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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2017

8 novembre 2016 : Financement de la sécurité sociale pour 2017 ( avis - première lecture )

B. LA COMPENSATION PAR LE BUDGET DE L'ETAT ET LES COMPENSATIONS INTERNES À LA SÉCURITÉ SOCIALE (ARTICLE 26 DU PLF ET ARTICLE 20 DU PLFSS 2017)

Outre la réduction proposée du taux de cotisation d'assurance maladie-maternité des travailleurs indépendants, entraînant une perte de recettes de 150 millions d'euros pour la sécurité sociale, plusieurs mesures entrées en vigueur ou votées précédemment ont un effet sur les recettes et les dépenses de la sécurité sociale :

l'effet en année pleine de l'extension de la réduction du taux de cotisation d'allocations familiales de 1,6 SMIC à 3,5 SMIC adoptée par la loi de financement pour 2016 et appliquée à compter du 1er avril 2016 entraîne une perte supplémentaire de recettes pour la sécurité sociale estimée à plus d'un milliard d'euros en 2017 ;

l'extinction de la recette non pérenne tirée de l'instauration d'une retenue à la source pour les cotisations sociales des employeurs affiliés à des caisses de congés payés, prévue par la loi de financement pour 2015, minore les recettes de la sécurité sociale à hauteur de 500 millions d'euros ;

- la baisse de 7 points du taux de cotisation d'assurance maladie des travailleurs indépendants agricoles prévue par décret en mars 201627(*) induit une perte de recettes d'un montant de 480 millions d'euros ;

- le transfert des dépenses de fonctionnement des établissements et services d'aide par le travail (ESAT), jusqu'alors financées à partir de crédits du programme 157 « Handicap et dépendance » de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances », vers l'assurance maladie. Prévu par la loi de financement pour 2016, ce transfert est effectif à compter de 2017 et nécessite une compensation de la sécurité sociale par l'État à hauteur de 1,5 milliard d'euros ;

- le projet de loi de finances pour 2017 propose de transférer la totalité du financement des maisons départementales des personnes handicapées (MDPH) et la part du financement par l'État du Fonds d'intervention régional (FIR) vers l'assurance maladie, augmentant de 174 millions d'euros les dépenses de cette dernière.

1. Une compensation par la prise en charge d'exonérations jusqu'ici non compensées mais non intégrale (article 26 du PLF 2017)

Afin de compenser les effets des mesures présentées ci-avant, l'article 26 du projet de loi de finances pour 2017 prévoit la compensation d'exonérations de cotisations sociales jusqu'ici non prises en charge par le budget de l'État, permettant d'accroître les recettes de la sécurité sociale de plus de 2,7 milliards d'euros en 2017. Il s'agit des exonérations suivantes :

l'exonération de cotisations sociales applicable aux personnes qui créent ou reprennent une entreprise, dans le cadre du dispositif d'aide à la création ou à la reprise d'une entreprise (ACRE), en vertu de l'article 161-1-1 du code de la sécurité sociale ;

les exonérations de cotisations patronales de sécurité sociale applicables aux employeurs d'aides à domicile définies à l'article L. 241-10 du code de la sécurité sociale ;

l'exonération de cotisations sociales applicable aux rémunérations des arbitres et juges sportifs, dans la limite de 14,5 % du plafond annuel de la sécurité sociale, en vertu de l'article L. 241-16 du code de la sécurité sociale ;

l'exonération de cotisations sociales, de taxe sur les salaires, de taxe d'apprentissage et de participation due par les employeurs au titre de l'effort de construction applicable aux personnes employées par des ateliers chantiers d'insertion, en vertu de l'article 20 de la loi n° 2013-1203 du 23 décembre 2013 de financement de la sécurité sociale pour 2014.

La modalité de compensation choisie, sous forme de prise en charge d'exonérations de cotisations sociales qui bénéficiaient jusqu'à présent d'un dispositif dérogatoire au principe de compensation, contraste avec la stratégie suivie à l'occasion des premières phases de mise en oeuvre du pacte de responsabilité et de solidarité, pour lesquelles des mesures de transferts de financement de la sécurité sociale, principalement de la branche famille, vers l'État avaient été décidées.

Par ailleurs, outre cette compensation principale, l'article 26 du projet de loi de finances pour 2017 prévoit deux types de mesures de rationalisation des relations financières entre l'État et la sécurité sociale :

- un transfert de dépenses de la sécurité sociale vers l'État, pour un montant de 105 millions d'euros en 2017. Est en particulier prévue la suppression du financement par la sécurité sociale de l'Agence nationale de santé publique (ANSP) et des allocations de logement temporaire à destination des personnes défavorisées ;

- des transferts de recettes majorant les recettes de la sécurité sociale de 16 millions d'euros. Il est proposé d'unifier l'affectation du produit de la taxe sur les véhicules de sociétés au profit de la sécurité sociale ; cette disposition est à analyser au regard de la modification de la période d'imposition de cette taxe prévue à l'article 11 du présent projet de loi de financement. Parallèlement, la fraction du produit de la taxe sur la valeur ajoutée affectée à la branche maladie serait ajustée à la baisse, de 7,19 % à 7,11 %.

Tableau récapitulatif des mesures de compensation prévues en 2017

(en millions d'euros)

 Mesures entraînant des pertes de recettes pour la sécurité sociale

Mesures de compensation

Extension du champ de taux réduit de cotisations d'allocations familiales (LFSS 2016)

- 1 074

Suppression de cofinancements et autres transferts de dépenses

+ 175

Perte de recettes liée à la baisse du rendement de la mesure de prélèvement à la source des cotisations des caisses de congés payés (LF 2015)

- 500

Compensation d'exonérations

+ 2 778

Baisse des cotisations maladies des exploitants agricoles

- 480

 

Associations intermédiaires

Exonérations ACI

Arbitres sportifs

ACCRE

Aide à domicile

Baisse des cotisations maladies des exploitants agricoles

+ 83

+ 120

+ 39

+ 262

+ 1794

+ 480

Baisse des cotisations des travailleurs indépendants

- 150

Transferts de recettes

+ 16

Transfert du financement des ESAT (LFSS 2016)

- 1 470

Transfert de la part État du FIR vers l'assurance-maladie

- 116

 

Transfert de taxe sur les véhicules de sociétés (TVS)

Minoration de la fraction de TVA nette

+ 150

-134

Transfert des MDPH à la CNSA

- 58

Transfert interne

+ 879

TOTAL brut à compenser

- 3 848

TOTAL net

+ 2 969

TOTAL net des mesures internes à la sécurité sociale

- 2 969

Source : évaluation préalable du présent article annexée au projet de loi de finances pour 2017

Au total, l'ensemble des mesures de compensations prévues en 2017 se traduit par un impact négatif de 2,73 milliards d'euros sur le solde du budget de l'État, dont 2,71 milliards d'euros de nouvelles dépenses et 16 millions d'euros de pertes de recettes. Elles entraînent ainsi des modifications de périmètre des missions « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales », « Égalité des territoires et logement », « Santé, « Solidarité, insertion et égalité des chances », « Sport, jeunesse et vie associative » et « Travail et emploi » du budget de l'État.

2. Deux recettes non pérennes sont comptabilisées en réduction du montant à compenser par l'État

Le montant des compensations portées par le budget de l'État ne coïncide pas avec le montant total des mesures entraînant une perte de recettes pour la sécurité sociale. En effet, deux dispositifs parallèles proposés par le présent projet de loi de financement sont comptabilisés en réduction du montant à compenser :

- le prélèvement des ressources mises en réserve au sein de la section III du fonds de solidarité vieillesse au profit du régime général à hauteur de 719 millions d'euros (article 20, cf. infra) ;

- la modification de la période d'imposition de la taxe sur les véhicules de sociétés, provoquant une imposition spécifique du dernier trimestre 2017 et une recette ponctuelle de 160 millions d'euros (article 11).

Il est à noter que les ressources procurées par ces deux mesures sont uniquement ponctuelles ; partant, de nouvelles compensations devront être prévues dans les lois financières pour 2018.

3. La modification de la période d'imposition de la taxe sur les véhicules de sociétés (article 11)

En vertu de l'article 1010 du code général des impôts (CGI), les sociétés sont assujetties à une taxe annuelle portant sur les véhicules de tourisme qu'elles possèdent ou prennent en location. En vertu de l'article L. 131-8 du code de la sécurité sociale, le produit de la taxe sur les véhicules de sociétés (TVS) est affecté à la branche famille de la sécurité sociale. Toutefois, la loi de finances pour 201428(*) a prévu une affectation d'une part de son produit à l'État, à hauteur de 150 millions d'euros par an, selon un dispositif pérennisé par la loi de finances pour 2015. C'est cette affectation que l'article 26 du projet de loi de finances pour 2017 prévoit de supprimer.

Selon les dispositions actuelles, la période d'imposition s'étend du 1er octobre de l'année n au 30 septembre de l'année n+1 ; le paiement doit être effectué dans les deux premiers mois de chaque période d'imposition.

Le présent article propose de modifier la période d'imposition afin de l'aligner sur l'année civile. Toutefois, dans la mesure où cette modification ne pourrait être effective qu'à compter de l'exercice 2018, il est prévu de façon parallèle une imposition spécifique au titre du dernier trimestre de l'année 2017, au cours duquel, autrement, aucune imposition ne serait perçue. Un supplément exceptionnel de recettes de 160 millions d'euros en est attendu ; il serait affecté aux organismes de sécurité sociale au titre de l'année 2017.

Par ailleurs, le dispositif s'accompagne de mesures de simplification visant à permettre une télédéclaration et un téléréglement de la taxe.

L'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification substantielle, en y apportant uniquement des améliorations rédactionnelles.

Votre rapporteur pour avis critique la comptabilisation de cette recette ponctuelle en réduction du montant des exonérations à compenser à la sécurité sociale par l'État.

4. Les réaffectations de recettes internes à la sécurité sociale (article 20)

Prenant en compte les conséquences différentes selon les branches des mesures ayant un impact sur les recettes et les dépenses de la sécurité sociale et les dispositifs de compensation prévus, l'article 20 du présent projet de loi de financement prévoit des réaffectations internes de recettes. Une logique de rationalisation présiderait également aux modifications proposées d'affectation des recettes entre branches.

Sans ces mesures, les transferts entre l'État et la sécurité sociale présentés ci-avant se traduiraient par un gain pour la branche vieillesse de 0,7 milliard d'euros, tandis que les branches maladie et famille verraient leur solde dégradé respectivement de 1 milliard d'euros et 500 millions d'euros. L'annexe 6 au présent projet de loi de financement précise les principaux transferts prévus :

- afin de renforcer la logique comportementale des droits de consommation sur les tabacs, il est prévu d'en concentrer l'affectation à la branche maladie du régime général. Le produit de ces droits est actuellement réparti entre la branche maladie du régime général, la branche famille, la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie, le fonds CMU, les régimes vieillesse et maladie des exploitants agricoles, certains régimes spéciaux, le fonds de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante (FCAATA) et le régime d'assurance viagère des gérants et débitants de tabac (RAVGDT). Seule demeurerait la fraction dédiée au financement du RAVGDT, à hauteur de 29 millions d'euros ;

- l'affectation de l'intégralité de la recette tirée de la C3S à la branche vieillesse du régime général. Son produit est actuellement réparti entre les branches maladie et vieillesse du régime général et le régime des exploitants agricoles ;

- l'ajustement de l'affectation de la taxe sur les salaires. Dans la mesure où elle constitue, avec la CSG, la principale recette partagée entre l'ensemble des branches du régime général, la taxe sur les salaires constitue une variable d'ajustement des effets entre branches.

Réaffectations de recettes internes à la sécurité sociale prévues en 2017

Note de lecture : le sens des acronymes utilisés s'entend de la façon suivante : contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S), droits de consommation sur les tabacs (DCT), taxe sur les salaires (TS) et taxe de solidarité additionnelle aux cotisations d'assurance afférentes aux garanties de protection complémentaire en matière de frais de santé (TSA).

Source : annexe 6 projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2017

Votre rapporteur pour avis souligne toutefois que le prélèvement effectué sur les réserves de la section III du FSV (cf. infra), s'il est comptabilisé en atténuation du montant à compenser par l'État, ne semble pas pris en compte pour le calcul des transferts entre branches de la sécurité sociale. De fait, l'impact net des différents transferts proposés par le projet de loi de finances pour 2017 et par le présent projet de loi de financement, entraîne une redistribution de 1,4 milliard d'euros de recettes de la branche vieillesse à la branche maladie du régime général, comme le montre le tableau ci-dessous. Cette redistribution explique en partie l'amélioration projetée du solde de la branche maladie d'ici 2020.

Équilibre des différentes branches du régime général avant et après réaffectations de recettes internes

(en milliards d'euros)

 

Régime général

Maladie

AT-MP

Vieillesse

Famille

Toutes branches

FSV

Bilan des pertes de recettes et des transferts opérés en PLF (a)

-1

0,0

0,7

-0,5

-0,9

0

Prélèvement sur les réserves de la section III du FSV (b)

0,9

 

0,0

 

0,8

 

Bilan des compensations avant mesures internes (a-b)

-0,1

0,0

0,7

-0,5

0,2

 

Transferts intra-sécu

1,5

0,0

-2,1

0,5

-0,2

0,1

Droits de consommation sur les tabacs

2,4

0,0

-0,4

-1,0

0,9

 

Taxe spéciale sur les contrats d'assurance

0,7

   

-1,2

-0,5

 

Prélèvements sur les revenus du capital

       

0

-0,3

Prélèvements sur les retraites chapeau

   

0,2

 

0,2

-0,2

Première étape du transfert MICO

   

-1,0

 

-1,0

1,0

Taxe sur les huiles alimentaires

-0,1

     

-0,1

 

Droits de consommation sur les farines

-0,1

     

-0,1

 

Droits de consommation sur les alcools

-0,1

     

-0,1

 

C3S

-2,1

 

2,1

 

0

 

Taxe sur les salaires

0,8

 

-3,1

2,7

0,3

-0,3

Effet net des transferts PLF/PLFSS

1,4

0,0

-1,4

0,0

0,0

0,1

Source : commission des finances du Sénat à partir des données fournies dans l'évaluation préalable annexée au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2017

Par ailleurs, l'article 20 prévoit une modification profonde de l'architecture financière du FSV au travers de deux mesures :

- dans le sillage de la modification de l'affectation des prélèvements sociaux sur les revenus du capital introduite par la loi de financement pour 2016 à la suite de l'affaire dite « de Ruyter »29(*), il est proposé une rationalisation de la structure des ressources du FSV, en lui retirant l'ensemble des recettes autres que les prélèvements sociaux sur les revenus du capital, transféré à la branche vieillesse du régime général ;

- il est proposé un double transfert de deux dépenses portées par le FSV. Il s'agit d'une part de supprimer progressivement la prise en charge par le FSV d'une partie des dépenses au titre du minimum contributif, pour un transfert total vers les régimes de base de la branche vieillesse effectif en 2020 (cf. infra). Il s'agit d'autre part de transférer vers les régimes de base de la branche vieillesse les dépenses de financement du maintien de l'âge de départ à la retraite à 65 ans pour les parents d'enfants handicapés ou de trois enfants, retracées à la section III du budget du FSV. Ce transfert s'accompagne d'un prélèvement au profit du régime général des réserves constituées pour le financement de ce dispositif.

La section III du FSV

L'article 20 de la loi du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites30(*) a créé deux dérogations d'âge d'ouverture du droit à la retraite à destination des parents d'enfants handicapés ou de trois enfants. Afin de permettre le financement de ces dispositifs dérogatoires, l'article 109 de la loi de financement pour 201131(*) a confié au FSV la mise en réserve de recettes au sein d'une section spécifique, la section III (ancien article L. 135-3-1 du code de la sécurité sociale).

Dans le cadre de la refonte de l'affectation des prélèvements sociaux sur les revenus du capital à la suite de l'affaire « de Ruyter », l'article 24 de la loi de financement pour 201632(*) a abrogé les dispositions de l'article L. 135-3-1, conduisant à dévitaliser la section III. Toutefois, la mise en réserve des recettes conduit à enregistrer un solde comptable net d'un montant de 886,73 millions d'euros au 31 décembre 2015, comptabilisé en produits constatés d'avance au passif du bilan du FSV. Elle n'entre pas dans l'établissement des résultats du FSV, de sorte qu'aucune incidence n'a été enregistrée sur les comptes de résultat successifs du FSV de 2011 à 2015.

Entendu par la commission des affaires sociales du Sénat le 12 octobre 2016, le secrétaire d'État au budget Christian Eckert a précisé les modalités de ce transfert : « Le transfert que vous avez évoqué entre le FSV et la Cnam ne change rien au solde. La section 3 du FSV est à part : elle a été créée en 2011 pour financer le maintien de l'âge de départ à la retraite à taux plein à 65 ans pour les parents de trois enfants ou les parents d'enfants handicapés. Cette mesure coûte quelques dizaines de millions d'euros cette année et n'est pas comptabilisée parmi les résultats du FSV. Seules les sections 1 et 2 le sont : ce transfert ne dégrade donc pas les comptes. La situation est baroque, puisque cette section 3 est dotée de plus de 800 millions d'euros de réserves, pour des dépenses de l'ordre de 240 millions d'euros. »

5. La compensation des autres exonérations, réductions et abattements existants (article 21)

Aux termes des articles L. 131-7 et LO. 111-3 du code de la sécurité sociale, l'État est dans l'obligation de compenser intégralement aux régimes de sécurité sociale concernés toute mesure de réduction ou d'exonération de cotisation de sécurité sociale. Seules les lois de financement de la sécurité sociale peuvent déroger à ce principe général de compensation intégrale33(*).

Pour l'année 2017, l'article 21 du présent projet de loi de financement prévoit ainsi un montant de 6,1 milliards d'euros pour couvrir les dispositifs d'exonération compensés, soit un quasi doublement par rapport au montant prévu pour l'exercice 2016 (3,5 milliards d'euros). Cette forte hausse répond principalement de la stratégie de compensation suivie par le Gouvernement pour 2017 consistant à prendre en charge sur le budget de l'État des exonérations de cotisations sociales jusqu'ici non compensées à la sécurité sociale en vertu d'un dispositif dérogatoire à l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale.


* 27 Décret n° 2016-392 du 31 mars 2016 relatif à la cotisation d'assurance maladie et maternité des travailleurs indépendants agricoles.

* 28 Article 30 de la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014.

* 29 Aff. 623/13, Ministre de l'économie et des finances c/ Gérard de Ruyter ; décision préjudicielle rendue le 26 février 2015 par la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE).

* 30 Loi n° 2010-1330 du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites.

* 31 Loi n° 2010-1594 du 20 décembre 2010 de financement de la sécurité sociale pour 2011.

* 32 Loi n° 2015-1702 du 21 décembre 2015 de financement de la sécurité sociale pour 2016.

* 33 Des exceptions sont notamment prévues pour les allègements généraux de cotisations sociales et les principales mesures du Pacte de responsabilité et de solidarité, qui ne sont pas compensés « à l'euro l'euro ».