effort de rationalisation des crédits au regard des missions poursuivies.

Votre rapporteur ne consacrera aucun développement spécifique à la dotation de la Haute Cour, à qui aucun crédit n'est alloué en l'absence de réunion prévisible, pas plus qu'aux « indemnités des représentants français au Parlement européen » qui, depuis 2007, constituent une dotation de la mission « Pouvoirs publics ». Soulignons que depuis les élections européennes de 2009, l'indemnité de chaque député européen est directement prise en charge par le Parlement européen. Aussi aucun crédit n'a-t-il été ouvert depuis 2010 sur cette dotation de la mission pouvoirs publics. Votre rapporteur s'interroge donc sur l'intérêt de maintenir l'existence d'une telle dotation, dans la lignée des réserves émises par le Président Jean-Paul Émorine2(*).

À l'exception des crédits attribués à Public Sénat, dont l'augmentation pour 2014 explique la hausse globale de la dotation de La chaîne parlementaire, toutes les dotations de la présente mission diminuent ou sont reconduites en euros courants. L'effort budgétaire considérable des pouvoirs publics est donc renouvelé pour l'exercice 2014, même si votre rapporteur tient d'ores et déjà à souligner qu'il sera difficile d'aller au-delà dans les années à venir pour certains des pouvoirs publics constitutionnels concernés.

I. PRÉSIDENCE DE LA RÉPUBLIQUE : POURSUIVRE L'EFFORT DE TRANSPARENCE

Depuis cinq années maintenant, les crédits de la présidence de la République font l'objet d'un effort de rationalisation sans précédent, parallèlement au contrôle annuel qu'opère désormais la Cour des comptes. Les progrès réalisés se manifestent en premier lieu par un effort de transparence réel puisqu'une présentation par type de charges est désormais effectuée. Grâce à un retraitement rétroactif des données, effectué sur les recommandations de la Cour des comptes, une comparaison à périmètre équivalent depuis 2011 a pu être réalisée, facilitant ainsi les comparaisons dans le temps.

Les dépenses présidentielles recouvrent des frais de représentation, et le coût des missions diplomatiques attachées au chef de l'État. Elles comprennent également le financement des dépenses de sécurité et la prise en charge des fonctions support des services de l'Élysée. Les charges de personnel représentent les deux-tiers du total des dépenses. En 2014, comme lors des exercices précédents, ces dépenses seront financées à plus de 96% par la dotation allouée par la loi de finances, les autres recettes émanant de produits divers (produits locatifs, intérêts du compte de dépôt, ventes diverses). Toutefois, il faut noter que la part des ressources propres augmente légèrement depuis quelques années.

Le tableau suivant récapitule les charges et produits de la présidence de la République inscrits en loi de finances initiale, par catégorie, en 2012, 2013 et 2014 :

 

Budget 2012

Budget 2013

Budget 2014 (1)

1

Charges de fonctionnement courant

19 049 000

17 641 360

17 925 200

 

Approvisionnements

4 295 000

4 053 000

4 250 881

 

Prestations extérieures

4 352 700

4 260 760

4 468 785

 

Autres services extérieurs

6 021 800

5 125 300

5 375 534

 

Impôts et taxes

200 000

220 000

230 000

 

Dotation aux amortissements et provisions

4 179 500

3 982 300

3 600 000

2

Déplacements

19 400 000

18 199 300

16 000 000

 

Diplomatiques

7 866 100

7 202 700

6 675 650

 

Hors diplomatiques

3 788 800

3 536 900

2 237 635

 

Avions ETEC

7 745 100

7 459 700

7 086 715

3

Charges de personnel

67 109 739

65 650 792

67 610 000

 

Mis à disposition

56 331 923

55 446 687

56 758 824

 

Contractuels

10 777 816

10 204 105

10 851 176

4

Charges exceptionnelles

350 000

320 000

0

5

Équipements et travaux

4 134 000

3 621 800

4 000 000

TOTAL DES CHARGES

110 042 739

105 433 252

105 535 200

Dotation loi de finances

108 929 739

103 483 252

101 660 000

Produits divers de gestion

1 113 000

1 950 000

2 075 200

 

Intérêts du compte de dépôt

820 000

965 000

902 000

 

Recettes du restaurant

 

636 000

606 000

 

Produits locatifs logements

125 200

139 300

182 000

 

Participations des parents aux frais de la crèche

48 500

55 900

75 000

 

Ventes de produits

46 000

52 500

72 500

 

Remboursement plateaux repas

24 500

28 100

29 200

 

Vente véhicules

17 900

26 500

26 500

 

Autres produits

30 900

46 700

182 000

Produits exceptionnels

   

1 800 000

 

Quote-part des subventions d'investissement virée au résultat

   

1 750 000

 

Autre produit exceptionnel

   

50 000

TOTAL DES PRODUITS

110 042 739

105 433 252

105 535 200

* après transfert en provenance des services du Premier ministre en PLF 2014 260 000

Source : Annexe « Pouvoirs publics » au projet de loi de finances pour 2014

A. UNE PRISE EN COMPTE RÉELLE DES REMARQUES FORMULÉES PAR LA COUR DES COMPTES

Dans son rapport3(*) sur les comptes 2011 et sur la gestion des services de la Présidence de la République du 1er janvier 2011 au 15 mai 2012, la Cour insistait sur le fait, au moment du passage de témoin présidentiel, que « d'incontestable progrès » avaient été effectués entre 2009 et mai 2012, mais que des marges d'amélioration existaient encore « dans des domaines aussi divers que les dépenses de l'intendance ou celles du parc automobile, les déplacements présidentiels, la passation, le suivi des marchés portant sur les achats de denrées et de matériel et, enfin, les enquêtes, études et sondages ».

1. Une diminution de 17% des effectifs en quatre ans

Incontestablement, la présidence de la République, depuis 2008, s'est engagée dans une trajectoire volontariste de réduction de ses dépenses. Elle a en premier lieu réduit ses effectifs, passant de 1051 agents au 31 décembre 2007 à 858 équivalents temps plein au 31 décembre 2012, soit une réduction d'effectifs de presque 17%. Une nouvelle diminution de 1% des effectifs est en cours en 2013 et cette tendance devrait être poursuivie en 2014. Cet effort sans précédent ne permettra pas, pour autant, de réduire la masse salariale en 2014 en raison notamment du « glissement vieillesse technicité » (GVT), des mesures catégorielles mises en oeuvre par les ministères dont sont détachés la plupart des agents de l'Élysée, et de la croissance des cotisations et charges. Toutefois, la politique salariale a permis d'éviter que les charges de personnel explosent.

Précisons que 83 % des personnels sont mis à disposition par les ministères, les collectivités locales et des organismes publics, contre remboursement. Les personnels contractuels (soit 17 % de l'effectif) sont principalement des collaborateurs directs du Chef de l'État ou des personnes chargées de missions spécifiques de restauration et de service. Parmi les contractuels, le statut de ceux qui relèvent d'un régime de droit privé est régi par la convention collective des salariés du particulier employeur. Telle est la raison pour laquelle la Cour des comptes, dans le rapport précité, a préconisé de généraliser le régime des contrats de droit public pour l'ensemble des contractuels de l'Élysée, les agents concernés n'étant en aucun cas assimilables à des employés de maison travaillant pour un particulier.

2. Une diminution nette des charges de fonctionnement et du coût des déplacements

Principalement par une meilleure application des règles de la commande publique et grâce à une rationalisation du fonctionnement des services, les charges de fonctionnement de la Présidence ont été considérablement amoindries ces cinq dernières années. Si l'on fait abstraction des 150 000 euros supplémentaires résultant de l'affectation à la présidence de la République du Pavillon de la Lanterne4(*), et en tenant compte du reclassement des charges exceptionnelles, les charges de fonctionnement devraient diminuer de 1% entre 2013 et 2014.

Les économies réalisées sur le poste « déplacements présidentiels » sont plus marquées encore, puisqu'une diminution de 12,1% dans le projet de loi de finances initial pour 2014 est envisagée par rapport à 2013. Ces économies sont rendues possibles par la réduction des coûts des équipes préparant les déplacements, par une maîtrise de la taille des délégations participant aux voyages officiels et par une optimisation des dépenses liées aux réceptions, notamment dans le domaine audiovisuel. Là encore, la démarche répond aux recommandations de la Cour des comptes qui déplorait une hausse du coût des locations de matériel audiovisuel de 158 %entre 2010 et 20115(*).

À périmètre constant, l'ensemble des charges de l'Élysée devrait donc s'élever à 101,4 millions d'euros en 2014 (105,5 en valeur réelle), ce qui rapproche encore un peu plus la présidence de la république de l'objectif que le Président de la République a fixé: passer symboliquement sous la barre des 100 millions d'euros en 2015.


* 1 Conseil constitutionnel, 25 juillet 2001, LOLF.

* 2 Projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2012, Rapport numéro 711, Tome II, fait au nom de la commission des finances.

* 3 Cour des comptes, rapport n°6184 du 7 décembre 2012 - Comptes et gestion des services de la présidence de la République.

* 4 Cette résidence, désormais mise à disposition du Président de la république, était auparavant à la charge des services du Premier ministre.

* 5 Le rapport précité de la Cour des comptes fait état de dépenses de location de matériel audiovisuel de 1 077 965 euros en 2011, contre 418 402 euros un an plus tôt.