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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2017

8 novembre 2016 : Financement de la sécurité sociale pour 2017 ( avis - première lecture )

B. L'OBJECTIF DE DÉPENSES DE LA BRANCHE FAMILLE POUR 2017 (ARTICLE 29)

L'article 29 du présent projet de loi de financement fixe les objectifs de dépenses de la branche famille pour 2017 à 49,9 milliards d'euros, un montant stable par rapport à l'objectif déterminé pour 2016 (49,6 milliards d'euros).

Les dépenses et les recettes demeureraient quasi stables. La faible inflation limiterait la croissance des prestations légales, avec une revalorisation estimée à 0,2 % en moyenne annuelle. Bien que la montée en charge de la modulation des allocations familiales soit échue, elle produirait encore des effets en 2017.

Comme lors des deux exercices précédents, un écart positif entre les charges et les produits de la branche permettrait un retour à l'équilibre dès l'exercice 2017, soit un an plus tôt que prévu lors de la loi de financement pour 2016.

Toutefois, la prévision de dépenses de gestion administrative stables nécessitera des efforts certains en 2017 compte tenu des nouvelles missions conférées aux CAF dans les précédentes lois de financement ainsi que dans le présent projet de loi.

C. LE RENFORCEMENT DU DISPOSITIF DE GARANTIE CONTRE LES IMPAYÉS DE PENSIONS ALIMENTAIRES (ARTICLE 27)

Sur la base d'une expérimentation conduite pendant dix-huit mois dans vingt départements, la loi de financement pour 2016 avait généralisé la garantie contre les impayés de pensions alimentaires (GIPA) à compter du 1er avril 2016. La GIPA introduit deux nouveautés :

- d'une part, le versement d'une allocation de soutien familial d'un montant différentiel aux personnes créancières d'une petite pension alimentaire, en vue de garantir une pension minimale d'un montant de 104,75 euros par mois, au bénéfice du titulaire d'une décision de justice ou d'un accord amiable ;

- d'autre part, le renforcement des moyens des CAF pour le recouvrement des pensions alimentaires impayées92(*). La procédure de paiement direct, qui permet au créancier d'une pension alimentaire d'obtenir le paiement de la pension par des tiers, disposant de sommes dues au débiteur, a ainsi été aménagée pour la GIPA. La procédure de droit commun limite la demande aux mensualités impayées depuis six mois maximum avant la notification de la demande, le délai est allongé à 24 mois pour les échéances de pensions alimentaires. De plus, un paiement direct sur la rémunération du débiteur a été permis.

Depuis le 1er avril 2016, les CAF ont reçu près de 23 000 demandes de recouvrement, pour un montant d'environ 85 millions d'euros. De fait, les premiers mois de généralisation du dispositif ont à la fois confirmé les apports identifiés lors de l'expérimentation et mis en évidence certaines améliorations pouvant être apportées à l'intervention des CAF en matière de recouvrement des créances alimentaires impayées. En particulier, deux difficultés se posent :

- la mission de recouvrement des créances alimentaires demeure méconnue et ne s'adresse pas à tous : les parents remis en couple, non éligibles à l'ASF, doivent ainsi avoir épuisé les procédures normales de recouvrement avant de pouvoir recourir aux CAF ;

- le cadre en vigueur n'offre pas un accompagnement suffisant aux couples se séparant par voie amiable et aux créanciers ayant été victimes de violences ou de menaces de la part de leur ancien conjoint.

Dans cette perspective, le Président de la République avait annoncé la création d'une agence de recouvrement des pensions alimentaires à l'occasion de la journée internationale des droits des femmes le 8 mars 2016, afin notamment de mieux faire connaître la mission de recouvrement des impayés de pensions alimentaires des CAF. Une mission conjointe aux inspections générales des affaires sociales, des finances et des services judiciaires a été mandatée en vue de renforcer le cadre existant.

Si le terme d'agence est conservé et utilisé par le Gouvernement, le présent article prévoit plutôt un renforcement des outils des CAF dans leurs missions de recouvrement. Entendu par la commission des affaires sociales du Sénat le 12 avril 2016, le directeur général de la CNAF Daniel Lenoir insistait sur ce point : « si ses compétences sont précisées par la loi, son organisation reste du ressort de la branche famille. En d'autres termes, la création d'une nouvelle personne morale n'est pas prévue et cette nouvelle agence relèvera d'une mesure d'organisation interne à la branche. Nous allons ainsi confier à vingt-deux caisses pivots la gestion et le recouvrement de ces prestations complexes, ces caisses ayant été créées lors de l'instauration de l'allocation de soutien familial recouvrable. Ce réseau rassemble près de trois cents salariés qui ont développé des compétences en matière de recouvrement. J'insiste sur ce point pour dissiper les doutes qui peuvent être parfois exprimés quant à la capacité des caisses à assurer cette mission qui est certes difficile mais à la réussite de laquelle nous avons mobilisé tous les moyens nécessaires. »

Un service national adossé à la CNAF est ainsi proposé à compter du 1er janvier 2017, avec trois missions principales :

- une mission générale de recouvrement des pensions alimentaires impayées, faisant de la CAF l'interlocuteur central de tous les parents confrontés à des impayés de pensions alimentaires : la condition d'épuisement préalable des procédures normales de recouvrement pour les parents remis en couple est supprimée ;

- le pouvoir de conférer une force exécutoire aux accords amiables fixant des montants des pensions alimentaires hors cas de divorce : actuellement, seul le juge aux affaires familiales peut conférer une force exécutoire aux accords amiables, entraînant le caractère opposable de la créance et permettant le recouvrement en cas d'inexécution par le débiteur. Il est proposé que les CAF pourraient désormais conférer une force exécutoire aux accords amiables fixant un montant de pension alimentaire pour les couples se séparant par consentement mutuel. Afin de permettre aux caisses d'évaluer finement le montant de la pension, il est prévu de leur ouvrir un droit d'accès aux ressources du débiteur auprès de l'administration fiscale ;

- un rôle d'intermédiation financière en direction des créanciers victimes de violences. La procédure actuelle de paiement de la pension alimentaire sur décision du juge oblige à une relation directe entre le débiteur et le créancier, de sorte que le créancier redoutant cette relation préfère demander la qualification du débiteur comme hors d'état, avec pour effet de le dispenser du paiement de la pension alimentaire. Par conséquent, il est proposé que le juge aux affaires familiales puisse décider de confier aux CAF le versement, sans frais, de la pension alimentaire qu'il détermine.

L'estimation de l'effet des extensions introduites sur les dépenses de prestations des caisses se base sur les travaux de la mission commune d'analyse des inspections générales. Il est projeté un effet légèrement positif à court terme, puis légèrement négatif à moyen terme sur le montant total d'ASF93(*). Par ailleurs, l'effet agrégé sur les finances publiques est atténué par le fait que les montants supplémentaires augmentant les ressources des créanciers, leurs droits à d'autres prestations sociales pourraient diminuer - RSA par exemple.

De fait, l'essentiel des coûts induits est lié à la gestion des nouvelles missions. Malgré les effets d'annonce du Gouvernement, il ne s'agit pas en réalité de créer un nouvel opérateur, mais d'un renforcement des charges conférées aux CAF. Pour autant, des frais de fonctionnement importants sont attendus pour la mise en oeuvre du présent article, avec environ 120 ETP nécessaires, soit près de 5,5 millions d'euros, et l'adaptation du système d'information. Ces besoins interviennent de surcroît alors qu'une baisse des charges de gestion de 0,7 % est attendue pour 2017. Les propos sibyllins de Laurence Rossignol, ministre des familles, de l'enfance et des droits des femmes, devant la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale le 11 octobre 2016, accentuent ce motif de préoccupation : « s'agissant des charges de travail, le plus lourd sera le caractère exécutoire. L'intermédiation se fera de façon progressive puisque sur demande du juge et en cas de violences. (...) De mon point de vue, si des moyens humains supplémentaires doivent être accordés, ils le seront dans la mise en oeuvre optimale de l'Agence. »

L'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification substantielle, en y apportant uniquement des améliorations rédactionnelles.

Permettre un meilleur recouvrement des créances alimentaires impayées participe de la prise en compte de situations familiales nouvelles et plus exposées aux difficultés sociales. Toutefois, afin d'éviter une forte croissance des dépenses de fonctionnement que ces mesures pourraient provoquer, les démarches de mutualisations entre caisses et la recherche de gains de productivité doivent être renforcées. Un dialogue de gestion resserré et la définition d'objectifs renforcés dans le cadre de la nouvelle convention d'objectifs et de gestion (COG) devront être poursuivis94(*).

La délégation facultative de la gestion du prélèvement à la source au réseau des Urssaf par les particuliers employeurs

L'article 28 du présent projet de loi de financement prévoit, entre autres, d'élargir les missions des centres de déclaration et de recouvrement simplifiés des cotisations sociales « Pajemploi » et Chèque emploi service universel (CESU) - services appartenant au réseau des Urssaf - afin de tenir compte du projet gouvernemental d'instauration d'un prélèvement à la source de l'impôt sur le revenu, à compter du 1er janvier 2018.

Inscrit à l'article 38 du projet de loi de finances pour 2017, le prélèvement à la source, tel que conçu par le Gouvernement, entraînerait en effet une charge supplémentaire pour les particuliers employeurs - dont ceux ayant recours à une garde d'enfant à domicile - dans la mesure où ils devraient calculer le montant de la retenue à la source à opérer sur le salaire de leur(s) employé(s) et la reverser à l'administration fiscale. En outre, la qualité de tiers collecteur ferait peser des risques juridiques non négligeables sur les particuliers employeurs en cas de retard de versement, d'insuffisance de la retenue à la source, ou encore de divulgation des données personnelles de leur(s) salarié(s) transmises par l'administration fiscale.

L'article 28 du présent projet de loi de financement propose ainsi la création d'un nouvel article L. 133-5-12 du code de la sécurité sociale en vertu duquel les particuliers employeurs dans le champ des services à la personne ou de la garde d'enfants, qui ont recours aux dispositifs simplifiés de déclaration et de recouvrement des cotisations sociales Pajemploi ou CESU, pourraient « procéder au versement des rémunérations dues au titre de l'emploi de ce salarié par voie dématérialisée par l'intermédiaire » des organismes en charge de la collecte des cotisations sociales, à savoir dans ce cas les Urssaf. Il est en outre précisé que « dans ce cas, la retenue à la source de l'impôt sur le revenu du salarié [...] est effectuée par l'intermédiaire » de ces mêmes organismes, qui reverseraient au salarié la rémunération due. Cette option, facultative, permettrait donc de déléguer l'ensemble du processus de rémunération et la gestion du prélèvement à la source aux centres nationaux Pajemploi et CESU, c'est-à-dire aux Urssaf.

Parallèlement, il est proposé de renforcer les obligations déclaratives des particuliers employeurs ayant recours aux dispositifs simplifiés Pajemploi et CESU en prévoyant un délai maximal de déclaration des rémunérations dues au titre de chaque mois. Selon l'évaluation préalable annexée au présent projet de loi de financement, ce délai, qui serait fixé par décret, pourrait être « le cinquième jour du mois suivant la période d'emploi ».

En tout état de cause, même si la mesure proposée permettrait d'alléger la charge créée par l'instauration du prélèvement à la source pour certains particuliers employeurs, elle ne répond pas à l'ensemble des problèmes soulevés par la réforme, analysés en détail par le rapporteur général de la commission des finances, Albéric de Montgolfier95(*). Le prélèvement mensualisé contemporain constitue une alternative plus simple et plus pragmatique, qui permettrait de renforcer la contemporanéité de l'impôt sur le revenu sans créer de nouvelles charges et de nouveaux risques juridiques pour les employeurs, y compris les particuliers employeurs.


* 92 Entre 30 et 40 % des pensions alimentaires seraient totalement ou partiellement impayées.

* 93 Le rôle d'intermédiation financière des caisses entraînerait une réduction du montant d'ASF non recouvrable en raison de la baisse du nombre de débiteurs qualifiés de hors d'état d'environ 3 millions d'euros dès 2017, puis de 8,8 millions d'euros à terme. Parallèlement, l'émission de titres exécutoires par les CAF pour les accords amiables aurait pour effet d'élargir l'accès à l'ASF complémentaire pour un coût estimé à 3,5 millions d'euros en 2018, puis environ 11 millions d'euros au bout de trois ans.

* 94 La COG en vigueur a été conclue 19 juillet 2013 pour une durée de cinq ans (2013-2017).

* 95 Voir rapport d'information n° 98 (2015-2016) sur le projet d'instauration du prélèvement à la source de l'impôt sur le revenu, fait par Albéric de Montgolfier au nom de la commission des finances du Sénat.