INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Votre commission des lois s'est saisie pour avis des crédits affectés au programme « Développement des entreprises et du tourisme », au sein de la mission « Économie », au titre de ses compétences en matière de droit des entreprises, de simplification de leur environnement juridique, de protection économique et de sécurité des consommateurs, de régulation des marchés et de mise en oeuvre du droit de la concurrence.
Le programme « Développement des entreprises et du tourisme » regroupe l'ensemble des crédits et dépenses fiscales consacrés au soutien aux entreprises, ainsi que les crédits destinés à la protection des consommateurs et à la régulation concurrentielle des marchés. Il relève du ministre de l'économie, de l'industrie et du numérique. Sa mise en oeuvre incombe, pour une large part, à la direction générale des entreprises (DGE) et à la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF), en administration centrale et dans les services déconcentrés, ainsi qu'à l'Autorité de la concurrence.
En dépit d'une hausse apparente en raison de variations de périmètre, le programme « Développement des entreprises et du tourisme » connaîtra une nouvelle réduction de ses crédits dans le projet de loi de finances pour 2017 , comme les années précédentes. Ainsi, à périmètre constant, les autorisations d'engagement devraient diminuer de 2,5 % environ et les crédits de paiement de plus de 1 %, confirmant le fait que le programme est toujours nettement mis à contribution par l'effort budgétaire . En raison des effets de périmètre prévus en 2017, les crédits du programme vont toutefois atteindre le milliard d'euros.
Cette année, dans la continuité de l'année précédente, votre rapporteur a plus spécialement étudié la mise en oeuvre par l'Autorité de la concurrence de ses nouvelles prérogatives à l'égard des professions réglementées du droit , laquelle suscite des appréciations mitigées de la part de ces professions. Il a aussi poursuivi son étude des politiques d'accompagnement des entreprises dans les territoires , confirmant les réserves exprimées l'année dernières. Il s'est également interrogé, dans ce cadre, sur les missions de la nouvelle Agence France Entrepreneurs et sur la reconfiguration du dispositif gouvernemental en matière d'intelligence économique .
I. LE PROGRAMME « DÉVELOPPEMENT DES ENTREPRISES ET DU TOURISME » DANS LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2017
Avec les programmes n° 220 « Statistiques et études économiques » 2 ( * ) , n° 305 « Stratégie économique et fiscale » 3 ( * ) et n° 343 « Plan "France très haut débit" » 4 ( * ) , le programme n° 134 « Développement des entreprises et du tourisme » est l'un des quatre programmes pérennes de la mission budgétaire « Économie ».
A. L'ÉVOLUTION DU PÉRIMÈTRE DU PROGRAMME « DÉVELOPPEMENT DES ENTREPRISES ET DU TOURISME » EN 2017
Alors qu'en 2016 le périmètre du programme était relativement stable, il devrait connaître d' importantes modifications en 2017 , masquant la réalité de l'évolution des crédits : suppression d'une action, transférée vers un autre programme, et inclusion de près de 190 millions d'euros de crédits provenant de deux autres programmes, en raison de la modification de leur gestion.
1. Une modification dans l'architecture du programme
Après la création de l'action « économie sociale et solidaire » dans la loi de finances pour 2016, le projet de loi de finances pour 2017 prévoit la sortie du programme de l'action « contrôle des marchés de l'énergie », regroupant les crédits attribués à la Commission de régulation de l'énergie (CRE), et son transfert vers le programme « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, du développement et de la mobilité durables » 5 ( * ) .
En dehors de cette modification, votre rapporteur constate la relative stabilité de l'architecture du programme cette année, laquelle doit permettre de mieux apprécier l'évolution de ses crédits.
Les crédits affectés au programme se répartissent en treize actions :
- fonctionnement des services chargés de la mise en oeuvre des dispositifs réglementaires et fiscaux destinés à améliorer l'environnement des entreprises, interventions financières en faveur des commerçants et artisans (notamment le fonds d'intervention pour les services, l'artisanat et le commerce, FISAC) (action n° 2 : commerce, artisanat et services) ;
- fonctionnement des services chargés de soutenir le développement et la compétitivité des entreprises industrielles, interventions financières en faveur de ces entreprises et contrôle métrologique (action n° 3 : actions en faveur des entreprises industrielles) ;
- fonctionnement des services et des organismes chargés du cadre réglementaire des postes et télécommunications, compensation du coût des missions de service public postal de La Poste (action n° 4 : développement des télécommunications, des postes et de la société de l'information) ;
- fonctionnement de Business France, chargé à la fois de soutenir le développement international des entreprises françaises et de favoriser l'accueil des investissements internationaux (action n° 7 : développement international des entreprises et attractivité du territoire) 6 ( * ) ;
- fonctionnement du conseil général de l'économie, de l'industrie, de l'énergie et des technologies (action n° 8 : expertise, conseil et inspection) ;
- fonctionnement de deux autorités administratives indépendantes : Autorité de régulation des communications électroniques et des postes et Autorité de la concurrence (actions n os 13 et 15 : régulation des communications électroniques et des postes et mise en oeuvre du droit de la concurrence) ;
- fonctionnement de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF), chargée du contrôle des règles de concurrence et de la protection et de la sécurité du consommateur (actions n os 16, 17 et 18 : régulation concurrentielle des marchés, protection économique du consommateur et sécurité du consommateur), et soutien aux organismes ou associations dans le domaine de la consommation (Institut national de la consommation et mouvement consumériste) ;
- interventions financières en faveur des petites et moyennes entreprises et des entreprises de taille intermédiaire (interventions en garantie et en fonds propres, notamment par l'intermédiaire de Bpifrance) (action n° 20 : financement des entreprises) ;
- politique en faveur du tourisme (action n° 21 : développement du tourisme) ;
- subventions au profit des chambres régionales de l'économie sociale et solidaire (CRESS) et des organismes nationaux et locaux de ce secteur, le cas échéant par voie d'appel à projet (action n° 22 : économie sociale et solidaire).
Votre commission des lois, au titre du suivi de ses compétences dans les domaines du droit des affaires et du droit de la consommation, s'intéresse prioritairement aux cinq actions suivantes, qui recouvrent une partie des crédits de la direction générale des entreprises (DGE) et l'intégralité des crédits de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) et de l'Autorité de la concurrence :
- action n° 2 : commerce, artisanat et services ;
- action n° 15 : mise en oeuvre du droit de la concurrence ;
- action n° 16 : régulation concurrentielle des marchés ;
- action n° 17 : protection économique du consommateur ;
- action n° 18 : sécurité du consommateur.
Par ailleurs, cinq opérateurs de l'État sont associés à ce programme, dont l'Institut national de la propriété industrielle (INPI), qui intéresse votre commission plus particulièrement, compte tenu de ses missions de protection des droits de propriété industrielle.
2. Des changements importants de périmètre du programme
Outre la suppression de l'action correspondant aux crédits alloués à la Commission de régulation de l'énergie (CRE), le programme devrait connaître, cette année encore, des changements notables de périmètre , pour des montants particulièrement importants, par voie de transferts entrants de crédits.
Les principales modifications du périmètre sont les suivantes :
- entrée de plus de 116 millions d'euros de crédits, en provenance du programme « Service public de l'énergie », pour le financement des mesures en faveur des entreprises électro-intensives affectées par le prix du carbone, ce dispositif autrement appelé « dotation carbone » devant désormais être mis en oeuvre par la direction générale des entreprises (DGE) au titre de la politique de soutien à la compétitivité ;
- entrée de plus de 72 millions d'euros de crédits, en provenance du programme « Appels en garantie de l'État » 7 ( * ) , pour assurer la rémunération par l'État de Bpifrance Assurance Export 8 ( * ) , nouvel opérateur chargé des activités de garantie publique au commerce extérieur, dispositif jusque-là géré par Coface ;
- sortie de la CRE, qui représentait 18,5 millions d'euros en 2016, dont les deux tiers correspondent à des dépenses de personnel.
Ces changements de périmètre représentent une entrée de 189 millions d'euros et une sortie de 18,5 millions, soit un solde net d'environ 170 millions , correspondant au cinquième du total des crédits du programme en 2016.
3. Les dépenses fiscales associées au programme
Outre les crédits budgétaires affectés au programme, sont associées au programme des dépenses fiscales en nette progression, estimées à 12,8 milliards d'euros en 2014, 19,2 milliards en 2015 et 20,5 milliards en 2016, pour atteindre 24 milliards d'euros en 2017 , correspondant à de nombreux avantages fiscaux, exonérations, réductions ou crédits de divers impôts et taxes d'État.
La forte progression du montant de ces dépenses fiscales résulte de la montée en puissance du crédit d'impôt en faveur de la compétitivité et de l'emploi (CICE), qui représente presque les deux tiers du montant estimé des dépenses fiscales totales associées au programme depuis 2015. Une part importante de ce montant résulte aussi de l'application du taux réduit de taxe sur la valeur ajoutée dans divers secteurs 9 ( * ) , pour un total estimé à 3,2 milliards d'euros en 2017 comme en 2016. Peuvent aussi être mentionnées l'exonération partielle de droits de succession sur les transmissions d'entreprises, ainsi que la réduction d'impôt de solidarité sur la fortune au titre des investissements au capital des petites et moyennes entreprises.
L'ensemble des dépenses fiscales associées au programme concerne au total 72 dispositifs, transversaux ou sectoriels , visant à soutenir les entreprises, avec des montants financiers extrêmement variables d'un dispositif à l'autre.
* 2 Crédits de l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE).
* 3 Crédits de la direction générale du Trésor, en large partie, des autorités de régulation financière et de la direction de la législation fiscale, ainsi que rémunération des missions d'intérêt général de la Banque de France (traitement du surendettement...).
* 4 Crédits destinés à contribuer au financement des réseaux déployés par les collectivités territoriales en vue de la couverture intégrale du territoire en très haut débit d'ici 2022.
* 5 Selon les réponses du Gouvernement au questionnaire budgétaire de votre rapporteur, « la CRE sera rattachée au ministère de l'environnement, de l'énergie et de la mer afin de renforcer les synergies avec ce dernier dans le cadre de la prise en charge des nouvelles missions qui lui ont été confiées par la loi du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour une croissance verte ».
* 6 L'établissement public Business France est issu de la fusion au 1 er janvier 2015 de l'Agence française pour les investissements internationaux (AFII) et d'UbiFrance.
* 7 Mission « Engagements financiers de l'État ».
* 8 Filiale de Bpifrance.
* 9 Restauration, hôtellerie et campings.