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Projet de loi de finances de finances pour 2015 : Juridictions administratives et administrations financières

20 novembre 2014 : Budget 2015 - Juridictions administratives et administrations financières ( avis - première lecture )

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Cette année, pour la première fois, nous examinons ensemble les crédits du programme 165 « Conseil d'État et autres juridictions administratives » et les crédits du programme 164 « Cour des comptes et autres juridictions financières », au sein de la mission « Conseil et contrôle de l'État », dont le responsable est le Premier ministre.

Avec 60,2 % des crédits de paiement demandés, le programme 165 constitue le plus important de la mission, suivi par le programme 164 qui représente 33,7 % des crédits demandés2(*).

Ces deux budgets ont en commun de présenter une certaine stabilité permettant aux juridictions administratives et financières de disposer de conditions relativement favorables à l'accomplissement de leurs missions.

Alors que les dépenses de l'État sont globalement stabilisées en valeur, le programme 164 affiche une diminution de 0,9 % liée à des ajustements techniques ainsi qu'une stabilité de son plafond d'emplois, et le programme 165 voit ses crédits progresser de 2,2 % et ses effectifs augmenter de 35 emplois.

Les juridictions administratives comme les juridictions financières sont parvenues jusqu'à présent, grâce aux efforts budgétaires consentis, mais également grâce à la forte mobilisation des magistrats et des personnels, à maintenir leurs performances à un niveau tout à fait satisfaisant, malgré la forte pression contentieuse à laquelle doivent faire face les juridictions administratives et la multiplication des missions confiées aux juridictions financières.

Cependant, aujourd'hui, alors que les marges de manoeuvre budgétaires sont limitées, se pose la question des outils procéduraux ou organisationnels qui peuvent être mis en oeuvre pour éviter la dégradation de la situation des juridictions administratives et financières.

I. LE MAINTIEN DE L'EFFORT BUDGÉTAIRE EN FAVEUR DES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES

A. L'ÉVOLUTION DES CRÉDITS DU PROGRAMME 165 « CONSEIL D'ÉTAT ET AUTRES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES »

1. Des crédits en légère augmentation

Le programme 165 « Conseil d'État et autres juridictions administratives » de la mission « Conseil et contrôle de l'État » regroupe les moyens affectés au Conseil d'État, aux huit cours administratives d'appel, aux quarante-deux tribunaux administratifs et, depuis le 1er janvier 2009, à la Cour nationale du droit d'asile.

Ce programme a pour finalité de garantir le respect du droit par l'administration. Cette mission inclut le jugement des différends opposant l'administration et les administrés, le conseil aux autorités publiques dans l'élaboration des projets de loi et d'ordonnance ainsi que des principaux décrets, et enfin la réalisation d'études et d'expertises juridiques au profit des administrations.

Malgré un contexte de fortes contraintes budgétaires, les crédits alloués à ce programme par le projet de loi de finances pour 2015 sont en progression de 2,2 % en crédits de paiement (383 millions d'euros). Cette augmentation est plus importante que celle observée lors de l'exercice précédent (+ 1,5 %). Les autorisations d'engagement (387 millions d'euros) sont également en légère progression : + 0,2 % par rapport à l'année précédente.

Évolution des crédits du programme 165
« Conseil d'État et autres juridictions administratives »
(en millions d'euros)

Numéro et intitulé du programme et de l'action

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

ouvertes en

2014

Demandées pour

2015

Évolution

ouverts en

2014

Demandés pour

2015

Évolution

(en %)

(en %)

165 - Conseil d'État et autres juridictions administratives

386,5

387,4

+ 0,23

375

383,3

+ 2,20

01 - Fonction juridictionnelle : Conseil d'État

25,5

26,3

+ 3,14

25,5

26,3

+ 3,14

02 - Fonction juridictionnelle : Cours administratives d'appel

49,4

49,8

+ 0,80

49,4

49,8

+ 0,80

03 - Fonction juridictionnelle : Tribunaux administratifs

148,2

153,5

+ 3,58

148,2

153,5

+ 3,58

04 - Fonction consultative

10,8

11,2

+ 3,70

10,8

11,2

+ 3,70

05 - Fonction études, expertise et services rendus aux administrations de l'État et des collectivités

16

16

0

16

16

0

06 - Soutien

114,4

107,7

- 5,86

102,9

103,6

+ 0,68

07 - Cour nationale du droit d'asile

22,2

22,9

+ 3,15

22,2

22,9

+ 3,15

Source : commission des lois à partir du projet annuel de performances pour 2015.

Le budget 2015 s'inscrit dans la continuité des exercices précédents. Il ne présente pas d'évolution significative.

Avec 318,68 millions d'euros (contre 310,15 millions d'euros pour 2014), les crédits destinés au personnel (titre 2) augmentent de 2,75 %. Ils constituent le plus gros poste de dépenses de ce budget : 83,13 %. L'essentiel de la hausse (6,05 millions d'euros) est cependant dû aux cotisations sociales. Les rémunérations d'activité ne progressent, elles, que de 2,16 millions d'euros (+ 1,08 %).

Avec 57,06 millions d'euros, les dépenses de fonctionnement courant progressent également de 1,25 million d'euros (+ 2,24 %).

Les dépenses d'investissement se réduisent d'1,22 million d'euros (- 13,83 %).

Évolution des crédits par titre et catégorie

(en millions d'euros)

 

Crédits de paiement

ouverts en

2014

Demandés pour

2015

Progression

(millions d'euros)

Progression

(%)

165 - Conseil d'État et autres juridictions administratives

375,08

383,34

+ 8,26

+ 2,20 %

Titre 2 - Dépenses de personnel

310,15

318,68

+ 8,53

+ 2,75 %

Rémunération d'activité

199,83

201,99

+ 2,16

+ 1,08 %

Cotisations et contributions sociales

109,13

115,18

+ 6,05

+ 5,55 %

Prestations sociales et allocations diverses

1,19

1,50

+ 0,31

+ 26,25 %

Titre 3 - Dépenses de fonctionnement

55,81

57,06

+ 1,25

+ 2,24 %

Titre 5 - Dépenses d'investissement

8,82

7,60

- 1,22

- 13,83 %

Titre 6 - Dépenses d'intervention

0,30

0

- 0,30

- 100 %

Source : commission des lois à partir du projet annuel de performances pour 2015.

Quant aux autorisations d'engagement, elles suivent la même tendance pour les dépenses de personnel. En revanche, elles diminuent de près de 10 % pour les autres dépenses (fonctionnement, investissement et intervention).

La plus forte baisse des autorisations d'engagement est observée pour les dépenses d'investissement : - 51,8 % entre l'exercice 2014 (15,67 millions d'euros) et l'exercice 2015 (7,55 millions d'euros). Cette diminution s'explique par le fait que les opérations de travaux tels que le relogement du tribunal administratif de Basse-Terre (5 millions d'euros affectés en 2014) et la restauration du tribunal administratif de Paris (4,5 millions d'euros affectés en 2014) sont lancées.

Globalement, le programme 165 bénéficie ainsi de conditions relativement favorables, compte tenu du contexte économique morose. Depuis 2005, il n'est généralement pas affecté par les mises en réserve de crédits en début d'exercice.

Toutefois, dans les réponses au questionnaire budgétaire qui leur a été adressé par votre rapporteur, les services du Conseil d'État soulignent que les juridictions administratives ne sont pas exonérées de l'obligation de solidarité gouvernementale. Ainsi, lorsqu'il est sollicité, le programme n'exclut pas par principe les annulations budgétaires en cours d'année. Par exemple, la loi n° 2012-958 du 16 août 2012 de finances rectificative pour 2012 avait conduit à une annulation de crédits de 10 000 euros sur le programme. Début 2013, ensuite, un gel d'un million d'euros de crédits hors titre 2 a été appliqué à la dotation prévue en loi de finances initiale pour le programme 165.

2. Un effort de recrutement maintenu pour 2015

Au total, le plafond d'autorisation d'emplois pour 2015 est fixé à 3 784 équivalents temps plein travaillé (ETPT), soit quarante-six emplois de plus que pour 2014, dont trente-cinq créations d'emplois.

Répartition par catégorie d'emplois

(en ETPT)

Catégorie d'emplois

Plafond autorisé

2014

Impact des schémas d'emplois pour 2015

Plafond demandé pour 2015

Crédits demandés pour 2015

(millions d'€)

Membres du Conseil d'État

219

+ 3

222

39,04

Magistrats de l'ordre administratif

1 156

+ 20

1 176

154,10

Catégorie A

835

+ 10

845

47,05

Catégorie B

371

+ 7

378

22,65

Catégorie C

1 157

+ 6

1 163

55,84

Total

3 738

+ 46

3 784

318,68

Source : projet annuel de performances 2015.

Le projet de budget triennal 2013-2015, dans le prolongement de la loi de programmation pour la justice (LOPJ) du 9 septembre 2002, avait prévu la création de quarante emplois par an sur cette période : dix-sept postes de magistrats et vingt-trois emplois d'agents de greffe.

Cependant, pour participer à l'effort budgétaire général, dans le cadre du projet de loi de finances pour 2015 comme pour l'exercice 2014, seuls trente-cinq emplois seront créés en 2015 : quatorze magistrats et vingt-et-un agents de greffe.

Créations d'emplois dans les juridictions administratives

(en ETPT)

 

2010

2011

2012

2013

2014

PLF 2015

Magistrats

20

30

5

17

14

14

Fonctionnaires

30

40

35

23

21

21

Total

50

70

40

40

35

35

Source : projets annuels de performances.

Ces créations d'emplois sont prioritairement destinées à renforcer les effectifs de la Cour nationale du droit d'asile (neuf ETPT). Les cours administratives d'appel et les tribunaux administratifs bénéficieront également d'un accroissement d'effectif à hauteur de vingt-six ETPT.

Les créations d'emplois pour 2015 confortent néanmoins le ratio du nombre d'agents de greffe par magistrat.

Votre rapporteur souligne l'importance qu'il y a à préserver ce ratio, dans un contexte de multiplication des activités des juridictions administratives, qui font la part belle à la gestion budgétaire et des ressources humaines, mobilisant les agents de greffe, et les laisse peu disponibles pour assister les magistrats.

Source : Secrétariat général du Conseil d'État.

Entre 2002 et 2007, des moyens importants ont été alloués aux juridictions pour résorber avec succès l'afflux du contentieux.

L'amélioration de la situation contentieuse des juridictions et la diminution des moyens accordés, compte tenu des contraintes budgétaires actuelles, ont conduit le Conseil d'État à opérer, en 2012, des redéploiements d'effectifs sans augmentation du nombre de postes. Ainsi une nouvelle chambre a été créée dans les cours administratives d'appel de Nantes et de Versailles en 2012 et de Marseille en 2013. Les tribunaux administratifs de Melun, Montreuil, Nantes, Nancy, Lyon et Strasbourg ont également fait l'objet de renforcements structurels ou conjoncturels.

Afin de permettre à la juridiction administrative d'augmenter significativement le nombre de décisions rendues, de nouveaux modes de collaboration se sont développés, permettant de confier à des assistants le soin de préparer, sous le contrôle des magistrats, soit des projets de décisions simples (des ordonnances notamment), soit des éléments d'analyse d'un dossier. Ces effectifs d'aide à la décision sont comptabilisés dans le schéma d'emplois des juridictions.

Les assistants qui apportent leur concours aux magistrats relèvent de deux catégories : les assistants du contentieux (fonctionnaires titulaires de catégorie A) et les assistants de justice (agents contractuels, exerçant à temps partiel, recrutés pour une durée maximale de deux ans renouvelable deux fois3(*)).

Au 31 décembre 2013 les juridictions administratives comptaient 146 assistants de justice, soit un effectif en hausse par rapport à l'année 2012 (144). Près de deux-tiers de ces emplois sont exercés dans les tribunaux administratifs.


* 2 Le programme 126 « Conseil économique, social et environnemental » représente 6 % des crédits de la mission et le programme 340 « Haut Conseil des finances publiques » 0,1 % des crédits.

* 3 Les assistants de justice sont recrutés dans les conditions prévues par les articles L. 122-2 et L. 227-1 du code de justice administrative et par les articles R. 227-1 et suivants du même code.