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Projet de loi de finances pour 2017 : Défense : soutien de la politique de la défense

24 novembre 2016 : Budget 2017 - Défense : soutien de la politique de la défense ( avis - première lecture )

LES CRÉDITS HORS TITRE 2

Le programme 212 « Soutien de la politique de la défense », hors crédits de personnel (titre 2), qui regroupe les fonctions transverses de direction et de soutien mutualisés au profit du ministère de la défense, se décompose en 6 actions : politique immobilière, systèmes d'information, d'administration et de gestion, politique des ressources humaines, politique culturelle et éducative, restructuration et pilotage, soutien et communication.

En cohérence avec les orientations du conseil de défense du 6 avril 2016 et l'annulation des diminutions d'effectifs décidée par le Président de la République, les crédits hors titre 2 du programme 212 dans le PLF 2017 doivent permettre de prendre en charge les dépenses de fonctionnement liées au rehaussement du schéma d'emploi, mais aussi de financer les mesures d'amélioration de la condition du personnel et d'ajuster les infrastructures en fonction de la nouvelle trajectoire des effectifs.

Dans le domaine de la politique immobilière, le budget intègre des crédits pour la mise en oeuvre du volet infrastructure de l'opération Sentinelle afin d'améliorer les conditions d'hébergement des militaires déployés et de permettre le maintien du dispositif dans la durée, en particulier en Ile-de-France. Toutefois, une fragilité demeure sur le volet « recettes », tributaire du bon déroulement des cessions immobilières.

Pour mémoire, depuis 2014, l'ensemble des crédits d'entretien des infrastructures des bases de défenses, auparavant inscrits dans le programme 178 « Préparation et emploi des forces », a été transféré vers le programme 212. La mise en oeuvre de ce transfert se poursuit dans le PLF 2017 avec l'intégration des régies d'infrastructure au sein du service d'infrastructure de la défense (SID).

Le programme 212 a fait évoluer au PLF 2016 son dispositif de performance en cohérence avec les recommandations formulées par la direction du budget. Le nouveau dispositif de mesure de la performance du programme 212, mis en place dans le projet annuel de performance pour 2016, est reconduit pour 2017. Il s'articule autour de cinq objectifs et onze indicateurs, parmi lesquels figurent sept indicateurs transverses interministériels. Les indicateurs recouvrent 80 % des crédits.

Présentation des crédits du programme 212 et évolution entre 2016 et 2017

Le total des crédits budgétaires hors titre 2 s'élève en 2017 à 2 439,17 millions d'euros en AE (+ 5%) et 2 145,36 millions d'euros en CP (+6 %).

Des ressources issues des cessions immobilières doivent venir compléter ce budget à hauteur de 200 millions d'euros en CP. Ces crédits doivent être positionnés :

- à l'action 4 « Politique immobilière » (à hauteur de 185 millions d'euros) : pour les opérations relatives aux « autres investissements de réalisation de capacités non technico-opérationnelles », aux « autres investissements d'adaptation de capacités technico-opérationnelles », à la « maintenance lourde », aux « dépenses préalables à cession » et à la « réalisation de logements familiaux ».

- et à l'action 10 « Restructurations » (à hauteur de 15 millions d'euros).

I. LA POLITIQUE IMMOBILIÈRE

Le budget de l'action 4 « politique immobilière » en PLF 2017 est en augmentation. Il s'élève à 1 717,38 millions d'euros en AE (+ 6,58 %) et à 1 339,79 millions d'euros en CP (+ 14,39 %) par rapport à la LFI 2016.

A. UN BUDGET EN AUGMENTATION POUR RÉPONDRE AUX BESOINS CROISSANTS EN INFRASTRUCTURES

1. Présentation générale
a) Des crédits en augmentation

Les crédits totaux de la politique immobilière, issus des Actions 4 « politique immobilière » et action 10 « restructurations », se présentent comme suit.

Crédits totaux de la politique immobilière par opération stratégique

(en M€)

2016

2017

OS

AE

CP

dont FDC-ADP en AE-CP

AE

CP

dont FDC-ADP en AE-CP

Dissuasion

119,80

90,43

0,00

130,87

86,44

0,00

Infrastructures de défense

1 200,17

878,35

13,5

1 323,98

974,93

15,6

Fonctionnement et activités spécifiques (FAS)

307,04

304,68

0,00

294,96

298,67

0,00

Total

1 627,01

1 273,46

13,5

1 749,81

1 360,04

15,6

Source : réponses au questionnaire de vos rapporteurs

Pour l'exécution des programmations 2016 et 2017, ces crédits doivent être complétés de ressources issues de cessions immobilières à hauteur de 200 millions d'euros en CP et de fonds de concours et attribution de produits pour respectivement 13,5 millions d'euros et 15,6 millions d'euros.

Le budget 2017 consacré à la politique immobilière présente un niveau de crédits de 1 749 millions d'euros en AE (+7,5 %) et de 1 360 millions d'euros en CP (+6,8 %).

Ce budget est destiné à créer ou à adapter les infrastructures d'accueil des nouveaux matériels, à financer les nécessaires rénovations ou remises aux normes, le maintien en condition du patrimoine immobilier et les opérations permettant le renforcement de la protection des emprises militaires, ainsi que l'augmentation de capacité liée à la remontée des effectifs de l'armée de terre et au déploiement des forces dans le cadre de l'opération Sentinelle. Un effort particulier est également consacré au renforcement de la sécurité des infrastructures des dépôts de munitions et de la protection des sites militaires sensibles.

b) Un dispositif de performance peu lisible

Depuis la LF1 2014, le périmètre de l'indicateur associé à l'objectif « mettre les infrastructures à la disposition des forces armées en maitrisant coûts et délais » était constitué par les opérations d'infrastructure dont le coût final est supérieur à 2 millions d'euros.

En 2015, au total, 56 opérations de plus de 2 millions d'euros ont été livrées, représentant 390 millions d'euros.

- 21 % de ces opérations ont connu un retard de plus de 6 mois ;

- 30 % de ces opérations ont connu un dépassement en coût de plus de 5 %.

À partir du PLF 2016, conformément aux directives de la direction du budget, un nouvel indicateur transverse, avec un seuil à 5 millions d'euros, s'est substitué au précédent.

Ce nouvel indicateur transversal interministériel nécessite de nouvelles données sur les opérations de l'année à prendre en compte et l'expérimentation sur l'annuité 2015 n'a reposé que sur des données parcellaires. De ce fait, celle-ci est imparfaite car elle comporte des glissements en programmation et post marchés publics. Cette expérimentation met en exergue un taux d'écart calendaire qui pourrait atteindre 85 %. Certaines opérations, dont la durée de chantier est prévue sur quelques mois, subissent des décalages en programmation de plusieurs années. Par suite, leurs taux d'écart calendaire peuvent afficher des pourcentages très importants.

Le taux d'écart budgétaire atteint 10 %. Les montants pris en compte sont ceux fixés au stade de l'avant-projet et non au stade du programme d'infrastructure afin de ne pas impacter négativement la performance. En effet, le SID ne constitue pas systématiquement de programme ce qui lui permet d'être plus réactif face aux demandes des armées. Si les projets en diminution de coût sont comptabilisés, alors le taux d'écart budgétaire est de 0,5 %.

Le périmètre des opérations de plus de 5 millions d'euros correspond en 2015 à 157 millions d'euros, soit 10 % de la dotation annuelle du SID.

2. La poursuite des grands projets

Le PLF 2017 prévoit un niveau de crédits de paiements et une capacité d'engagement qui doivent permettre la poursuite des grands projets engagés depuis le début de la loi de programmation militaire (LPM).

Le service d'infrastructures de la défense (SID) a été doté de crédits de fonctionnement supplémentaires afin de lui permettre une montée en puissance en adéquation (+ 38,34 %, soit 12,85 millions d'euros en AE et en CP).

Les investissements principaux accompagneront les programmes MRTT (multi role transport tanker) (67 millions d'euros), A400M (21 millions d'euros), BARRACUDA (92 millions d'euros), SCORPION (22 millions d'euros) mais aussi les programmes hélicoptères de nouvelle génération (Tigre, NH90), RAFALE, frégates multi-missions (FREMM).

L'effort entamé lors des exercices précédents sera poursuivi sur :

- les bases navales de Brest et de Toulon (rénovation des réseaux électriques très anciens et inadaptés aux navires de nouvelle génération) ;

- les chaussées aéronautiques ;

- les espaces d'entraînement de l'armée de terre ;

- le programme DESCARTES (le réseau de transmission ministériel) ;

L'effort doit également être poursuivi sur :

- les travaux d'infrastructure liés à la restructuration du service de santé des armées (SSA).

- l'aide au logement du personnel civil et militaire.

En réponse aux questions posées par vos rapporteurs, les précisions suivantes ont été apportées :

« La soutenabilité des programmes d'infrastructure adossés à des programmes d'armement fait l'objet d'une attention toute particulière.

La livraison des infrastructures avant l'arrivée des matériels étant un objectif majeur de chaque programme d'armement, la programmation des crédits alloués pour l'infrastructure d'accueil s'effectue dès les travaux de VAR N4(*) pour la programmation N+1 à N+6 et au travers des exercices de gestion pour l'année en cours.

La soutenabilité de ces programmes peut donner lieu à arbitrage au détriment d'opérations moins prioritaires. L'adéquation des programmes d'infrastructure en lien avec des programmes d'armement fait l'objet d'un examen annuel devant une commission spécialisée qui veille à la cohérence physico-financière des opérations.

En 2015, 168,1 millions d'euros d'engagements juridiques (EJ) et 134 millions d'euros de crédits de paiement (CP) ont été consacrés aux programmes d'infrastructure pour l'accueil et le soutien des SNA5(*) BARRACUDA, l'accueil des A400M, des FREMM6(*), des MRTT7(*), des RAFALE, du SAMPT8(*), des HNG9(*), du VBCI10(*), pour les infrastructures liées à SCCOA11(*) 3 et 4, SCORPION, les avions à usage gouvernemental et la rénovation des réseaux électriques des bases navales de Brest et Toulon.

En 2016, il est prévu de consacrer 302,6 millions d'euros d'EJ et 205,7 millions d'euros de CP à ces mêmes programmes.

L'augmentation est, notamment, concentrée sur les programmes d'infrastructure suivants :

- en EJ : FREMM, MRTT, RAFALE, HNG et SCCOA ;

- en CP : MRTT, SNA BARRACUDA et la rénovation des réseaux électriques de la base navale de Toulon. »12(*)

Par ailleurs, en 2017, le programme 212 contribuera au financement du volet infrastructure du plan stratégique de l'Ecole polytechnique (bâtiment « Bachelor ») à hauteur de 30 millions d'euros d'AE et de 5 millions d'euros de CP en 2017.

3. L'accompagnement des non-déflations

Les crédits de l'action intègrent également les ressources nécessaires à la poursuite de la mise en oeuvre de la loi de programmation militaire (LPM) actualisée.

a) La montée en puissance de la FOT

L'année 2015 a surtout été consacrée à mener dans des délais contraints les études permettant d'identifier les sites pour accueillir les effectifs supplémentaires de la force opérationnelle terrestre (FOT), portée à 77 000 hommes. Trente-trois emprises sont densifiées par la création d'une unité supplémentaire et celle de 2 régiments : le 5ème régiment de dragons (RD) à Mailly le Camp et la 13ème demi-brigade de légion étrangère (DBLE) au camp du Larzac.

8,2 millions d'euros ont été engagés pour des travaux de réhabilitation ou de construction sur une vingtaine de sites (ex : réhabilitation d'un bâtiment à Fréjus pour 1,4 million d'euros et pose de modulaires type OPEX en phase transitoire en attendant la construction d'une structure modulaire durable à Castres pour 2,4 millions d'euros).

Les opérations réalisées au cours de l'année 2016, qui s'élèvent à 100 millions d'euros d'engagements, sont précisées dans le tableau ci-dessous13(*).

b) Le soutien à Sentinelle

Le soutien à l'opération Sentinelle est prévu en deux phases accompagnées de l'élaboration et de la mise en oeuvre d'un schéma directeur.

Des travaux d'urgence ont été réalisés à compter d'avril 2015. Il s'agit de travaux d'amélioration des hébergements (mise en sécurité électrique, remise en peinture, remise en fonctionnement de bâtiments et sanitaires) et de la mise en place, à titre de complément, de tentes ou de bungalows14(*). Ces travaux correspondent à un montant engagé en 2015 d'1,2 million d'euros, au titre du maintien en condition

A ces travaux d'urgence a succédé la mise en place d'un dispositif pérenne : installation de bâtiments modulaires (12 bâtiments modulaires d'hébergement sur le fort de Kremlin Bicêtre [94], 22 bâtiments modulaires sanitaires et d'hébergement sur le Quartier Général des Loges de Saint Germain en Laye [78], 6 bâtiments modulaires sanitaires sur Ste Marthe à Marseille [13]). Le montant engagé à ce titre en 2015 est d'1,9 million d'euros (dont 1,2 million d'euros hors Île-de-France et 0,7 million d'euros en IDF)

Fin 2015, ces démarches ont été complétées par l'élaboration et la mise en oeuvre d'un schéma directeur de l'hébergement pour l'Île-de-France, en vue du relogement de 1 000 militaires du groupement de Paris, grâce à la densification du fort de l'Est (+ 300 places) et du fort neuf de Vincennes (+ 700 places). Le montant engagé en 2015 est de 2,9 millions d'euros.

Au total en 2015, 6 millions d'euros ont été engagés afin d'améliorer les conditions de vie des militaires engagés dans l'opération Sentinelle, principalement en IDF.

En 2016, l'effort est poursuivi en IDF et sur tous les sites accueillant le dispositif Sentinelle (exemple : création d'hébergements modulaires à Sainte-Marthe/Marseille pour 8,3 millions d'euros en complément des installations sanitaires mises en place en 2015) et mise à disposition d'une enveloppe générique de 2 millions d'euros au titre de provision pour des travaux « tous sites ».

Au total en 2016, 15,14 millions d'euros sont inscrits en programmation afin d'améliorer les conditions de vie des militaires engagés dans l'opération Sentinelle.

Source : réponse au questionnaire de vos rapporteurs

Le niveau de crédits du PLF 2017 doit permettre la mise en oeuvre du volet infrastructure de l'opération Sentinelle en vue de poursuivre l'amélioration des conditions d'hébergement des militaires déployés et, le cas échéant, le maintien du dispositif de protection du territoire national dans la durée, en particulier du territoire francilien.

4. La sécurisation des emprises

Enfin, en 2016, près de 100 millions d'euros sont prévus pour les infrastructures de « sécurité protection » (SECPRO) contribuant à la modernisation des systèmes déjà en place, le renforcement des dépôts d'armes et de munitions et la réhabilitation des installations de protection passive.

En 2017, le niveau d'engagement est renouvelé à hauteur de 80 millions d'euros.

a) La protection des installations militaires

Le dispositif de protection des installations s'appuie sur une complémentarité des moyens de commandement et de contrôle, des moyens humains, des équipements et des infrastructures ainsi que sur un cadre juridique et des mesures organisationnelles. Il dépend des caractéristiques propres du site (dont la situation, le milieu environnant, les dimensions et la nature des constructions) et du niveau de sensibilité intrinsèque.

Il comprend généralement :

- un poste central de protection (PCP) pour l'organisation du commandement. Ce dernier coordonne et conduit les activités de protection concernant le site principal d'implantation et les éventuels sites extérieurs rattachés.

- un poste d'accueil-filtrage (PAF) pour le contrôle des accès. Il contrôle, autorise et suit toute personne demandant à pénétrer dans l'installation.

- un dispositif matériel de surveillance et de protection axé, en fonction de la sensibilité et de la géographie du site, sur des moyens de protection physiques (bâtiments, obstacles, sas, barrières, etc.) et des dispositifs de détection (vidéosurveillance, alarmes, etc.).

- un dispositif humain statique et dynamique capable de détecter d'éventuels intrus, de transmettre l'alerte et d'intervenir.

b) Le régime juridique des intrusions

La protection juridique des installations est étroitement liée au classement qui leur est attribué :

Appellation

Généralités

Caractéristiques

Références légales ou réglementaires

Terrain Militaire (TM)

Tout terrain affecté à l'autorité militaire ou placé sous son contrôle.

Y pénétrer constitue une contravention ou un délit.

Contravention (art. R 644-1 CP) ou délit (art. 413-5 CP) si l'intrusion est frauduleuse, le délit est constitué et l'intrus peut être appréhendé sur le fondement de l'article 73 du code de procédure pénale. R2361-1 du code de la défense (CDD).

Zone Protégée (ZP)

La création confère une protection juridique à des infrastructures sensibles.

Y pénétrer constitue un délit. Permet d'appréhender un intrus.

Délit (art. 413-7 CP et R 413-1 à R 413-5 CPP).

Le délit étant automatiquement constitué, l'intrus peut être appréhendé sur le fondement de l'article 73 du code de procédure pénale. R 2362-1 du CDD. Article 73 de l'IGI 1300 du 30 novembre 2011.

Zone Réservée (ZR)

La création a pour but de restreindre l'accès aux documents ou supports classifiés de niveau SD ou supérieurs.

La ZR ne confère aucune protection juridique. Elle est obligatoirement incluse dans une ZP pour pouvoir bénéficier de la protection juridique de cette dernière.

Article 74 et annexe 7 de l'IGI 1300 du 30 novembre 2011.

Zone de Défense Hautement Sensible (ZDHS)

La création permet de protéger les installations de certains sites très sensibles.

Doit être incluse dans une ZP ou une ZNAR. Permet après les sommations réglementaires d'user de la force armée en cas d'absolue nécessité, hors cas de légitime défense.

Article L4123-12 du CDD.

Zone nucléaire à accès réglementé (ZNAR)

La création confère une protection juridique aux installations nucléaires intéressant la défense ou aux installations abritant des matières nucléaires dont la détention est soumise à autorisation (art. L.1333-2 du CDD).

Le fait de s'y introduire, sans autorisation constitue un délit puni plus sévèrement qu'en ZP.

Prend également en compte le cas de délits commis par une  bande organisée.

Délit (articles L.1333-13-12 et suivants du CDD).

Article D.1333-79 du CDD.

Source : réponse au questionnaire de vos rapporteurs

c) Les incidents constatés en 2015 et 2016 et les mesures prises

Les incidents répertoriés font apparaître :

- en 2015 : 6 intrusions ou tentatives ;

- en 2016 : 31 intrusions ou tentatives, dont deux aériennes et 12 survols de drone.

À la suite de ces incidents, deux plans d'action ont été entrepris.

Un plan d'urgence propre aux dépôts de munitions, décidé le 28 juillet 2015 comporte :

- l'octroi de moyens financiers permettant d'assurer la remise à niveau des installations et la priorisation des besoins de protection par les bases de défense et le service d'infrastructure de la défense (SID), estimés initialement à 6 millions d'euros pour 2015 et 58,2 millions d'euros pour les années suivantes ;

- le renforcement des effectifs dédiés à la protection des dépôts de munitions (y compris équipes cynophiles).

Par ailleurs, le schéma directeur fonctionnel « sécurité protection » (SDFo) a été réactualisé en novembre 2015 puis en juillet 2016. Il s'attache à améliorer les dispositifs de protection des emprises de la Défense au travers d'un plan d'équipement échelonné sur la période 2017-2022.

d) Les besoins financiers estimés

En 2015, les engagements juridiques se sont établis à 20,4 millions d'euros. Les besoins 2016 s'élèvent actuellement à 111,5 millions d'euros. Les besoins estimés sur la période 2017 - 2022, hors dissuasion, représentent 445 millions d'euros répartis dans le tableau ci-dessous :

Source : réponses au questionnaire de vos rapporteurs

La programmation « sécurité-protection » (SECPRO) sur la période 2017-2022 de l'ensemble des domaines (infrastructure et équipements du programme 212 « Soutien de la politique de la défense », fonctionnement du programme 178 « Préparation et emploi des forces »), prend en compte au total environ 600 millions d'euros de besoins.


* 4 Version actualisée du référentiel de l'année N.

* 5 Sous-marin nucléaire d'attaque.

* 6 Frégates multi-missions.

* 7 Multirole transport tanker.

* 8 Système sol-air moyenne portée terrestre.

* 9 Hélicoptères de nouvelle génération.

* 10 Véhicule blindé de combat d'infanterie

* 11 Système de commandement et de conduite des opérations aérospatiales.

* 12 Réponses au questionnaire de vos rapporteurs.

* 13 Source : réponse au questionnaire de vos rapporteurs.

* 14