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Projet de loi de finances de finances pour 2015 : Juridictions administratives et administrations financières

20 novembre 2014 : Budget 2015 - Juridictions administratives et administrations financières ( avis - première lecture )

B. UNE DYNAMIQUE D'AMÉLIORATION DES PERMORMANCES DES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES QUI A ATTEINT SES LIMITES

1. Les bonnes performances des juridictions administratives mises en péril par la pression contentieuse

Depuis 2011, l'objectif de ramener à un an en moyenne les délais de jugement devant le Conseil d'État, les cours administratives d'appel et les tribunaux administratif est atteint4(*).

Délai prévisible moyen de jugement des affaires en stock

 

2012

2013

2014

2014

2015

2017

Réalisation

Réalisation

(prévision PAP)

(prévision actualisée)

(prévision)

(cible)

Au Conseil d'État

8 mois et
26 jours

7 mois et
25 jours

9 mois

8 mois et 15 jours

8 mois et 15 jours

8 mois

Dans les CAA

11 mois et
11 jours

11 mois et
12 jours

10 mois et 15 jours

11 mois

10 mois

10 mois

Dans les TA

9 mois et
28 jours

9 mois et
25 jours

10 mois

10 mois

10 mois

10 mois

À la CNDA

8 mois et
7 jours

6 mois et
24 jours

6 mois et 15 jours

6 mois et 10 jours

6 mois

6 mois

Source : projet annuel de performances 2015.

Ces résultats satisfaisants ont été obtenus grâce aux créations d'emplois dont ont bénéficié les juridictions administratives ces dernières années, mais également grâce à la mobilisation des magistrats et personnels, dont les efforts de productivité consentis ont facilité l'absorption du contentieux. Rappelons qu'en 2000, ce délai se situait à un an et six mois devant les tribunaux administratifs, deux ans et un mois devant les cours administratives d'appel et à neuf mois devant le Conseil d'État.

Ces résultats peuvent également être mis en relation avec la multiplication au cours des dernières années de procédures enserrées dans des délais extrêmement contraints, applicables à certains contentieux de masse comme le droit des étrangers5(*) par exemple, qui représente 32 % du contentieux devant les tribunaux administratifs. En effet, l'indicateur « délai prévisible moyen de jugement des affaires en stock » ne distingue pas selon les types de décisions. Sont donc comptabilisées de la même manière, toutes les affaires, y compris les ordonnances et les procédures d'urgence ou les procédures enfermées dans un délai déterminé.

Le juge administratif étant contraint de traiter en priorité ces contentieux de l'urgence, il peut en résulter une éviction des contentieux ordinaires, devenus non prioritaires.

Cet effet d'éviction pouvait être étudié grâce à l'indicateur « délai moyen constaté pour les affaires ordinaires » qui présentait les délais de jugement des juridictions administratives hors référés-procédures d'urgence, hors affaires dont le jugement est enserré dans des délais particuliers, et compte non tenu des ordonnances.

Délai moyen constaté pour les affaires ordinaires

 

2011

2012

2013

2015

Réalisation

Réalisation

Réalisation

(cible PAP 2013)

Au Conseil d'État

1 an, 5 mois et 15 jours

1 an, 4 mois et
5 jours

1 an 3 mois et
9 jours

1 an et 4 mois

Dans les CAA

1 an, 2 mois et 13 jours

1 an, 2 mois et
1 jour

1 an 2 mois et 11 jours

1 an et 2 mois

Dans les TA

2 ans et 18 jours

1 an, 10 mois et 6 jours

1 an, 10 mois et 2 jours

1 an et 6 mois

À la CNDA

11 mois et 10 jours

9 mois et
29 jours

8 mois et
25 jours

8 mois

Source : projet annuel de performances 2015.

Or, en projet de loi de finances pour 2015, l'indicateur délai moyen constaté pour les affaires ordinaires a été supprimé « pour des raisons de simplification des documents budgétaires »6(*).

Votre rapporteur juge particulièrement regrettable la suppression de cet indicateur qui lui semblait tout à fait pertinent.

En effet, communiquer sur un délai de jugement inférieur à un an risque d'induire le justiciable en erreur, puisque le délai de jugement des affaires ordinaires (hors référés-procédures d'urgence, hors affaires dont le jugement est enserré dans des délais particuliers et hors ordonnances) s'établissait devant les tribunaux administratifs, en 2013, à un an, dix mois et deux jours.

En tout état de cause, quel que soit l'indicateur utilisé, les délais de jugement des affaires, toutes juridictions confondues, se sont nettement améliorés ces dernières années.

L'effort de « rajeunissement » du stock s'est également poursuivi. Dans les tribunaux administratifs, la part des affaires enregistrées depuis plus de deux ans représente en 2014, selon les prévisions actualisées, 10 % du total des affaires en stock dans les tribunaux administratifs (contre 11,6 % en 2013 et 13 % en 2012). La cible pour 2015 et 2017 a été fixée à 8 %.

Dans les cours administratives d'appel, la cible de 4,5 % pour 2015 et 2017 a d'ores et déjà été atteinte en 2014. Devant le Conseil d'État, cette proportion a légèrement augmenté, passant de 4,6 % en 2013 à 6 % en 2014.

Quant à la qualité des décisions juridictionnelles, elle est mesurée par le taux d'annulation des décisions.

Taux d'annulation des décisions

 

2012

2013

2013

2014

2015

2017

Réalisation

Réalisation

Réalisation

Prévision actualisée

(cible)

(cible)

Taux d'annulation par les CAA des jugements des TA

16,4 %

16 %

16,8 %

15 %

< 15 %

< 15 %

Taux d'annulation par le CE des arrêts des CAA.

17,9 %

19,6 %

17,1 %

17 ,3 %

< 15 %

< 15 %

Taux d'annulation par le CE des jugements des TA

17,7 %

25,6 %

20,1 %

20,8 %

< 15 %

< 15 %

Taux d'annulation par le CE des décisions de la CNDA

6,2 %

5,8 %

5,3 %

4,7 %

< 5 %

< 5 %

Source : projet annuel de performances 2015.

Contrairement aux prévisions pour 2013, le taux d'annulation n'a finalement pas connu d'augmentation notable ces deux dernières années, attestant ainsi de la qualité des décisions rendues.

Enfin, le renforcement de l'efficience des juridictions est mesuré par deux indicateurs : le nombre d'affaires réglées par magistrat et le nombre d'affaires réglées par agent de greffe. Il est étroitement lié aux types de contentieux traités, certains (marchés publics, responsabilité hospitalière urbanismes, fiscalité..) étant plus lourds et plus complexes que d'autres. Il est également dépendant de la politique menée par la juridiction dans le domaine du déstockage des dossiers anciens, dont le traitement est plus difficile et plus long, et du pourcentage d'affaires traitées en formation collégiale. Après une légère baisse en 2013, ces deux indicateurs devraient enregistrer une hausse en 2014, malgré la diminution des affaires réglées par ordonnance ou par juge unique et la complexification des contentieux traités.

Nombre d'affaires réglées par magistrat et par agent de greffe

 

Unité

Magistrat

Agent de greffe

2012
Réalisation

2013

Réalisation

2014
Prévision actualisée

2012
Réalisation

2013
Réalisation

2014
Prévision actualisée

CE

Nbre

74

76

96

138

140

180

CAA

Nbre

111

107

110

96

94

97

TA.

Nbre

248

232

240

193

183

190

CNDA

Nbre

287

296

296

275

280

280

Source : projet annuel de performances pour 2015.

Cependant, après une phase de stabilisation de ces performances à un niveau satisfaisant, la situation commence à se dégrader selon Mme Catherine Bergeal, secrétaire générale du Conseil d'État, entendue par votre rapporteur.

Ces résultats sont fragilisés par la poursuite de la montée en puissance des contentieux de masse, tels que celui du droit au logement opposable (DALO), du revenu de solidarité active (RSA) ou des étrangers, qui ont progressé respectivement de 44 %, 77 % et 25 % de 2010 à 2013.

La progression du contentieux a atteint 6 % en moyenne annuelle depuis près de quarante ans. Les six premiers mois de l'année 2014 confirment cette tendance, avec une augmentation de 16 % des affaires enregistrées dans les tribunaux administratifs et de 7 % des affaires enregistrées dans les cours administratives d'appel.

L'activité des juridictions administratives

 

Affaires enregistrées

2012

Affaires enregistrées

2013

Affaires réglées

2012

Affaires réglées

2013

 

Données brutes

Données nettes

Données brutes

Données nettes

Données brutes

Données nettes

Données brutes

Données nettes

CE

9 450

9 035

9 480

9 235

9 835

9 131

10 019

9 685

CAA

28 557

28 494

29 034

28 885

29 545

29 169

29 172

29 015

TA

182 244

178 491

181 200

175 762

196 935

190 380

188 205

183 182

Source : commission des lois à partir du rapport d'activité du conseil d'État 2014.

Devant les tribunaux administratifs, 175 762 affaires nouvelles ont été enregistrées en données nettes7(*) en 2013, soit - 1,5 % par rapport à 2012. Les contentieux des étrangers et du logement ont augmenté alors que les autres principales matières (contentieux fiscal, de la fonction publique, de la police, de l'urbanisme) sont en diminution. Le nombre d'affaires jugées est lui aussi en léger recul avec 183 182 affaires jugées en 2013, soit une baisse de - 3,8 % par rapport à 2012. Le taux de couverture (affaires jugées sur affaires enregistrées) se maintient à un niveau élevé : 104,2 % en 2013 (106,6 % en 2012), permettant ainsi une diminution du stock des dossiers en instance.

Les cours administratives d'appel ont enregistré 28 885 affaires en données nettes en 2013, soit une augmentation modérée de 1,4 %. Elles ont jugé 29 015 dossiers (- 0,5 %). Les cours ont donc, elles aussi, jugé plus d'affaires qu'elles n'en ont enregistrées. Le taux de couverture est de 100,5 % (102,4 % en 2012).

Au Conseil d'État, 9 235 affaires ont été enregistrées en données nettes, soit une progression de 2,2 % par rapport à 2012. 9 685 affaires ont été réglées (+ 6,1 %). Le taux de couverture est de 104,9 %.

La Cour nationale du droit d'asile est également confrontée à une hausse régulière et importante des entrées. Cette hausse qui s'est élevée à près de 30 % entre 2010 et 2013 et à 11 % durant les six premiers mois de l'année 2014, devrait se poursuivre dans les années à venir.

Les réformes récentes qui ont eu un impact notable
sur la charge de travail des juridictions administratives

Le contentieux du revenu de solidarité active (RSA) a été transféré des tribunaux des affaires de sécurité sociale aux juridictions administratives par la loi n° 2008-1249 du 1er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion, entrée en vigueur le 1er juin 2009. Le contentieux du RSA, qui s'élevait à 1 325 affaires en 2009, a augmenté d'environ 200 % en quatre ans pour atteindre près de 2 750 dossiers en 2010 et 2011 et 4 847 en 2013. Le 1er semestre de l'année 2014 marque une progression de 30 % comparé à la même période de l'année dernière. Le « contentieux RSA » dont la proportion, dans les entrées globales, était de 2,3 % en 2012 et 2,8 % en 2013, représentent 3 % de celles-ci depuis le début de l'année 2014.

En 2011, les juridictions administratives ont eu à connaître de la réforme des procédures contentieuses relatives à l'éloignement des étrangers en situation irrégulière contenues dans la loi n° 2011-672 du 16 juin 2011 relative à l'immigration, à l'intégration et à la nationalité et immédiatement mise en oeuvre par le décret n° 2011-819 du 8 juillet 2011.

Cette loi a notamment inversé l'ordre d'intervention du juge des libertés et de la détention et celle du juge administratif. Lorsqu'un étranger en situation irrégulière est placé en rétention aux fins d'exécution d'une mesure d'éloignement, le dispositif est désormais conçu pour que le juge administratif statue, dans les soixante-douze heures, sur la légalité de la mesure d'éloignement et, le cas échéant, des mesures qui en sont l'accessoire, avant que le juge des libertés et de la détention ne soit saisi de la prorogation de la rétention. Cette inversion a eu un impact très significatif pour le juge administratif. Elle a d'abord contribué à l'accroissement du nombre de recours dont il a été saisi, le requérant étant ainsi incité à saisir le premier juge « utile », notamment dans le souci de contester la légalité de la mesure de rétention, sans attendre l'échéance de l'intervention obligatoire du juge des libertés et de la détention.

Le contentieux des étrangers a atteint un niveau record de 56 433 dossiers, soit plus de 32 % du total des requêtes enregistrées devant les tribunaux administratifs en 2013 (toutes mesures confondues8(*), en données nettes). Au cours du premier semestre 2014, ce mouvement s'est poursuivi avec une hausse de près de 8 %.

La loi n° 2013-504 du 14 juin 2013 relative à la sécurité de l'emploi, qui a confié à l'administration le contrôle des plans de sauvegarde de l'emploi élaborés par les entreprises, a créé une nouvelle voie de recours devant le juge administratif, régie par l'article L. 1235-7-1 du code du travail, pour contester les décisions de validation ou d'homologation de l'autorité administrative, assortie d'un délai de jugement réduit de trois mois devant chaque degré de juridiction. Il s'agit d'une compétence nouvelle pour le juge administratif portant sur un contentieux complexe.

La loi n° 2014-344 du 17 mars 2014 relative à la consommation a procédé à la dépénalisation d'un nombre important de sanctions visant à réprimer les infractions au droit de la consommation, transformées en sanctions administratives dont le contentieux est confié au juge administratif. Ces sanctions visent notamment les manquements aux dispositions des livres Ier et III du code de la consommation (manquements des opérateurs à leurs obligations d'information sur les prix, présence dans les contrats de consommation de clauses abusives, sanctions de pratiques restrictives de concurrence).

Enfin, le projet de loi relatif à la réforme de l'asile et le projet de loi relatif au droit des étrangers en France, déposés le 23 juillet 2014 à l'Assemblée nationale, réforment à nouveau les procédures contentieuses applicables en matière d'asile et d'éloignement des étrangers. Ils prévoient l'institution de nouvelles voies de recours et l'extension de la compétence du magistrat statuant seul en matière de contentieux des étrangers.

De plus, en 2014, le conseil d'État a eu à connaitre en premier et dernier ressort d'un contentieux inédit sous la Ve République, le contentieux du découpage des circonscriptions cantonales. 2 626 affaires ont été enregistrées à ce titre.

7 318 affaires ont également été enregistrées au titre du contentieux des élections devant les tribunaux administratifs et 445 affaires devant le Conseil d'État.

Par ailleurs, la suppression, par la loi de finances pour 2014, de la contribution pour l'aide juridique pour l'ensemble des requêtes enregistrées peut expliquer pour partie la hausse sensible des affaires enregistrées par les tribunaux administratifs depuis le 1er janvier 2014, en particulier dans les matières concernant des justiciables se trouvant dans des situations précaires, pour lesquels l'acquittement de la contribution pouvait constituer un obstacle à l'exercice d'un recours contentieux, tels que les contentieux sociaux.

Depuis les années 1980, la justice administrative s'est profondément réformée. Les justiciables y ont trouvé une réponse efficace, raison pour laquelle de plus en plus de nouveaux contentieux ont été confiés à cette « bonne élève » de la justice.

Or, de l'avis unanime des personnes entendues par votre rapporteur, représentants des magistrats administratifs comme représentants des services du Conseil d'État, compte tenu de la multiplication et de la progression des contentieux, à moyens constants, la situation des juridictions administratives risque de se dégrader sérieusement, avec des répercussions potentielles sur la qualité de la justice rendue.

À l'activité contentieuse s'ajoute, pour le Conseil d'État, une activité consultative importante. En 2013, il a examiné un total 967 textes dont quatre-vingt-seize projets de loi, six propositions de loi, vingt-trois projets d'ordonnance, 556 décrets réglementaires et 230 décrets individuels, en moins de deux mois dans plus de 90 % des cas.

Enfin, concernant les questions prioritaires de constitutionnalité (QPC), entre 2012 et 2013, leur rythme a décru sensiblement pour atteindre un « rythme de croisière ». Les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel ont enregistré 469 QPC (contre 479 en 2012) et le Conseil d'État 157 (185 en 2012). Trente-huit QPC ont ensuite été transmises au Conseil constitutionnel (trente-neuf en 2012).

Si la part du contentieux fiscal reste prédominante elle ne représente plus que 17 % en 2013 contre 33 % en 2010. Les autres matières concernées sont principalement la fonction publique (9 %), les collectivités territoriales (7 %), le droit des personnes et des libertés publiques (6 %) et les pensions (6 %).

Depuis le 1er mars 2010, le taux global de transmission des QPC au Conseil constitutionnel est de 24 %. En moyenne pour 2013, dans 85,7 % des cas, le Conseil constitutionnel a rendu des décisions de conformité à la Constitution.

2. Les outils de procédure mis en place pour faire face à la progression du contentieux
a) La rationalisation du parcours contentieux

Le décret n° 2013-730 du 13 août 2013 portant modification du code de justice administrative (partie réglementaire), applicable aux requêtes enregistrées après le 1er janvier 2014, a révisé la liste des contentieux relevant de la compétence des tribunaux administratifs en premier et dernier ressort (article R. 811-1 du code de justice administrative), au regard du critère de l'importance de l'enjeu concret du litige pour le justiciable.

La seule voie de recours possible pour le justiciable comme pour l'administration est désormais le pourvoi en cassation, qui ne revient pas sur les faits jugés, mais permet de faire corriger d'éventuelles erreurs de droit commises par le tribunal administratif, susceptibles d'avoir une incidence de principe dépassant l'enjeu même du litige.

Ainsi, l'appel a été supprimé pour les contentieux sociaux et le contentieux du permis de conduire.

Pour le contentieux en matière de permis de conduire, l'an dernier, notre collègue Yves Détraigne, rapporteur pour avis des crédits du programme 165, avait estimé que la diminution du flux des recours (réduction de moitié du nombre des entrées en trois ans et apurement du nombre de dossiers en stock), mais surtout le fait que cette matière ne soulevait plus désormais de questions juridiques délicates ou non tranchées, pouvaient effectivement justifier cette réforme.

S'agissant des contentieux sociaux, il s'était posé la question de la pertinence de la suppression de l'appel. Compte tenu du faible taux d'appel (plus de quatre fois inférieur au taux d'appel moyen), ce qui laissait supposer un bénéfice très faible du double degré de juridiction, et du recours massif aux ordonnances de rejet par les cours, il avait estimé que la mise en place d'un régime procédural spécifique pour ces contentieux (régularisation possible du défaut de motivation et renforcement de l'oralité), également prévue par le décret, permettait effectivement un traitement plus adapté de ce type de contentieux.

Enfin, l'appel a également été supprimé par le décret n° 2013-879 du 1er octobre 2013 relatif au contentieux de l'urbanisme pour les affaires concernant les permis autorisant la construction d'une surface de logement supérieure à 1 500 m² dans les communes visées à l'article 232 du code général des impôts c'est-à-dire celles qui sont caractérisées par un déséquilibre marqué entre l'offre et la demande de logements. Cette réforme, dont l'objectif était de réduire la durée moyenne des procédures contentieuses, devrait permettre de faciliter la réalisation de programmes de logements dans un marché en tension.

S'il a parfaitement saisi l'intérêt de ces réformes, votre rapporteur estime qu'une prudence particulière est de mise, car la dispense d'appel est susceptible de porter atteinte aux droits du justiciable, puisque, une fois l'affaire en cassation, le Conseil d'État ne revient plus sur l'appréciation des faits. De plus, le pourvoi en cassation est plus coûteux pour le justiciable qui doit alors être représenté par un avocat au Conseil.

Compte tenu de leur entrée en vigueur très récente, votre rapporteur n'est pas en mesure de réaliser un premier bilan de l'application de ces dispositions. Il apportera donc une attention particulière, l'an prochain, à leur évaluation.

b) Le recours au juge unique, un levier procédural limité

Alors même qu'en principe le juge administratif statue en formation collégiale, certains contentieux qui se caractérisent par leur facilité technique9(*), peuvent relever de la compétence d'un juge statuant seul. Cette procédure n'est jamais obligatoire. Le juge en charge de l'affaire peut toujours décider de la renvoyer à une formation collégiale. Cette procédure s'applique principalement devant les tribunaux administratifs10(*).

Les affaires réglées par juge unique

Les affaires jugées par un juge unique relèvent de quatre catégories différentes :


· les affaires instruites et jugées selon la procédure de droit commun, la seule dérogation apportée tenant à la composition de la formation de jugement. Leur liste est fixée à l'article R. 222-13 du code de justice administrative (CJA)11(*).

Relèvent notamment de cette procédure : les contentieux sociaux12(*), le contentieux de la notation ou de l'évaluation professionnelle des fonctionnaires ou agents publics ainsi que celui des sanctions disciplinaires prononcées à leur encontre, les litiges en matière de pensions, les litiges relatifs au permis de conduire, ainsi que le contentieux des contraventions de grande voirie en application de l'article L. 774-1 du CJA ;


· les affaires instruites et jugées selon une procédure dérogatoire du droit commun, essentiellement en raison de l'urgence comme le contentieux des obligations de quitter le territoire français lorsque l'étranger fait l'objet d'une mesure de surveillance (articles R. 776-15 et suivants), le contentieux du refus d'entrée sur le territoire au titre de l'asile (article L. 777-1), le contentieux du stationnement des résidences mobiles des gens du voyage (articles R. 779-1 et suivants) ou le contentieux du droit au logement opposable (articles. R. 778-1 et suivants) ;


· les ordonnances : les articles R. 122-12 et R. 222-1 du code de justice administrative confèrent respectivement aux présidents des sous-sections du Conseil d'État et aux présidents des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel la possibilité de régler par ordonnance, sans instruction contradictoire et sans audience, des affaires appelant une solution évidente et simple.

Réservée à l'origine aux hypothèses de désistement, de non-lieu et d'irrecevabilité manifeste, puis, en 1995, aux hypothèses d'incompétence de la juridiction administrative et d'affaires relevant d'une série, cette possibilité a été élargie par le décret n° 2006-1708 du 23 décembre 2006 aux hypothèses des requêtes qui ne comportent « que des moyens de légalité externe manifestement infondés, des moyens irrecevables, des moyens inopérants ou des moyens qui ne sont assortis que de faits manifestement insusceptibles de venir à leur soutien ou ne sont manifestement pas assortis des précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé ».

En matière de contentieux sociaux, l'article R. 772-6 du CJA, créé par le décret n° 2013-730 du 13 août 2013 portant modification du code de justice administrative entré en vigueur le 1er janvier 2014, subordonne désormais le pouvoir du président de la formation de jugement de rejeter une requête par voie d'ordonnance lorsque celle-ci n'est pas ou est insuffisamment motivée, à l'envoi préalable au justiciable d'une invitation à régulariser sa requête, accompagnée d'une information sur le rôle du juge administratif. Cette possibilité nouvelle de régularisation permettra aux justiciables qui auront complété la motivation de leur requête de bénéficier d'une instruction contradictoire et du passage à l'audience de leur dossier ;


· les procédures de référé (articles L. 511-1 et suivants).

Au total, environ 60 % des affaires jugées devant les tribunaux administratifs l'ont été par un juge unique ou par ordonnance en 2013, le reste l'a été en formation collégiale. Ces procédures se caractérisant par leur grande rapidité, elles ont largement contribué à l'apurement du stock des affaires en instance devant les juridictions administratives et à la maîtrise des délais de jugement, en particulier du délai prévisible moyen de jugement des affaires en stock, qui ne distingue pas entre affaires ordinaires et affaires réglées selon une procédure spécifique (urgence, référés, ordonnances...).

Évolution de la part des affaires traitées par juge unique
ou formation collégiale dans les tribunaux administratifs

TA
(données brutes)

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Affaires jugées
en formation collégiale

56 519

62 923

70 901

70 867

68 152

70 045

71 378

78 115

79 254

34,0%

36,2%

38,8%

36,9%

34,8%

36,10%

37,15%

39,68 %

42,1 %

Affaires jugées
par un juge unique

55 833

52 040

52 893

55 498

61 671

62 933

62 800

58 847

55 063

33,5%

29,9%

29,0%

28,9%

31,5%

32,44%

32,69%

29,89 %

29,25 %

ordonnances

54 100

58 930

58 753

65 667

66 028

61 029

57 951

59 913

53 888

32,5%

33,9%

32,2%

34,2%

33,7%

31,46%

30,16%

30,43 %

28,65 %

Source : Secrétariat général du Conseil d'État.

Part respective des affaires jugées par ordonnances, à juge unique
ou en formation collégiale de 2005 à 2013 dans les tribunaux administratifs

Source : commission des lois à partir des données fournies
par le Secrétariat général du Conseil d'État.

S'agissant spécifiquement des ordonnances, leur volume est passé de 34,2 % des affaires réglées en 2008 à 28,7 % en 2013, ce qui peut s'expliquer par l'achèvement de l'apurement des stocks entrepris au cours de la dernière décennie. Les affaires enregistrées depuis plus de deux ans ne représentaient plus que 11,6 % du stock des tribunaux au 31 décembre 2013, contre 29 % au 31 décembre 2004. L'impact de l'article R. 772-6 du CJA (cf. encadré supra) sur le volume des ordonnances n'est pas encore mesurable, compte tenu de son entrée en vigueur récente, le 1er janvier 2014.

Quant au nombre d'affaires réglées par juge unique (hors ordonnances), il a connu ces dernières années une diminution et le nombre d'affaires jugées en formation collégiale, une progression13(*).

Cette tendance pourrait cependant ne pas se confirmer. Entre 2012 et 2013, le nombre d'affaires jugées en formation collégiale n'a progressé que d'1,5 %, contre 9,4 % entre 2011 et 2012, et l'extension du champ des matières pouvant relever du juge unique par le décret du 13 août 2013 (cf. encadré supra), pourrait entraîner l'an prochain une nouvelle augmentation du nombre d'affaires réglées par un juge statuant seul.

En tout état de cause, si ces procédures de simplifications contentieuses ont permis à la juridiction administrative de faire face à l'augmentation du contentieux et de réduire ses délais de jugement, votre rapporteur s'interroge néanmoins sur leur impact sur la qualité de la justice rendue. En effet, certains contentieux qui concernent en particulier les publics les plus fragiles, comme par exemple les contentieux sociaux, cumulent, d'une part la suppression de l'appel, d'autre part le règlement par juge unique et, enfin, la dispense de conclusions du rapporteur public14(*).

c) La nécessité de limiter l'intervention du juge pour certains contentieux

Le rôle limité du juge dans le cadre du droit au logement opposable

Comme lors des deux exercices précédents, votre rapporteur a pu constater un véritable sentiment d'impuissance des magistrats face à certains contentieux.

Tel est le cas en particulier du contentieux spécifique en matière de droit au logement opposable (DALO), pour lequel, le juge ne peut qu'enjoindre l'État, éventuellement sous astreinte, de trouver un logement à la personne déclarée prioritaire. Le juge ne tranche aucune question de droit, il ne règle pas non plus la situation du justiciable, puisqu'il ne peut qu'adresser à l'administration une injonction, sous astreinte, de lui délivrer un logement qu'elle n'a pas.

Les différents types de recours en matière
de droit au logement opposable

Créé par la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale, le DALO permet aux personnes mal logées, sans domicile ou en demande de logement social adapté à leurs besoins depuis un temps anormalement long, et répondant aux conditions d'accès à un logement social, de déposer une demande auprès d'une commission départementale de médiation.

En cas de réponse positive de la commission, l'administration est alors tenue de fournir au demandeur un logement adapté à ses besoins, dans un délai de trois mois, porté à six mois en Ile-de-France.

Si l'administration n'a pu loger le demandeur dans les délais, celui-ci peut saisir le juge administratif pour qu'il enjoigne, le cas échéance sous astreinte, à l'administration de s'exécuter. Le montant des astreintes alimentent le Fonds national d'accompagnement vers et dans le logement.

Le juge administratif est donc susceptible d'être saisi de quatre types d'actions différentes.

En amont, les décisions des commissions départementales de médiation sont susceptibles de faire grief et peuvent donc faire l'objet d'un recours de droit commun, devant le tribunal administratif. Ce recours est dirigé contre les décisions de refus de reconnaître le caractère prioritaire et urgent de la demande ou contre les décisions de réorienter une demande de logement vers une demande d'hébergement. Il doit être exercé dans un délai de deux mois à compter de la notification de la décision de la commission et peut être assorti d'un référé.

En aval, un recours spécifique est prévu par l'article L. 441-2-3-1 du code de la construction et de l'habitation. Le demandeur, déclaré prioritaire par la commission de médiation, mais qui n'a pas reçu, dans le délai fixé par décret (trois mois ou six mois en Ile-de-France), une offre de logement tenant compte de ses besoins et de ses capacités, peut saisir le juge pour qu'il ordonne de le loger ou de le reloger, au besoin sous astreinte.

Enfin, la liquidation de l'astreinte suppose une nouvelle intervention du juge, sur saisine du demandeur d'un logement. Elle n'est pas touchée par le requérant, mais abonde le Fonds national d'accompagnement vers et dans le logement. Cette liquidation est définitive lorsque l'État a honoré son obligation et, partielle, dans les autres cas, une nouvelle liquidation intervenant alors à une échéance ultérieure, une fois le logement attribué.

À ces recours s'ajoutent les actions indemnitaires, qui tendent à mettre en jeu la responsabilité de l'État. L'indemnité éventuellement accordée est, cette fois, directement touchée par le requérant.

Cette procédure génère un contentieux important devant les juridictions administratives, particulièrement devant les tribunaux administratifs. L'appel et la cassation restent marginaux dans ce domaine.

Le contentieux généré par le DALO a connu une montée en puissance rapide et continue de progresser. Entre 2009 et la fin 2013, le DALO a en effet été à la source de 40 762 requêtes (hors contentieux des liquidations).

 

2009

2010

2011

2012

2013

Total

Requêtes DALO

4 816

7 512

8 459

9 160

10 815

40 762

Ce contentieux a progressé de 125 % en cinq ans, passant d'environ 4 816 recours en 2009 à 10 815 recours en 2013.

Quant aux demandes de liquidation présentées par les requérants au profit desquels une injonction assortie d'astreinte a été décidée, elles constituent une charge de travail importante pour les greffes.

 

2010

2011

2012

2013

Total

Demandes de liquidation

3 077

4 214

4 372

3 288

14 951

Enfin, le contentieux indemnitaire, s'il est moins développé, affiche néanmoins une progression constante. Quasiment inexistant au cours des deux premières années, ils ont représenté 786 affaires en 2013 (532 en 2012, 259 en 2011 et 123 demandes en 2010).

Depuis 2008, le territoire francilien concentre à lui seul 83 % du total des recours. Hormis, les tribunaux administratifs de Marseille, Nice, Montpellier, Toulon et Lille, tous les autres tribunaux administratifs hexagonaux ont enregistré moins de 300 affaires. En outre-mer, le contentieux généré par le DALO est relativement important à Cayenne (313 affaires enregistrées depuis 2009).

Un premier bilan de cette procédure avait été dressé par nos collègues Claude Dilain et Gérard Roche15(*). Leurs conclusions sont, à cet égard, éclairantes. L'utilité réelle du DALO « soulève question  [...] les juges, qui assurent une charge de travail très importante, peinent à percevoir leur réelle plus-value et font face à l'incompréhension des requérants, déçus de ne pas obtenir de logement ou de relogement à l'issue directe de leur recours. »

Ce contentieux est donc particulièrement coûteux en moyens financiers et humains, pour un résultat très limité. Votre rapporteur pose donc à nouveau la question de la nécessité d'un traitement juridictionnel du problème social du logement.

La mise en place des recours administratifs préalables obligatoires

Entendus par votre rapporteur, les représentants du Conseil d'État ont également mis en avant la nécessité de développer la procédure précontentieuse, à travers le recours administratif préalable au recours contentieux, pour que l'administration à l'origine de la décision réexamine le dossier en cause et opère ainsi un premier filtre avant la saisine du juge.

Le principe du recours administratif préalable obligatoire (RAPO) a été fixé par la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations. En 2008, le Conseil d'État a rendu un rapport très favorable à l'extension de cette procédure, notamment en matière de fonction publique et de permis de conduire. Or, celui-ci a peu progressé ces dernières années.

L'utilisation du recours administratif préalable obligatoire (RAPO)

La loi n° 2011-525 du 17 mai 2011 de simplification et d'amélioration de la qualité du droit fixe un cadre pour ces recours préalables obligatoires et notamment les règles à respecter lors de leur instauration ainsi que les mentions à faire figurer dans les décisions.

Cette loi a également prévu l'expérimentation, pendant une durée de trois ans, de la procédure des recours administratifs préalables obligatoires pour les recours contentieux formés par certains fonctionnaires à l'encontre d'actes relatifs à leur situation personnelle, à l'exception de ceux concernant le recrutement ou l'exercice du pouvoir disciplinaire16(*).

Deux autres mécanismes de recours administratif préalable obligatoire ont également été mis en place.

En matière d'allocation du revenu de solidarité active (RSA), la loi n° 2008-1249 du 1er décembre 2008 a subordonné « toute réclamation dirigée contre une décision relative au revenu de solidarité active » à un recours administratif auprès du président du conseil général « préalablement à l'exercice d'un recours contentieux ». Le président du conseil général bénéficie pour l'instruction de ces recours du concours de la commission de recours amiable instituée auprès des caisses d'allocations familiales.

En matière d'acquisition de la nationalité française, la déconcentration du traitement des demandes de naturalisation et de réintégration dans la nationalité française présentées par les ressortissants étrangers résidents sur le territoire français auprès des préfets décidée, à titre expérimental, par le décret n° 2009-1671 du 28 décembre 2009, puis, à titre définitif, par le décret n° 2010-725 du 29 juin 2010, s'est accompagnée de l'instauration d'un mécanisme de recours administratif préalable obligatoire devant le ministre chargé des naturalisations.

Sensible à cette question, votre rapporteur s'est néanmoins interrogé sur le réalisme d'une telle proposition, dans un contexte de juridictionnalisation croissante de nos sociétés.

La mise en place généralisée d'une telle procédure supposerait, en outre, un renforcement des moyens des administrations sur lesquelles reposeraient cette phase précontentieuse, mais également un véritable changement de mentalité des justiciables.


* 4 Objectif fixé par la loi n° 2002-1138 du 9 septembre 2002 d'orientation et de programmation pour la justice.

* 5 Par exemple, lorsqu'un étranger en situation irrégulière est placé en rétention aux fins d'exécution d'une mesure d'éloignement, le juge administratif statue, dans les 72 heures sur la légalité de la mesure d'éloignement et, le cas échéant, des mesures qui en sont l'accessoire.

* 6 L'indicateur « délai moyen de l'instance pour les affaires en cassation devant le Conseil d'État » a également été supprimé pour les mêmes raisons.

* 7 Les données nettes excluent les affaires dites de « série », c'est à dire celles qui présentent à juger en droit, sans appeler de nouvelle appréciation ou qualification des faits, une question qui a déjà fait l'objet d'une décision juridictionnelle.

* 8 Un même dossier peut induire cinq séries de contestation portant sur :

- le principe même de l'éloignement de l'étranger ;

- le cas échéant, l'absence de délai de retour volontaire qui lui est laissé ;

- le choix du pays de destination ;

- le bien-fondé du placement en rétention ;

- l'interdiction de retour.

* 9 Le recours à un magistrat statuant seul est réservé aux matières caractérisées par leur facilité technique, alors que la compétence de premier et dernier ressort des tribunaux administratifs (cf. supra, a du 2) est déterminée par l'importance de l'enjeu concret du litige pour le justiciable.

* 10 Ce n'est qu'en matière d'ordonnances que la compétence des présidents de cour administrative d'appel est plus large qu'en première instance.

* 11 Le décret n° 2013-730 du 13 août 2013 modifiant le code de justice administrative a révisé la liste des contentieux relevant de la compétence d'un magistrat statuant seul, fixée par l'article R. 222-13 du code de justice administrative. Cette réforme s'applique aux requêtes enregistrées depuis le 1er janvier 2014.

* 12 Les contentieux sociaux sont définis comme les litiges relatifs aux prestations, allocations ou droits attribués au titre de l'aide ou de l'action sociale, du logement ou en faveur des travailleurs privés d'emploi.

* 13 À titre d'exemple, en application du décret n° 2013-730 du 13 août 2013, depuis le 1er janvier 2014, relèvent de la compétence d'une formation collégiale les litiges relatifs aux déclarations de travaux et les litiges relatifs aux taxes syndicales ainsi que l'essentiel du contentieux de la situation individuelle des agents publics.

* 14 En application de l'article 188 de la loi n° 2011-525 du 17 mai 2011 de simplification et d'amélioration de la qualité du droit, qui a inséré dans le code de justice administrative un article L. 732-1, le rapporteur public peut, à sa demande, être dispensé par le président de la formation de jugement d'exposer publiquement ses conclusions à l'audience, en considération de la nature des questions à juger et de la pertinence, pour le délibéré de la formation de jugement ou pour les parties, de l'éclairage qu'il est oralement susceptible d'apporter. La liste des matières susceptibles de faire l'objet de cette dispense a été fixée à l'article R. 732-1-1 du code de justice administrative. Elle concerne notamment les contentieux répétitifs et factuels comme le contentieux des étrangers ou les contentieux sociaux comme le DALO.

* 15 Rapport fait au nom de la commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois sur l'application de la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007, instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale, n° 621 (2011-2012).

* 16 Les conditions et le champ de cette expérimentation ont été définis par le décret n° 2012-765 du 10 mai 2012. Aux termes de ce texte, elle est limitée au contentieux d'un certain nombre de décisions intéressant la carrière des agents des services du Premier ministre, du ministère de la justice ainsi que de l'académie de Lyon.