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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2017

8 novembre 2016 : Financement de la sécurité sociale pour 2017 ( avis - première lecture )

IV. LES MESURES RELATIVES À LA BRANCHE FAMILLE

A. UNE CONSOLIDATION CONDUITE EN PARALLÈLE D'UNE DÉVITALISATION PROGRESSIVE DE LA BRANCHE, AU DÉTRIMENT DES FAMILLES

Après le déficit record de 3,2 milliards d'euros comptabilisé en 2013, plusieurs mesures d'économies inscrites dans les lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour 201490(*) et 2015 ont permis d'amorcer un mouvement d'amélioration du solde de la branche famille.

Évolution du solde annuel du régime général et de l'ensemble des régimes obligatoires de base de la branche famille depuis 2012

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances du Sénat (à partir des données de l'annexe B au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2017)

Dans le sillage de l'exercice précédent, le déficit s'est réduit de 1,2 milliard d'euros en 2015, pour s'établir à 1,5 milliard d'euros, ce qui représente la moitié de la réduction du déficit de l'agrégat constitué du régime général et du FSV. L'année 2015 a marqué la première phase de mise en oeuvre du pacte de responsabilité et de solidarité (cf. encadré infra), se traduisant par une érosion du périmètre de la branche, dont les dépenses et les recettes se sont contractées respectivement de 8 % et de 6,3 %. Cet écart de 1,7 point enregistré entre l'évolution des charges et des produits explique la réduction du déficit.

En 2016, la dynamique se ralentirait, dans la mesure où le déficit se réduirait de 500 millions d'euros, pour s'établir à - 1 milliard d'euros. La deuxième phase du pacte de responsabilité et de solidarité se traduirait encore par une baisse plus marquée des dépenses de la branche que de ses recettes, mais l'écart se limiterait à 0,8 point.

Évolution des recettes et dépenses des régimes obligatoires de base

de la branche famille

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances du Sénat (à partir des données de l'annexe B au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2017)

Au-delà des modifications de périmètre qui rendent plus complexe l'analyse de la réduction des déficits de la branche, votre rapporteur pour avis formule deux observations :

- d'une part, la modération des dépenses observée depuis 2014 résulte d'un facteur conjoncturel de très faible inflation, entraînant une revalorisation des prestations légales de faible ampleur lors des deux exercices91(*), et de mesures d'économies décidées par le Gouvernement à l'endroit de familles dont le pouvoir d'achat a déjà été réduit par les baisses successives du plafond du quotient familial. Depuis la mise en oeuvre de la modulation des allocations familiales, ces familles sont doublement pénalisées, à la fois sur le plan des prestations et sur le plan fiscal. Votre rapporteur pour avis critique l'évolution de la politique familiale vers une politique de redistribution verticale, à rebours de sa conception traditionnelle ;

- d'autre part, il constate que ses craintes relatives à la fragilité des objectifs de baisse des dépenses de fonctionnement inscrits dans la convention d'objectifs et de gestion (COG) de la CNAF se sont avérées. En effet, après une stabilisation en 2015, les charges de gestion courante de la CNAF ont progressé de 1,8 % en 2016, sous l'effet notamment des réformes adoptées qui mobilisent des moyens importants dans les CAF. De fait, les modifications récentes de périmètre ont contribué à accentuer le décalage entre les prestations versées par la CNAF, de l'ordre de 85 milliards d'euros et les prestations financées par la CNAF, qui en représentent à peine 60 % (50 milliards d'euros).

Les effets de la mise en oeuvre du pacte de responsabilité et de solidarité sur le périmètre de la branche famille

En 2015, la première phase de mise en oeuvre du pacte de responsabilité a introduit un taux réduit de cotisations d'allocations familiales pour les rémunérations comprises entre 1 SMIC et 1,6 SMIC ainsi qu'une baisse du taux de cotisations d'allocations familiales de 1,8 point au bénéfice des travailleurs non-salariés dont le revenu d'activité annuel est inférieur à 3,8 SMIC. En compensation, le cofinancement des aides personnalisées au logement a été supprimé, le budget de l'État prenant désormais intégralement en charge cette dépense. De plus, une modulation des allègements généraux de cotisations sociales a permis de réduire la part portée par les cotisations familiales.

En 2016, la deuxième phase de mise en oeuvre du pacte de responsabilité a étendu la diminution des cotisations patronales de la branche famille aux salariés compris entre 1,6 SMIC et 3,5 SMIC. Selon la même modalité qu'en 2015, l'État a neutralisé la perte de recettes par une prise en charge du financement de l'allocation de logement familiale ainsi que de la protection juridique des majeurs.

Toutefois, le transfert de charges ne garantissait pas une compensation exacte des réductions de recettes ; lors des deux exercices, la diminution des dépenses s'est in fine révélée supérieure à la perte de produits. Des ajustements dans l'affectation des ressources entre branche sont donc intervenus : une fraction de la taxe sur les salaires a été transférée au FSV en 2015, puis la part des prélèvements sur les revenus du capital perçus par la branche a été réaffectée en 2016.

Impact de la mise en oeuvre du pacte de responsabilité et de solidarité sur la branche famille

Source : Rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale, septembre 2016


* 90 Il s'agit principalement de la modulation et du gel des montants de l'allocation de base et de la prime à la naissance à compter du 1er avril 2014, ainsi que la suppression du complément de libre choix d'activité (CLCA) majoré.

* 91 La revalorisation a été de 0,2 % en moyenne en 2015 et de 0,1 % en 2016.