B. LE PROGRAMME 154 À SON ÉTIAGE BAS.
1. Une dotation en nette baisse pour le principal programme de la mission.
Principal programme de la mission, le programme 154 intitulé « économie et développement durable de l'agriculture et des territoires » porte les crédits nationaux destinés aux programmes d'intervention économique dans le secteur agricole et agroalimentaire.
Avec 1,39 milliard d'euros en AE contre 1,62 milliard d'euros proposés en 2015 et 1,3 milliard d'euros en CP contre 1,42 milliard l'année dernière , ce programme enregistre une baisse très sensible de ses dotations.
? Une part de la baisse s'explique par des raisons techniques :
- le projet de budget 2015 avait été marqué par l'inscription de la totalité de l'enveloppe quinquennale des mesures agroenvironnementales (MAE) en AE, soit plus de 300 millions d'euros. Cette enveloppe revient à un niveau de croisière de 72 millions d'euros, destinés d'une part à signer de nouveaux engagements dans des MAE système ou des MAE territorialisées, et d'autre part à engager les cofinancements nationaux des mesures d'aide à l'agriculture biologique prévues dans le cadre du deuxième pilier de la PAC. Ce cofinancement est de 25 % ;
- par ailleurs, le budget 2016 est marqué par la poursuite du transfert de dépenses vers le budget de la PAC , ce qui explique largement les baisses de CP sur l'installation ou encore sur la gestion des risques.
? Une part de la baisse résulte aussi de choix politiques :
- les crédits de l'action n° 11 consacrée à l'adaptation des filières à l'évolution des marchés présentent ainsi une diminution de 8 millions d'euros (4,5 %) en AE et de 9,8 millions d'euros (5,5 %) en CP, du fait de la réduction de 4,5 millions d'euros du montant de la délégation de service public attribuée à la SOPEXA pour les actions de promotion et d'accompagnement à l'export, et de la non reconduction en 2016 de la subvention exceptionnelle accordée au centre technique interprofessionnel des fruits et légumes (CTIFL) en compensation de la diminution du plafond de sa taxe fiscale affectée. Le financement du CTIFL devrait relever d'une contribution volontaire obligatoire à partir de 2016 ;
- les crédits de l'action n° 15 , qui porte les subventions attribuées pour leur fonctionnement aux opérateurs du programme, sont aussi réduits de 5,7 %, pour s'établir à 266 millions d'euros au lieu de 282 millions d'euros en 2015. Cette réduction s'explique principalement par la baisse de la subvention pour charges de service public (SCSP) attribuée à FranceAgrimer à hauteur de près de 5 millions d'euros 1 ( * ) et par la non-reconduction de la subvention exceptionnelle de l'Agence de services et de paiement (ASP), qui n'est destinataire que de 108 millions d'euros dans le budget 2016, contre 120 millions d'euros en 2015 ;
- enfin, la compensation par l'État des moindres recettes perçues par les organismes de sécurité sociale, principalement la Mutualité sociale agricole, du fait du dispositif d'exonération de charges patronales pour l'embauche de travailleurs occasionnels , représente une enveloppe de 411 millions d'euros pour 2016 contre 418 millions d'euros en 2015, du fait d'une prévision de moindre utilisation de ce dispositif.
? À l'inverse, certaines lignes budgétaires font l'objet de maintien voire de renforcements :
- les crédits à l'agriculture biologique sont préservés , conformément au plan « Ambition bio 2017 » et aux années passées. Le budget alloué au fonds avenir bio est maintenu à 4 millions d'euros ;
- l' aide à la filière canne à sucre outre-mer reste au même niveau qu'en 2015 : 86,4 millions d'euros, et les crédits en faveur de l'agriculture ultramarine programmés dans le cadre du Comité interministériel de l'outre-mer (CIOM) , passent de 31,5 à 35 millions d'euros ;
- l'enveloppe consacrée à l' indemnité compensatoire de handicap naturel (ICHN) progresse de 24 millions d'euros, passant de 232 à 256 millions d'euros entre 2015 et 2016, du fait de l'ouverture du bénéfice de l'aide aux éleveurs laitiers en zone de piémont et en zone défavorisée simple. Compte tenu des cofinancements européens, l'ICHN représentera plus d'un milliard d'euros en 2017, soit 300 millions de plus qu'en 2013 pour les deux dispositifs fusionnés de l'ICHN et de la prime herbagère agro-environnementale (PHAE) ;
- enfin, l'appui à la modernisation des exploitations fait l'objet d'une rallonge budgétaire de 30 millions d'euros pour s'établir à 86 millions d'euros en 2016 . Mais cette hausse des AE cache une baisse importante des CP, qui passent de 44 à 30 millions d'euros seulement.
2. L'installation des jeunes agriculteurs : une priorité préservée mais désormais financée essentiellement hors budget.
a) Des soutiens multiples à l'installation des jeunes agriculteurs.
La priorité à l'installation de jeunes agriculteurs afin de favoriser le renouvellement des générations a été réaffirmée encore récemment à l'occasion de la discussion de la loi d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt, avec un objectif quantitatif de 6 000 installations aidées par an.
Le soutien à l'installation repose sur un panel d'instruments :
- la dotation jeune agriculteur (DJA) , dont le montant varie de 8 000 à 30 000 € selon la zone d'installation et les caractéristiques du projet. La moyenne nationale des montants de DJA attribuées en 2014, toutes zones confondues, s'établit à 16 784. Le coût global de ce dispositif s'élève à environ 125 millions d'euros ;
- les prêts bonifiés à l'installation (dits à moyen terme spéciaux ou MTS-JA), qui ont pour objet d'aider au financement des investissements de démarrage. Ils s'élèvent à 2,5 % pour les exploitations situées en zone de plaine, et 1 % pour les exploitations situées en zone défavorisée ou de montagne. La durée du prêt est ramenée de 7 à 5 ans depuis 2015 et l'avantage financier apporté par la bonification des prêts est plafonnée à 11 800 € en zone de plaine et 22 000 € en zones défavorisées. Une enveloppe du même ordre que celle destinée à la DJA soutient ce dispositif ;
- le programme pour l'installation des jeunes en agriculture et de développement des initiatives locales (PIDIL) , destiné à encourager les transmissions d'exploitations à des jeunes s'installant hors cadre familial ou sur des petites structures ayant besoin d'être confortées. Ce programme n'est pas cofinancé par l'Union européenne. Il représentait environ 12 millions d'euros, financés par le fonds d'incitation et de communication à l'installation en agriculture (FICIA) ;
- les stages à l'installation , qui font l'objet de versement d'indemnités aux organismes de formation, aux stagiaires et aux exploitants maîtres de stage, représentent pour 2016 à peine 2,5 millions d'euros ;
- des dispositions fiscales favorables sont accordées aux jeunes agriculteurs , à travers un abattement sur les bénéfices taxables (pour un montant estimé à 55 millions d'euros en 2014 et non chiffré depuis) et un dégrèvement d'office de taxe foncière sur les propriétés non bâties (pour un montant estimé à 9 millions d'euros en 2016) ;
- des exonérations partielles et dégressives de cotisations sociales pendant cinq ans sont aussi prévues pour les jeunes agriculteurs, pour un coût pris en charge par la MSA de l'ordre de 42 millions d'euros, d'après les annexes au projet de loi de financement de la sécurité sociale.
- enfin, la réforme de la PAC a permis la mise en place d'une bonification de droits à paiements de base (DPB) pour les jeunes agriculteurs. L'enveloppe correspondante est d'environ 75 millions d'euros.
b) Le désengagement budgétaire de l'État sur l'installation.
Le financement de ces mesures relève de moins en moins de crédits budgétaires et de plus en plus d'autres sources, du fait de plusieurs phénomènes :
- pour la DJA et les MTS-JA, la clé de financement entre le budget national et les crédits européens a évolué en 2014, le soutien de la PAC passant de 50 à 80 %. En 2016, l'enveloppe globale sur ces deux dispositifs sera de moins de 30 millions d'euros contre plus de 100 millions d'euros en 2012 ;
- le budget d'accompagnement à l'installation est de plus en plus réduit : après la fin du financement par le budget de l'État du FICIA depuis la loi de finances pour 2015. Ce sont les recettes provenant de la taxe sur les plus-values réalisées sur les terrains agricoles rendus constructibles, estimées à 12 millions d'euros par an, qui doivent prendre le relais. Dans le même temps, le budget 2016 est marqué par une baisse de 3,7 à 2,5 millions d'euros des crédits en faveur des stages à l'installation. On peut craindre qu'il s'agisse d'un prélude à une débudgétisation totale des aides aux stages .
Au final, d'importants moyens sont consacrés au soutien à l'installation, mais la part des crédits du ministère de l'agriculture tend à devenir, si ce n'est marginale, du moins faible. Il conviendra de rester vigilant sur la disponibilité de tels financements, indispensables pour conserver une ambition forte en matière d'installation .
L'arrivée prochaine à la retraite de nombreux exploitants, en particulier dans les filières animales, constituera un défi majeur pour la politique d'installation et pourrait générer d'importante tensions sur les moyens qui lui sont consacrés.
3. La gestion des risques en agriculture : un dispositif essentiel qui ne fait quasiment plus l'objet de budgétisation.
a) La majeure part du financement de la gestion des risques transférée aux crédits européens.
La gestion des risques constitue l'un des enjeux majeurs pour l'agriculture, auquel le budget 2016 ne répond qu'imparfaitement .
En effet les crédits de l'action n° 12 ne sont plus que résiduels, représentant moins de 4 millions d'euros.
• Le
dispositif d'aide aux agriculteurs
en difficulté (Agridiff)
n'est doté que de 1,85 million
d'euros pour 2016, comme en 2015, et ne devrait pas concerner plus de 500
exploitations.
• Le
fonds d'allègement des
charges (FAC)
, qui vise à prendre en charge les
intérêts des prêts souscrits par les exploitations fragiles,
est doté d'à peine plus de 1,5 million d'euros, là
où le traitement de la crise de l'élevage en 2015 a
nécessité la mobilisation de 100 millions d'euros de
crédits.
Ce choix budgétaire expose en cas de crise en 2016 au risque de manque de crédits, qui ne pourront être apportés que par des redéploiements ou des décrets d'avance .
• En outre, le financement des soutiens à
la souscription d'assurances par les agriculteurs est transféré
en totalité sur le budget européen, alors même que se met
en place le nouveau mécanisme du contrat socle. Cette modification
entraîne la
disparition des 24 millions d'euros qui figuraient au
budget 2015 au titre du soutien aux assurances
. Elle impose surtout
qu'une enveloppe suffisante de crédits européens, probablement
au-dessus de l'enveloppe globale de 97 millions d'euros initialement
prévue en 2015 (73 millions d'euros de crédits de la PAC, en plus
de 24 millions d'euros de crédits nationaux), soit mise à
disposition du soutien aux assurances.
En effet, durant l'actuel exercice budgétaire, une rallonge intégralement financée sur crédits nationaux, de 15,8 millions d'euros, a dû être débloquée par un décret du 2 octobre 2015, afin d'accorder aux agriculteurs un taux de prise en charge global de leurs cotisations d'assurance-récolte proche de 65 %. Au total, le besoin total de crédits pour subventionner le contrat-socle est estimé à 113 millions d'euros. C'est autant de moyens qu'il faudra prendre dans le budget de la PAC.
b) Les calamités agricoles, régime résiduel de protection de l'agriculteur face aux aléas.
L'indemnisation des calamités agricoles est assurée par le fonds national de gestion des risques en agriculture (FNGRA), qui peut, certaines années, être très sollicité, lorsque des évènements climatiques ont causé d'importantes pertes aux agriculteurs.
Alimenté par une taxe additionnelle, prévue à l'article L. 361-2 du code rural et de la pêche maritime, collectée sur les primes et cotisations d'assurance dues par les agriculteurs, le FNGRA devait être abondé par des crédits budgétaire à parité. Or, la pratique a consisté à ne jamais doter le FNGRA en loi de finances initiale, et de n'apporter des crédits budgétaires qu'en cas de besoin, en cours d'exercice.
Depuis plusieurs années, les Gouvernements successifs ont cherché à développer une alternative aux calamités agricoles, à travers les contrats d'assurance. Les risques assurables, comme les pertes de récolte en grandes culture, en horticulture, maraîchage et en raisins, ont été sortis du bénéfice du FNGRA.
L'année 2016 marque une nouvelle étape dans ce mouvement de substitution de l'assurance à la solidarité nationale, avec :
- la mise en place du contrat-socle : il devrait être moins onéreux pour les agriculteurs que les dispositifs d'assurance précédents. Il permet aussi de couvrir les prairies et donc les pertes de fourrage, et pas seulement les grandes cultures, l'horticulture, le maraichage ou la viticulture. Il devrait donc être plus attirant, même si les niveaux de garanties seront moins élevés ;
- la contraction des moyens du FNGRA , du fait d'une baisse du taux de cotisation et du prélèvement sur les réserves du FNGRA opérée en loi de finances rectificative .
En effet, le V de l'article 14 du projet de loi de finances pour 2016 divise par deux le taux de la cotisation additionnelle sur les primes et cotisations d'assurance dues par les agriculteurs, qui passerait ainsi de 11 % à 5,5 %. Le produit de cette taxe devrait ne plus représenter que 60 millions d'euros environ par an, selon les éléments d'évaluation figurant au tome 1 du fascicule des voies et moyens annexé au projet de loi de finances pour 2016.
Par ailleurs, le Gouvernement fait le choix, avec l'article 2 du projet de loi de finances rectificative pour 2015 actuellement en discussion à l'Assemblée nationale, de prélever 255 millions d'euros sur les réserves du FNGRA , qui s'élèvent aujourd'hui à 320 millions d'euros, laissant 65 millions d'euros pour faire face aux besoins d'indemnisation anticipés sur 2015 et le début 2016, notamment au titre de la sécheresse.
Au final, la gestion des risques en agriculture devra passer davantage par une logique d'assurance sur une base large que par une logique de solidarité nationale portée par le budget de l'État .
Parallèlement, il importe de prolonger la réflexion sur les assurances en agriculture, pour aller vers un soutien à l'assurance des aléas économiques, à l'instar de ce que le Farm Bill permet aux agriculteurs américains.
4. FranceAgrimer, bras armé de la politique de soutien aux filières.
a) Un établissement sous contrainte budgétaire forte.
Chargé de mettre en oeuvre la politique d'orientation des filières et de promotion des produits, discutée au sein de ses 11 conseils spécialisés de filières, FranceAgrimer est le bras armé de la modernisation de l'agriculture et gère l'essentiel des crédits d'orientation des filières, ainsi que de nombreux dispositifs européens, notamment les aides distribuées dans le cadre de l'organisation commune de marché vitivinicole et de l'organisation commune de marché des fruits et légumes.
Depuis plusieurs années, comme les autres opérateurs de l'État, FranceAgrimer doit poursuivre ses missions avec des crédits de fonctionnement réduits . Pour 2016, la subvention pour charge de service public de l'établissement baisse de 3,5 % et le schéma d'emplois prévoit la suppression de 43 postes, sur un total de 1 135 équivalents temps plein.
S'il est nécessaire d'apporter la contribution de l'établissement à la réduction des déficits publics, la logique de baisse de moyens de fonctionnement finira aussi par trouver ses limites.
Le budget de l'établissement devrait être légèrement déficitaire de 600 000 euros, sur un budget total de fonctionnement de 127 millions d'euros.
Or, dans le même temps, l'établissement est mis à contribution de la gestion des crises : ainsi, dans le cadre du plan de soutien à l'élevage, FranceAgrimer doit instruire 20 000 dossiers du fonds d'allègement des charges (FAC). Dans le même temps, les tâches habituelles comme la cotation dans les abattoirs et la collecte de statistiques, doivent continuer à être assurées.
Il convient donc de rester vigilants pour ne pas mettre FranceAgrimer dans l'incapacité d'exercer correctement ses missions .
b) Des crédits d'intervention provenant de sources multiples.
Les crédits d'intervention de FranceAgrimer pour 2016 ne connaissent pas la même baisse qu'en 2015.
Comme en 2015, le budget d'aide à l'adaptation des filières attribué à l'établissement sur le programme 154 s'élève à un peu plus de 25 millions d'euros. On est très loin des 97 millions d'euros disponibles en projet de loi de finances pour 2013 .
Mais d'autres financeurs viennent abonder l'enveloppe d'intervention de FranceAgrimer :
- le programme des investissements d'avenir (PIA) prévoit une enveloppe de 120 millions d'euros sur 3 ans pour des projets agricoles et agroalimentaires, essentiellement pour soutenir la modernisation des abattoirs et la modernisation des serres. Les crédits sont effectivement à disposition de FranceAgrimer depuis la fin 2014 ;
- le compte d'affectation spéciale « développement agricole et rural » (CASDAR) doit aussi apporter 32,6 millions d'euros aux programmes gérés par FranceAgrimer.
Au final, on peut estimer à 98 millions d'euros l'enveloppe totale d'intervention de l'établissement .
Certaines ressources disparaissent toutefois du budget 2016 : ainsi, le plafonnement à 18 millions d'euros au lieu de 22 millions d'euros de la taxe fiscale affectée sur la collecte de céréales, prévue à l'article 1619 du code général des impôts, opéré par l'article 14 du projet de loi de finances pour 2016, va priver FranceAgrimer de recettes qui lui permettaient de faire de l'action économique au bénéfice de la filière céréalière.
En outre, les crédits d'expérimentation du CASDAR sont loin de suffire à couvrir l'ensemble des besoins : FranceAgrimer reçoit aujourd'hui des demandes deux fois plus importantes que les crédits disponibles.
Là encore, il conviendra de rester vigilants sur la capacité de FranceAgrimer à mener une véritable politique d'orientation des filières, améliorant la compétitivité de l'agriculture.
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LES PROJETS AGRICOLES ET AGROALIMENTAIRES
D'AVENIR
L'action « Projets agricoles et agroalimentaires d'avenir » (P3A) est instituée dans le cadre du second PIA. FranceAgrimer est l'opérateur de cette action dotée de 120 millions d'euros sous forme de subventions. La convention est parue le 14 décembre 2014. L'intervention du PIA au travers de l'action « Projets agricoles et agroalimentaires d'avenir (P3A) » permettra grâce à son effet d'entraînement sur l'investissement privé, d'accélérer le développement d'une nouvelle offre alimentaire française, d'accroître la compétitivité et d'accompagner la transformation nécessaire des filières agricoles et agroalimentaires, afin de développer les emplois de demain du premier secteur économique français, tout en réduisant son impact environnemental et en asseyant son ancrage territorial. Quatre appels à projets ont déjà été lancés. Deux l'ont été dès janvier 2015 : - un appel à projets « Reconquête de la compétitivité des outils d'abattage et de découpe » , vise à soutenir des projets de développement de nouveaux équipements ainsi que des projets d'investissement visant la modernisation des outils industriels. Doté de 20 millions d'euros, cet appel à projets est ouvert jusqu'au 29 janvier 2016 ; - un appel à projets « Modernisation des serres et des équipements dans les secteurs maraîcher et horticole » qui s'inscrit dans les priorités mises en avant dans le cadre du plan stratégique à l'horizon 2025 élaboré par ces filières à la demande du Ministre de l'Agriculture de l'Agroalimentaire et de la Forêt. Doté de 14 millions d'euros, cet appel à projet est ouvert jusqu'au 26 février 2016. Ces appels à projets sont complétés par un programme « Innovation et compétitivité des filières agricoles et agroalimentaires » lancé courant avril 2015, composé de 2 volets : - un volet générique dénommé « Projets structurants des filières agricoles et agroalimentaires (PS2A) » (type action PIAVE) doté de 35 millions d'euros et visant des projets d'a minima 1 million d'euros de dépenses ; - un volet compétitif avec un accès facilité, visant à stimuler le processus d'innovation dans ces filières, dénommé « Initiatives innovantes dans l'agriculture et l'agroalimentaire » (2I2A) (type CMI) doté de 10 millions d'euros et visant des projets d'a minima 200 000 de dépenses. Plus de 100 dossiers serres ont été reçus et 53 projets ont été sélectionnés pour un montant total PIA de 12,5M€. Un dossier « Abattoir du futur » a également été sélectionné ainsi que trois dossiers « Initiatives innovantes dans l'agriculture et l'agroalimentaire ». Cela porte à 16 M€ l'engagement du PIA à l'automne 2015. |
* 1 Dont deux millions d'euros ne constituent pas une baisse réelle de subvention mais un transfert des moyens du programme 154 vers le programme 304, pour prendre en charge les frais relatifs à la gestion du Fonds européen d'aide aux plus démunis mettant en oeuvre l'aide alimentaire.