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Projet de loi de finances pour 2016 : Direction de l'action du Gouvernement : coordination du travail gouvernemental

19 novembre 2015 : Budget 2016 - Direction de l'action du Gouvernement : coordination du travail gouvernemental ( avis - première lecture )

D. LES INSTITUTS NATIONAUX PLACÉS SOUS LA TUTELLE DU SGDSN

Les subventions pour charges de service public des deux opérateurs de l'État, placés sous la tutelle du SGDSN s'élèvent :

- pour l'Institut des hautes études de défense nationale (IHEDN), à 8,1 millions d'euros en AE et en CP ;

- pour l'Institut national des hautes études de la sécurité et de la justice (INHESJ) à 8,7 millions d'euros en AE et en CP.

Cette baisse est conforme aux orientations générales du Gouvernement de diminution de 2 % du montant de la subvention aux opérateurs de l'État L'effort d'économie demandé est une incitation supplémentaire à la recherche de synergies et de mutualisations entre ces deux établissements de formation co-localisés désormais sur le site de l'École militaire à Paris.

1. L'institut des hautes études de défense nationale (IHEDN)

L'Institut des hautes études de la défense nationale (IHEDN) constitue un pôle public de référence pour la formation à la stratégie de défense et de sécurité nationale. Acteur institutionnel d'influence, c'est un lieu d'échange et de réflexion irremplaçable pour sensibiliser, former et faire rayonner l'esprit de défense.

a) Une redéfinition des orientations stratégiques

L'IHEDN redéfinit ses orientations stratégiques pour s'adapter à un contexte de défense et de sécurité qui a fortement évolué. Ces orientations auront vocation ensuite à être formalisées dans un projet d'établissement et un contrat de performance actualisés. Elles seront soumises au Conseil d'administration le 18 novembre 2015. Elles s'articulent autour de quatre éléments :

- la volonté d'ouverture vers un public moins acquis, voire ignorant des questions de défense et de sécurité nationale29(*), vers les jeunes générations et, plus largement, vers la société civile dans le cadre du lien citoyenneté-défense ;

- la structuration de la communauté de l'IHEDN, composée des auditeurs, des associations et des partenaires institutionnels ;

- l'information et la transmission de l'esprit de défense, de la connaissance de l'institution militaire, de ses enjeux, de la pensée stratégique française, par la mise en relation de l'ensemble des acteurs publics et privés engagés dans la mission de formation à la défense et à la sécurité globale ;

- la modernisation et la rationalisation de la gouvernance de l'institut, outil nécessaire à cette dynamique stratégique.

L'IHEDN entend poursuivre les relations avec ses partenaires ministériels mais également le Conseil supérieur de la formation et de la recherche stratégique (CSFRS) et l'Institut national des hautes études de la sécurité et de la justice (INHESJ). Il continue par ailleurs à apporter un soutien à la recherche universitaire par la délivrance de prix pour des thèses de doctorat et des mémoires de Master 2. Le fonds de dotation du cercle des partenaires soutient ainsi deux chaires universitaires.

Ces orientations impliquent un effort de modernisation pour l'Institut qui porte notamment sur l'adaptation et la rationalisation de son organisation et le renforcement de la mutualisation avec l'INHESJ, notamment sur le soutien, en favorisant des synergies pédagogiques, sans préjudice du caractère propre à chaque institut.

Selon les réponses au questionnaire parlementaire : « le contrat de performance s'inscrira dans la démarche de modernisation des services de l'État et de ses opérateurs. Il fixera des objectifs principaux associés à des résultats à atteindre sur la base d'indicateurs de mesure ou de pilotage de la performance. De plus, en application du décret n°2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique30(*), l'IHEDN doit mettre en place une comptabilité budgétaire distincte de la comptabilité générale dès le 1er janvier 2016. Cette évolution implique la mise en place d'un véritable projet de transformation qui rend nécessaire la mobilisation des responsables de l'établissement. »

b) Dans un cadre budgétaire resserré

La rationalisation de la gouvernance de l'Institut est également engagée, dans un objectif de maîtrise de la dépense publique et de réduction du coût des activités et du fonctionnement.

Le montant de la subvention annoncée pour 2016 est de 8,072 millions d'euros Comme pour les autres opérateurs de l'État, l'IHEDN supporte une diminution de 2 % par rapport à 2015 ; en outre deux emplois seront supprimés, le nombre d'ETPT autorisé revenant à 94. On notera que 5 emplois dont les trois emplois de direction sont rémunérés par d'autres ministères (défense, intérieur et affaires étrangères).

L'équation budgétaire demeure comme lors des précédents exercices donc sous tension : l'IHEDN doit trouver des recettes extérieures (droits d'inscription, partenariats, mécénats, taxe d'apprentissage) et faire preuve de maîtrise de ses dépenses, tout en poursuivant la décrue de ses effectifs.

En 2013, l'IHEDN a pris en compte la poursuite de l'effort engagé en matière de fonctionnement (5,5 %) et la suppression de 3 emplois, conformément aux directives exposées dans la lettre de cadrage. Il a également subi en fin d'année un surgel (440 000 €).

En 2014, des efforts supplémentaires ont été demandés de 3,5 % sur la partie fonctionnement ainsi que deux emplois au titre de l'effort de productivité et 4 emplois supplémentaires dans le cadre de la modernisation de l'action publique. En fin d'année 2014, une modification budgétaire a eu pour objet de prendre en compte la diminution de la subvention pour charges de service public qui est passé de 8,554 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2014 à 7,031 millions au compte financier, conformément au schéma de fin de gestion des services du Premier ministre après application de la mise en réserve de 193 102 euros en budget initial, application d'un surgel de 312 000 euros en cours d'année et d' un prélèvement du fonds de roulement de 1 million d'euros.

Les ressources propres n'ont pas compensé cette moindre contribution mais elles progressent de 3,9 % pour atteindre 1,92 million d'euros, soit 119.000 euros au-delà de la prévision inscrite au budget initial. Ceci est la conséquence de l'effort qui a été engagé en 2013 sur la recherche de recettes nouvelles et a été poursuivi depuis 2014. Les frais d'inscription sensiblement en hausse depuis 2013, ainsi que la sélection d'auditeurs pour lesquels la tarification est la plus élevée, ont permis d'enregistrer plus de recettes pour les sessions nationales « Politique de défense » et « Armement et économie de défense ». De plus, le tarif de la formation pour les entreprises de plus de 10 000 salariés est passé de 10 000 € à 15 000 €. Enfin, le conseil d'administration a décidé de rendre payantes les sessions régionales jusqu'alors intégralement gratuites. En revanche la collecte de la taxe d'apprentissage (83 120 euros) a été moins bénéfique qu'en 2013
(- 23,5 %) en raison de l'évolution de la législation. L'exercice a été soldé avec un déficit de 312 052 euros. Cette instabilité en cours d'exercice du niveau de la contribution pour charges de service public qui représente 80 % des recettes ne permet pas une gestion cohérente de l'établissement.

En 2015, la situation ne s'est guère améliorée avec une mise en réserve dès le budget initiale de 223 291 € sur une attribution de 8 002 209 euros en loi de finances initiale. Les évolutions réglementaires du droit individuel à la formation ont modifié sensiblement les prévisions de recettes au titre de la taxe d'apprentissage de 90 000 euros dans le budget initial à 50 697 euros dans le budget rectificatif. Le budget initial a été adopté avec un déficit prévisionnel de 117 202 euros.

Pour 2016, il est d'ores et déjà prévu une mise sous réserve de l'ordre de 187 749 euros et une recette de taxe d'apprentissage de 52 000 euros. L'équilibre reposera une nouvelle fois sur la capacité de l'IHEDN à réduire ses dépenses et à collecter des ressources propres.

Vos rapporteurs estiment qu'après un travail de réflexion engagé depuis plusieurs années sur la stratégie et le financement de l'IHEDN, il est temps que les orientations stratégiques puissent être arrêtées et qu'un contrat de performance puisse être conclu entre l'État et l'établissement.

2. L'Institut national des hautes études de la sécurité et de la justice (INHESJ)
a) Un institut en mutation, qui consolide son expertise en matière de formation sur la sécurité et la justice

L'Institut national des hautes études de sécurité et de justice (INHESJ) dispense des formations qui mettent particulièrement en exergue les liens forts qui existent entre sécurité, d'une part, et justice, libertés publiques et droit, d'autre part. Outre ses publications reconnues, telles que les Cahiers de la Sécurité et de la Justice, des lettres mensuelles et des bulletins spécialisés, l'Institut abrite l'Observatoire national de la délinquance et des réponses pénales (ONDRP), organisme unique dans l'étude et l'analyse des évolutions statistiques de l'ensemble du processus pénal et des phénomènes criminels.

Le plan stratégique 2015-2017, adopté en juin 2015 par son conseil d'administration, porte l'ambition de l'institut d'être l'opérateur de référence dans ses missions fondatrices. Ainsi, l'institut doit être un partenaire reconnu pour l'organisation de formations ainsi que pour la réalisation d'études, de recherches, d'actions de valorisation et de diffusion de ses travaux dans les thématiques relevant de son champ de compétence.

Cinq grands objectifs stratégiques ont été retenus :

· prendre en compte de façon transversale la dimension « justice » au sein de l'Institut et affirmer son positionnement de référent sur les réflexions portant sur l'analyse des phénomènes criminels, la sécurité économique et la réponse aux risques et crises ;

· conforter l'attractivité et la qualité des formations dispensées ;

· consolider l'activité « études et recherches », intégrée dans un réseau de partenaires reconnus, notamment dans un cadre européen et international ;

· développer la visibilité de l'Institut ;

· positionner l'Institut comme un agrégateur de compétences et de capacités.

L'année 2016 permettra la mise en oeuvre de ces grands objectifs déclinés à travers des actions qui devront être priorisées pour tenir compte des moyens budgétaires et humains mis à disposition.

L'Institut déménagera en 2016 dans un bâtiment entièrement rénové au sein de l'École militaire. Ce nouveau bâtiment hébergera un nouveau plateau de formation à la gestion de crise équipé des technologies de pointe en la matière. Ceci permettra de renforcer sa capacité de formation et d'accueil des auditeurs, à travers des espaces de formation performants.

À la suite de l'adoption du plan stratégique, l'institut a élaboré un projet de contrat de performance qui a été transmis en septembre au SGDSN. Selon les réponses au questionnaire parlementaire ; « il fera l'objet d'un examen prochain, notamment en lien avec le projet de contrat de performance de l'IHEDN qui devrait parvenir en début 2016 ». Vos rapporteurs comprennent qu'il soit nécessaire, compte tenu du rapprochement entre les deux établissements, de veiller à la cohérence des deux contrats de performance.

b) Une dotation budgétaire en baisse, compensée partiellement par l'augmentation des ressources propres

Les ressources de l'INHESJ sont composées en majeure partie de la subvention pour charges de service public portée par le programme 129, complétées par le produit des différentes formations et études réalisées par l'établissement. Une autre partie, plus marginale, des recettes, est constituée des produits des publications et de la perception de la taxe d'apprentissage.

En 2014, le montant de la contribution du budget s'est élevé à 9,4 millions d'euros, ramenés à 9,1 millions d'euros après mise en réserve. Le budget modificatif notifié en novembre 2014 a été ajusté par prélèvement de 1,65 millions d'euros au titre de la contribution du programme 129 à l'opération immobilière de rénovation du bâtiment de l'École militaire, futur siège de l'institut, et par une mise en réserve supplémentaire de 80 000 euros. Enfin, un prélèvement de 1 million d'euros sur le fond de roulement a été opéré en fin de gestion, ce qui a ramené à 6,37 millions le montant de la subvention pour charge de service public au compte financier.

Ces réductions sont en partie compensées par une légère augmentation de ses ressources propres, en particulier celles associées à ses capacités de formation et d'étude, qui se stabilisent à hauteur de 1,5 million d'euros - une autre partie étant le fruit de sous-location des locaux occupés à Saint-Denis - et par la réalisation d'économies en cours de gestion à hauteur de 0,4 million d'euros. Pour autant, l'exercice s'est achevé avec un déficit de 599 000 euros.

En 2015, le budget d'un montant de 9,22 millions d'euros a été notifié à hauteur de 7,39 millions d'euros en budget initial pour tenir compte d'une mise en réserve de 370 000 euros et d'un prélèvement provisionnel de 1,454 millions d'euros au titre de la contribution à l'opération immobilière susvisée. Les évolutions réglementaires établies par le décret n° 2015-151 du 10 février 2015 modifiant diverses dispositions relatives à la taxe d'apprentissage, ont pour effet d'exclure l'INHESJ du dispositif de perception de la taxe d'apprentissage. Il est présenté un budget rectificatif en 2015 qui acte la non-perception de cette taxe alors qu'un montant de 30 000 euros avait été inscrit au budget initial. Enfin le budget rectificatif ajuste le montant de ressources propres à hauteur de 3 384 817 €, qui constitue une prévision fiabilisée par rapport à celle du budget initial.

En 2016, la subvention inscrite au projet de loi de finances s'élève à 8,7 millions d'euros. Le nombre d'ETPT autorisé diminue d'une unité, passant à 7331(*) auxquels s'ajoutent 5 emplois rémunérés par l'État par d'autres programmes (dont le directeur, un préfet, des personnels des ministères de la justice, de l'agriculture, de l'économie et des finances) ainsi que deux emplois rémunérés par les collectivités territoriales (officiers de sapeurs-pompiers) mis à disposition contre remboursement.

Le montant notifié au budget initial devrait être de l'ordre de 6,8 millions d'euros. Les projections budgétaires, en matière de ressources propres liées à la formation et à la recherche, s'établissent à environ 1,6 million d'euros annuels en 2016 et 2017. Ce chiffre constitue une forte progression par rapport aux exercices précédents. Vos rapporteurs espèrent qu'il pourra être réalisé.

L'année 2016 sera également marquée par la fin du bail d'occupation de l'immeuble que l'INHESJ occupe à Saint Denis. Si la fin du bail entraîne une réduction significative en dépenses, la disparition du produit locatif lié aux baux de sous-location conduira néanmoins à redéfinir le mécanisme de financement du bâtiment rénové à l'École militaire au profit de l'INHESJ, ce produit locatif ayant été généralement affecté au financement de ce bâtiment.

Enfin, à l'instar de l'IHEDN, l'Institut connaîtra une rénovation de son cadre budgétaire à compter de 2016.

3. Le rapprochement engagé entre l'IHEDN et l'INHESJ

L'IHEDN et l'INHESJ sont engagés dans un processus de rapprochement qui se matérialise notamment par la mutualisation des fonctions de soutien, en application d'une convention cadre, qui se traduit par :

- la mise en place de procédures communes dans le domaine du recrutement, de la rémunération, des déplacements et de la commande publique ;

- des audits initiés en commun, la mise en place d'un schéma directeur informatique commun ;

- la mise en place d'un groupement de commande depuis le 1er janvier 2014 pour certaines acquisitions et une agence comptable unique ;

- la mise en commun des moyens d'impression et de publication ;

- la mise à disposition par l'IHEDN de locaux pour les ressources humaines et l'informatique pour faciliter les échanges entre le personnel, avec contribution aux charges au prorata de la surface occupée ;

- l'utilisation mutualisée des amphithéâtres et des salles de formation ;

L'axe de mutualisation aujourd'hui retenu consiste à mener des actions communes de formation et de diffusion des connaissances (colloques, séminaires et publications) afin d'inscrire les deux instituts dans une dynamique de convergence et d'enrichissement complémentaire.

Vos rapporteurs mesurent la portée de ce rapprochement dont ils estimaient dans leur précédent avis qu'il était cohérent avec le continuum dégagé dès le Livre blanc de 2008 entre la défense et la sécurité nationale, tout en conservant la personnalité propre de chacun des deux établissements. Ce rapprochement doit être l'un des axes des contrats de performance qui seront présentés et approuvés au premier semestre 2016.

Ils souhaiteraient que les rapporteurs pour avis puissent avoir communication de ce document avant qu'il soit soumis pour adoption au conseil d'administration comme c'est le cas dans d'autres domaines (les contrats d'objectifs et de moyens des établissements publics opérateurs de la diplomatie culturelle, ou encore les sociétés de programmes de l'audiovisuel public par exemple) afin de formuler un avis même si cette consultation n'est pas rendue obligatoire actuellement par la loi.

Il serait souhaitable également que ces contrats qui engagent les établissements sur la conduite de leur stratégie et sur la modernisation de leur gestion, soient également engageants pour l'État en termes de stabilité des ressources publiques apportées à l'établissement.


* 29 L'ouverture de l'établissement à un public plus large, ne connaissant pas ou peu les institutions, implique en particulier d'aller à la rencontre des jeunes issus de milieux moins sensibilisés aux questions de défense. Dans cette perspective, l'IHEDN à déployer sa présence en régions directement ou par des relais locaux.

* 30 L'IHEDN a été retenu comme organisme pilote d'un nouveau mode de gestion budgétaire et comptable des établissements publics (GBCP). Ceci va modifier la présentation des documents budgétaires et comptables. http://www.cegid.fr/secteurpublic/qu-est-ce-que-la-gbcp/r1-5982.aspx

* 31 Sur le plan de la politique RH, l'institut applique les contraintes posées par le schéma d'emploi. Celles-ci se traduisent par une réduction du plafond d'emploi de 1 ETP annuel en 2016 puis d'un autre ETP en 2017. En parallèle, l'institut s'est engagé dès 2015 dans une politique de rénovation de sa stratégie RH en privilégiant une démarche « métiers » qui s'inscrit dans le plan stratégique. Cette démarche, qui se poursuivra pleinement en 2016, s'applique autant sur la partie liée à l'activité de formation et de recherche, que sur la partie liée à la gestion administrative et au soutien