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Projet de loi de finances pour 2015 : Justice judiciaire et accès au droit

20 novembre 2014 : Budget 2015 - Justice judiciaire et accès au droit ( avis - première lecture )

II. DES JURIDICTIONS TOUJOURS CONFRONTÉES À UN MANQUE DE MOYENS PERSISTANT

A. DES EFFECTIFS SOUS TENSION

Le plafond d'autorisation d'emplois du programme 166 « justice judiciaire » pour 2015 serait fixé à 31 641 ETPT, après transferts, ce qui correspond à une augmentation d'un seul ETPT par rapport à 2014.

Un tel schéma d'emplois repose sur la création nette de 49 emplois. Ce solde résulte, d'une part, de la création nette d'emplois de magistrats, à un niveau équivalent à celui de l'an passé (+ 64), et, d'autre part, de la conversion d'emplois de catégorie C, non remplacés (- 45) en emplois de greffiers (+ 30).

Schéma d'emplois du programme « justice judiciaire » pour 2015
(en ETPT)

Catégorie d'emploi

Entrées prévues

Sorties prévues

Solde des emplois du programme

Magistrats de l'ordre judiciaire

367

303

+ 64

Personnels d'encadrement

83

83

0

B métiers du greffe, de l'insertion et de l'éducatif

363

333

+ 30

B administratifs et techniques

10

10

0

C administratifs et techniques

455

500

- 45

Total

1 229

1 278

+ 49

Source : PLF 2015 - projet annuel de performance.

1. Un paradoxe : une stabilisation du schéma d'emplois qui s'accompagne d'une réduction de 26 millions d'euros de l'enveloppe budgétaire associée

Comme on l'a vu précédemment, alors que le schéma d'emplois est stabilisé, le Gouvernement entend réaliser sur ce schéma une économie de 26 millions d'euros par rapport à 2014, et ainsi revenir à un niveau d'engagement budgétaire inférieur de 5 millions à celui prévu pour 2013.

Le paradoxe est d'autant plus criant que la structure d'emploi retenue par le Gouvernement est plutôt inflationniste, puisque des emplois de catégorie C sont supprimés au profit d'emplois mieux rémunérés de magistrats ou de fonctionnaires de catégorie B.

Il rend toutefois compte d'un double phénomène.

Le premier est l'aggravation de la sous-consommation, à chaque exercice depuis 2011, du schéma d'emplois : tous les ETPT ne sont pas consommés en fin d'année, certains étant reportés l'année suivante et d'autres tout simplement supprimés. Ainsi, en 2013, seuls 99 postes supplémentaires de magistrats ont pu être créés, alors qu'il en était prévu 142. Les recrutements latéraux de magistrats n'ont en effet pas atteint les niveaux escomptés9(*). Au total, 783 ETPT n'ont pas été employés. En outre, on constate un plus fort recours du personnel des greffes au travail à temps partiel que dans le reste de la fonction publique, ce qui aggrave cette sous-consommation, puisqu'à un emploi ne correspond plus un temps plein.

Cette tendance à la sous-consommation du schéma d'emplois n'est pas susceptible d'être inversée à court terme, puisqu'il faudrait pour cela que les recrutements soient augmentés à hauteur de plus de 500 ETPT, c'est-à-dire un niveau jamais atteint depuis le début des années 2000.


Source : ministère de la justice - Commission des lois du Sénat.

Le second phénomène qui sous-tend le paradoxe évoqué est l'importance du recours aux vacataires ou aux contractuels, au sein des juridictions. N'étant pas en mesure de recruter un nombre suffisant de fonctionnaires et de magistrats correspondant au plafond d'emplois, le ministère de la justice utilise les crédits disponibles pour mobiliser la réserve judiciaire10(*) ou recruter des vacataires ou des assistants de justice susceptibles d'aider les intéressés à faire face à la pénurie de postes. Ainsi, en 2012, 244 des 562 ETPT non consommés ont été utilisés à cette fin, ce qui correspond à une dotation comprise en 10 et 20 millions d'euros11(*).

Dans ce contexte, la décision du Gouvernement de stabiliser le plafond d'emplois tout en réduisant les crédits correspondants peut traduire une volonté de maintenir artificiellement un plafond d'emplois élevé, dont on sait qu'il ne sera pas atteint grâce aux créations de postes de l'année prochaine, tout en diminuant le recours possible aux vacataires ou aux contractuels, compte tenu de l'économie projetée de 26 millions d'euros.

La situation des juridictions, privées de cette aide précieuse, risque de devenir de plus en plus tendue.

2. Un rattrapage encore insuffisant des besoins des juridictions

Les efforts engagés par le Gouvernement pour répondre aux besoins des juridictions en personnel et en magistrats sont indéniables, même si les recrutements escomptés n'ont pas toujours atteint les niveaux attendus.

Toutefois, les choix que traduit le présent budget sont d'autant plus rigoureux qu'ils portent sur une situation dégradée, que certaines réformes risquent encore d'aggraver.

a) Des vacances de postes qui ne sont pas susceptibles d'être résorbées à court terme

Le constat dressé par votre précédent rapporteur pour avis, notre collègue Mme Catherine Tasca, peut aujourd'hui être reconduit à l'identique. Les vacances de postes se sont aggravées, en dépit des créations d'emplois engagées.

Au début de l'année 2014, le nombre de postes laissés vacants dans les juridictions atteignait en moyenne 5 % de l'effectif total des magistrats en juridiction (395 postes pour un effectif théorique de 7 853 magistrats) et 7,6 % de celui des fonctionnaires (1 603 pour un effectif théorique de 21 105).

Comparaison entre l'effectif réel et théorique des magistrats
affectés en juridictions, hors Cour de cassation
(au 1er janvier de l'année concernée)

 

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Effectifs théoriques

7844

7740

7740

7687

7687

7829

7853

Effectifs réels

7630

7710

7708

7594

7521

7489

7458

Solde

-214

-30

-32

-93

-166

-340

-395

Taux de vacance d'emploi

2,73%

0,39%

0,41%

1,21%

2,16%

4,34%

5,03%

Source : ministère de la justice.

Comparaison entre l'effectif réel et théorique des fonctionnaires affectés
en juridictions ou en service administratif régional
(au 1er janvier de l'année concernée)

 

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Effectifs théoriques

21274

21189

20902

20778

20929

21025

21105

Effectifs réels

20247

20076

19997

19837

19509

19419

19502

Solde

-1027

-1113

-905

-941

-1420

-1606

-1603

Taux de vacance

4,83%

5,25%

4,33%

4,53%

6,78%

7,64%

7,60%

Source : ministère de la justice.

Cette situation, qui s'était améliorée en 2010, a plusieurs causes : les moindres recrutements des années 2010 et 2011, la sous-consommation du plafond d'emplois précédemment décrite, et le décalage entre la création budgétaire de nouveaux emplois et l'arrivée des intéressés en juridictions, compte tenu du temps nécessaire à leur recrutement et à leur formation.

Il est peu probable, en dépit de l'augmentation des recrutements, que ces vacances d'emplois se résorbent à court terme, compte tenu de l'ampleur qu'elles ont atteinte, et de la réduction des budgets attendue pour 2016 et 2017.

En outre, les prochaines années verront l'acmé des départs à la retraite de magistrats et de fonctionnaires. Ainsi, près de 300 magistrats et 700 fonctionnaires pourraient se retirer en 2017, ce qui correspond aux niveaux les plus élevés des créations de poste observés ces dernières années. Ces départs contrecarreront l'effet positif des recrutements intervenus les années passées.

Nombre de départs à la retraite prévisibles
des personnels judiciaires et des magistrats

Source : ministère de la justice, commission des lois.

b) La création de nouveaux besoins, alors qu'en dépit des efforts de recrutement, les effectifs ne sont déjà pas suffisants

Les créations nettes d'emplois prévues par le présent budget, légèrement supérieures à celle du budget précédent (49 contre 45) ne devraient pas améliorer sensiblement la situation des juridictions, pour une simple raison : elles visent avant tout à répondre à de nouveaux besoins, sans combler les anciens.

Ainsi les 64 nouveaux postes de magistrats devraient être affectés à la mise en oeuvre de la réforme votée cet été sur la prévention de la récidive et l'individualisation des peines (40 magistrats), à la mise en oeuvre de diverses dispositions en matière pénale (9 magistrats), au contrôle judiciaire des hospitalisations sous contrainte en vertu de la loi du 5 juillet 2011, au soutien à l'activité des juges des libertés et de la détention pour la protection du secret des sources des journalistes (8 magistrats), au renforcement du parquet national financier (1 magistrat). Seuls 6 magistrats seraient dévolus au soutien de l'activité juridictionnelle générale, c'est-à-dire à combler les vacances de poste observées.

Votre rapporteur pour avis constate que ces affectations donnent rétrospectivement raison à ceux qui, notamment lors de l'examen du projet de loi sur la prévention de la récidive, ont craint que les moyens manquent à la réforme, ou, s'ils étaient prévus, qu'ils lui soient affectés par priorité, au détriment d'autres missions de l'institution judiciaire, tout aussi importantes et pourtant placées dans une situation très difficile.

Le Gouvernement fait par ailleurs le pari, pourtant régulièrement démenti par le passé, que le déploiement de « Chorus formulaire », l'élargissement du service rendu par Cassiopée et d'autres gains de productivité lui permettront de redéployer 45 emplois de greffiers ou d'agents administratifs ou techniques supplémentaires.

3. Une revalorisation statutaire des greffiers bienvenue, mais des tensions entre greffiers et magistrats

La ministre de la justice s'est tenue aux engagements qu'elle avait pris en faveur des greffiers, et que votre précédent rapporteur pour avis, Mme Catherine Tasca, avait appelé de ses voeux.

Au mois de juillet dernier, la garde des sceaux a conclu, avec les organisations représentatives du corps des greffiers et des greffiers en chef un protocole d'accord pour une revalorisation de leur statut qui devrait intervenir au cours de l'année 2015. La dépense correspondante serait de 11 millions d'euros.

Cette revalorisation est bienvenue, alors que les personnels de greffe nourrissaient depuis plusieurs années le sentiment d'être moins bien pris en compte que d'autres corps de la justice, en dépit de leur dévouement à l'institution judiciaire et de leurs efforts constants et quotidiens à son service.

Votre rapporteur observe par ailleurs que le mouvement engagé il y a plusieurs années a enfin abouti en 2014, puisque le ratio greffiers/magistrat12(*), a dépassé le chiffre symbolique de un (exactement 1,01). Un tel ratio traduit le fait que pour chaque magistrat présent en juridiction, il y a aussi un greffier présent pour l'assister dans ses missions. Le ratio fonctionnaires/magistrat (qui inclut le personnel de greffe, qui a le statut de fonctionnaire) est stable, à 2,5 fonctionnaires pour un magistrat.

Les progrès sont donc notables. Votre rapporteur pour avis a été d'autant plus surpris de constater que des tensions se faisaient jour entre les magistrats et les greffiers, entamant la solidarité traditionnelle des services judiciaires, qui a longtemps fait la force des juridictions.

Les travaux engagés par la garde des sceaux sur la justice du XXIème siècle qui devaient entraîner une réflexion collective sur l'évolution des métiers de chacun et de leur complémentarité, ont, semble-t-il, suscité des discussions nourries au sein des assemblées générales des juridictions, ou à l'occasion de la manifestation nationale organisée par le ministère de la justice, qui ont notamment portées sur les missions des magistrats qui pourraient être dévolues aux greffiers et sur les tâches auxquelles ces derniers pourraient être associés. Les arguments employés par certains participants pour refuser de telles évolutions ont parfois été vivement ressentis par les représentants des greffiers.

Interrogé sur ce point par votre rapporteur, le cabinet de la garde des sceaux a souligné que la réflexion conduite par la chancellerie visait pourtant avant tout à valoriser les missions et les compétences de chacun et à ne pas mettre les uns et les autres en concurrence alors que l'efficacité de la justice reposait sur leur solidarité et leur complémentarité.

Votre rapporteur a appelé la vigilance de Mme Christiane Taubira, ministre de la justice, sur ce point, lors de son audition : pour que la justice fasse son oeuvre, les relations entre ceux qui la rendent ou y participent doivent être apaisées.


* 9 Une part de ces ETP (47, selon les informations fournies à votre rapporteur par le ministère de la justice) a toutefois été convertie en emplois de greffiers en chef.

* 10 Créées par l'article 164 de la loi de finances pour 2011 n° 2010-1657 du 29 décembre 2010, les réserves judiciaires sont composées de magistrats et de fonctionnaires des services judiciaires à la retraite, âgés de 75 ans au plus, qui sont volontaires pour continuer de servir ponctuellement l'institution judiciaire, en accomplissant certaines missions correspondant à leur champ de compétence professionnelle. Les intéressés sont rémunérés au moyen d'indemnités forfaitaires.

* 11 La dotation moyenne par ETPT en 2012 était en effet de 65 000 euros par ETPT.

* 12 Ce ratio permet de déterminer combien on compte d'ETPT de greffiers par magistrat.