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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2017

8 novembre 2016 : Financement de la sécurité sociale pour 2017 ( avis - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mardi 8 novembre 2016 sous la présidence de Mme Michèle André, présidente, la commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Francis Delattre, rapporteur pour avis, sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2017.

M. Francis Delattre, rapporteur pour avis. - Les finances sociales représentent près de 50 % des dépenses publiques et plus encore si on y ajoute les dépenses de l'Association générale des institutions de retraite des cadres (Agirc) et l'Association pour le régime de retraite complémentaire des salariés (Arrco). En stock, les administrations de sécurité sociale (ASSO) représentent environ la moitié des dépenses publiques. En flux, il est attendu des ASSO 64 % des économies à réaliser en 2017, contre 45 % lors des deux précédents exercices.

Le fait que les deux tiers des économies attendues relèvent de la sphère sociale doit nous inquiéter car les économies réellement enregistrées sur les dépenses des ASSO se sont, en 2015 comme en 2016, révélées inférieures de près de moitié à la prévision. Il est à craindre que cet écart se produise à nouveau en 2017, dans la mesure où le Gouvernement comptabilise notamment 1,6 milliard d'euros d'économies au titre de la reprise des négociations paritaires sur la nouvelle convention d'assurance-chômage.

Dans le champ des organismes de sécurité sociale, les économies attendues résultent du renforcement des mesures déjà mises en oeuvre dans le cadre du plan ONDAM pour la période de 2015 à 2017, avec des résultats inégaux et globalement limités. De plus, elles intègrent de fausses économies, comme la sortie du cadre de l'ONDAM des dépenses au titre des médicaments innovants.

Le régime général atteindrait un quasi-équilibre en 2017, avec un déficit de 400 millions d'euros. Toutefois, il convient d'intégrer les comptes du fonds de solidarité vieillesse (FSV) pour disposer d'une image plus fidèle des comptes sociaux. Le déficit du régime général et du FSV s'élèverait ainsi à 4,2 milliards d'euros en 2017.

De façon rétrospective, l'amélioration des soldes est très hétérogène entre les branches : elle a principalement porté sur les branches famille, au prix d'une mise en cause de la politique familiale, et vieillesse, grâce à la réforme des retraites de 2010. Soulignons que le déficit de la branche maladie enregistré en 2015 par le présent projet de loi de financement ne fait que retrouver le niveau de 2012, à - 5,8 milliards d'euros.

De façon prospective, la réduction prévue des déficits repose notamment sur le dynamisme des recettes, portées par des hypothèses de croissance de la masse salariale du secteur privé jugées optimistes par le Haut Conseil des finances publiques.

Rappelons que le plan ONDAM 2015-2017 fixait un taux d'évolution de l'ONDAM à 1,75 % en 2017, ce qui était confirmé dans le Pacte de stabilité et de croissance d'avril dernier. Or l'ONDAM prévu dans ce projet de loi de financement de la sécurité sociale progresse finalement de 2,1 %, ce que le Gouvernement explique par la nécessité d'intégrer l'effet des mesures salariales dans la fonction publique, notamment hospitalière, et de la nouvelle convention médicale, deux éléments pourtant déjà connus depuis le printemps dernier. À l'évidence, il sera difficile de tenir cet objectif, tant le coût des mesures salariales et les effets du glissement vieillesse technicité (GVT) auront un impact supérieur sur les dépenses à périmètre constant.

De fait, l'analyse des comptes sociaux depuis 2010 me porte à y voir une amélioration, mais non une consolidation pérenne.

Dans le même sens, s'il faut se féliciter du reflux de la dette sociale en 2016, la lucidité doit nous conduire à y voir le signe des faibles taux d'intérêt et à relever l'augmentation de la dette portée par l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS), particulièrement exposée aux risques de remontée des taux. Aucune solution d'apurement n'est prévue pour ces déficits cumulés, estimés à plus de 16 milliards d'euros fin 2016. La Cour des comptes préconisait que le Gouvernement envisage un transfert à la caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades) pour un montant de 15 à 20 milliards d'euros. Or, la loi de financement pour 2016 a conduit à saturer les capacités d'absorption de la Cades en transférant près de 24 milliards d'euros de déficits cumulés. La part de dette sociale supportée par l'ACOSS ne peut que susciter des interrogations.

La Cades ne se porte pas trop mal, car elle est gérée par des financiers particulièrement compétents, qui parviennent à emprunter à des taux intéressants et parfois même négatifs. Cependant, le montant de sa situation nette devrait atteindre plus de 120 milliards d'euros en 2017.

Les recettes font l'objet de trois mesures significatives. À la suite du choix du Gouvernement de préférer un relèvement du taux de crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) en 2017 à la suppression complète de la contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S) à laquelle il s'était engagé, une réduction du taux de cotisation maladie des travailleurs indépendants, qui ne bénéficient pas du CICE, est proposée. Je rappelle cependant que la C3S rapporte 4 milliards d'euros et que le coût estimé pour les 1,8 million de travailleurs indépendants affiliés au régime social des indépendants (RSI), est de 150 millions d'euros. La non-suppression de la C3S n'est pas un bon argument pour inciter les entreprises londoniennes à venir s'installer à Paris.

Pour tenir compte des revenus tirés des plateformes d'économie collaborative, il est proposé des seuils pour distinguer les revenus du patrimoine des revenus d'activité et une affiliation automatique au RSI par l'intermédiaire des plateformes. Si l'objectif poursuivi est légitime, le dispositif proposé constitue une solution improvisée, tant en ce qui concerne le niveau des seuils que le principe même d'affiliation au RSI.

L'Assemblée nationale a adopté un article visant à relever le seuil de revenu fiscal de référence pour l'application des taux nul et réduit de CSG sur les pensions de retraite. J'y vois le symbole de la politique erratique du Gouvernement en matière de prélèvements obligatoires. S'ajoutent des propositions de recentrage de niches sociales et des mesures renforçant les capacités de l'administration à recouvrer effectivement des créances nées de la fraude sociale.

J'en viens maintenant à la présentation de la situation financière de chaque branche et de leurs objectifs de dépense.

La branche maladie concentre les déficits et les préoccupations. Son solde serait de - 4,1 milliards d'euros en 2016, puis de - 2,6 milliards d'euros en 2017. Elle serait la seule branche déficitaire en 2017. Rappelons qu'en 2012, le Gouvernement prévoyait de ramener ce déficit à - 1,1 milliard d'euros dès 2015. De plus, le relèvement de l'ONDAM à 2,1 % en 2017 et les économies prévues pour un montant de 4,1 milliards d'euros ne suffisent pas à couvrir la progression tendancielle des dépenses nouvelles induites par les mesures salariales dans la fonction publique et la nouvelle convention médicale. Les économies attendues ne proviennent pas de nouvelles mesures mais de la poursuite des quatre axes déjà mis en oeuvre en 2015 et 2016, pour des résultats limités.

En dehors des dépenses d'assurance maladie, la principale mesure proposée concerne la branche vieillesse. Elle enregistrerait un solde positif à hauteur de 1,6 milliard d'euros en 2017. Ce retour confirmé à l'équilibre doit être salué, de même que l'effet de la réforme des retraites de 2010, dont l'impact est estimé par la direction de la sécurité sociale à 8,8 milliards d'euros par rapport à une évolution à législation inchangée. Cette amélioration ne doit pas faire oublier la situation dégradée du Fonds de solidarité vieillesse (FSV), dont le déficit atteint 3,8 milliards d'euros en 2016.

Le Gouvernement propose un transfert entre 2017 et 2020 de la part des dépenses du minimum contributif financée par le FSV vers la branche vieillesse. Ce transfert constituait une recommandation des travaux de nos collègues Catherine Génisson et Gérard Roche dans le cadre de la mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale en juin dernier. Avec ce système transitoire, le FSV cumulerait plus de 13 milliards d'euros de déficits d'ici 2020, sans qu'une solution d'apurement ne soit prévue.

Excédentaire depuis 2013, la branche accidents du travail - maladies professionnelles (AT-MP) devrait présenter un excédent de 700 millions d'euros en 2016 puis en 2017. Aucune mesure particulière n'est prévue pour cette branche.

Enfin, après un déficit record de 3,2 milliards d'euros en 2013, le solde de la branche famille serait nul en 2017. Chacun le sait : ce retour à l'équilibre s'explique par des mesures de mise sous conditions de ressources de la politique familiale.

Parmi les mesures proposées, je relève celle qui élargit les missions des centres de déclaration et de recouvrement simplifiés des cotisations sociales « Pajemploi » et Chèque emploi service universel (CESU) - services appartenant au réseau des Urssaf - afin de tenir compte du projet gouvernemental d'instauration d'un prélèvement à la source de l'impôt sur le revenu, à compter du 1er janvier 2018.

En conclusion, je considère que le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2017 traduit une forme de laisser-aller du Gouvernement en matière de pilotage des comptes sociaux. Il aurait fallu être beaucoup plus rigoureux.

L'amélioration des comptes qui nous est présentée par le Gouvernement ne correspond pas à la dure réalité des chiffres. Aucune réforme n'a été engagée sur l'assurance maladie, d'où des résultats limités. Pour avoir entendu les directeurs des différentes caisses, je conçois parfaitement que leur tâche n'est pas facile. L'ambulatoire est insuffisant en France. Qu'ont fait les agences régionales de santé (ARS) pour encourager son développement ? D'autant que le contexte se caractérise par une mise sous tension des établissements de santé dont nous entendons aujourd'hui les échos. Sans innovation, il sera très difficile de contenir les dépenses de santé.

L'amélioration des comptes ne permet pas une véritable consolidation, et reste limitée. La trajectoire proposée repose sur des hypothèses très optimistes, comme l'a souligné le Haut Conseil des finances publiques, notamment sur la croissance de la masse salariale. Peu de mesures d'économies nouvelles sont proposées, de sorte que des doutes entourent la réalisation des objectifs de dépenses soumis au Parlement.

Pour toutes ces raisons, et parce qu'il faudra engager des réformes dans les années à venir, avec les dépenses afférentes, je vous propose de donner un avis défavorable à l'adoption du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2017.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Il est difficile de résumer des budgets aussi importants. L'avis du Haut Conseil aux finances publiques est très clair en matière de dépenses sociales : « S'agissant des dépenses sociales, les prévisions du Gouvernement sont affectées d'un risque significatif. Le relèvement de l'ONDAM de 1,75 % à 2,1 % ne couvrira qu'une partie du coût prévisionnel pour l'assurance maladie, des augmentations tarifaires de la nouvelle convention et des mesures salariales dans les hôpitaux. Il devrait être complété par un effort accru d'économies sur les dépenses maladie, effort dont la réalisation est incertaine ». Quant à l'Unedic, le Gouvernement prévoit une économie de 1,6 milliard d'euros, prévision que le Haut Conseil qualifie d'  « irréaliste ». Cette analyse rejoint très largement celle du rapporteur pour avis.

L'article 10 porte sur l'affiliation obligatoire au régime social des travailleurs indépendants, le RSI. Autant nous sommes sensibles à l'intégration dans la fiscalité des revenus complémentaires issus de la location d'appartements, d'une activité de chauffeur ou de l'économie dite collaborative, autant l'affiliation obligatoire au RSI serait extrêmement contraignante, d'autant que ce régime ne fonctionne pas bien. C'est une usine à gaz que l'on propose aux travailleurs indépendants.

M. Marc Laménie. - Les problèmes que ce budget soulève ne sont pas nouveaux. Comment lutter contre la fraude ? Quelles mesures prendre pour remédier, au moins partiellement, à la dette sociale ? Qu'en est-il du cinquième risque que constitue la dépendance ? C'est un enjeu qui relève du domaine médico-social.

M. Serge Dassault. - Comment est financé le projet de loi de financement de la sécurité sociale ? Quelle est la part de CSG, quelle est la part des entreprises, quels sont les déficits ? Pourriez-vous nous donner une vision globale ?

M. Éric Doligé. - Dans le tableau qui illustre le retour à l'équilibre du régime général en 2017, il faudrait faire figurer les prévisions qui avaient été faites pour les années 2011 à 2015. Les prévisions pour 2016 à 2019 sont optimistes. On gagnerait à pouvoir comparer ce qui a été réalisé avec ce qui avait été prévu.

M. Maurice Vincent. - Je suis étonné de la tonalité des observations du rapporteur pour avis. S'il est légitime qu'il s'interroge sur les prévisions pour 2017, on peut difficilement contester l'amélioration systématique des comptes de la Sécurité sociale, depuis cinq ans, et cela en dépit d'une croissance très heurtée. Les chiffres sont là. Nous devrions nous réjouir collectivement de ces résultats. On ne sait pas ce que sera l'avenir. Avec la retraite à 64 ou à 65 ans, peut-être les excédents seront-ils encore beaucoup plus importants... Nous en reparlerons.

Vous avez systématiquement voté contre les budgets de la Sécurité sociale durant toutes ces années de progression. Certes, il n'est jamais aisé de reconnaître ses erreurs, mais les résultats sont là. Je ne suivrai donc pas l'avis du rapporteur.

M. André Gattolin. - Je remercie notre rapporteur pour ses commentaires tout en nuance et en subtilité. Je voudrais revenir à ses considérations sur les dépenses de la branche vieillesse. Vous avez dit que l'évolution du FSV s'était dégradée depuis une dizaine d'années. Les courbes montrent pourtant une relative stabilité entre 2011 et 2016. La dégradation que vous mentionnez précéderait-elle 2011 ?

Mme Marie-France Beaufils. - Les comptes s'améliorent, alors que la situation reste fragile dans le secteur de l'hospitalier public. Le financement de l'activité dans les hôpitaux bénéficie surtout à l'hôpital privé qui n'intervient que dans les secteurs les plus rentables, laissant le reste à l'hôpital public, favorisant ainsi le déséquilibre de notre système de santé. Ce texte n'apporte pas de réponse dans ce domaine. Je voterai donc contre ce budget, mais pour des raisons bien différentes de celles avancées par notre rapporteur.

M. Francis Delattre, rapporteur pour avis. - Monsieur Gattolin, la situation est dégradée depuis dix ans. Je n'ai pas dit qu'elle s'était dégradée. Le FSV prend notamment en charge les cotisations des chômeurs. L'État a imposé cette mesure ; il aurait dû prévoir de la financer régulièrement. Le secrétaire d'État chargé du budget nous dit que nous sommes « dans le gris ». Dans la mesure où le déficit du FSV pèse sur les comptes sociaux, il est assez logique d'intégrer progressivement les dépenses du minimum contributif au sein de la branche vieillesse.

Monsieur Dassault, vous trouverez toutes les informations nécessaires pour expliquer les évolutions des recettes par catégories et selon les régimes obligatoires, chiffres à l'appui, dans mon rapport écrit. En incluant l'ensemble des régimes obligatoires, le montant des recettes devrait s'élever à 487 milliards d'euros.

Monsieur Laménie, pour lutter contre la fraude, il est proposé de doter les agents de l'Urssaf de moyens d'investigation proches de ceux de l'administration fiscale.

Monsieur Doligé, un tableau résume les écarts entre les prévisions et les réalisations.

Quant à la Cades, est-il honnête de dire que la situation s'est améliorée, alors qu'on a transféré près de 24 milliards d'euros dans la dette sociale en un an ? L'ACOSS centralise toutes les ressources. Son rôle se résume à assurer la trésorerie des régimes obligatoires, avec un déficit maximal autorisé de 33 milliards d'euros pour 2017. Comment peut-elle se retrouver avec un déficit tel, qu'on doive le transférer à la Cades ? On creuse la dette des générations futures. Il est vrai que la Cades emprunte à des taux très bas, ce qui rend la situation supportable jusqu'en 2024. Cependant, la loi organique prévoit que la Cades ne peut emprunter que si elle justifie des ressources nécessaires au remboursement. La Cades se finance principalement grâce à une partie de la contribution au redressement de la dette sociale, mais elle ne peut plus reprendre de dette sociale sans augmentation parallèle de ses ressources. Voilà pourquoi on ne peut pas aller proclamer à qui veut l'entendre que le Gouvernement a sauvé la sécurité sociale. La réalité est tout autre. Même s'il n'a pas remis en cause le remboursement des prestations et des médicaments, le Gouvernement propose de retirer de l'ONDAM la totalité de la prise en charge des médicaments les plus innovants.

M. Richard Yung. - Ce n'est pas ce qu'a dit la ministre.

M. Francis Delattre, rapporteur pour avis. - C'est pourtant vrai. Ce sont de fausses économies.

La commission a émis un avis défavorable à l'adoption du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2017.