Allez au contenu, Allez à la navigation

Projet de loi de finances pour 2018 : Cohésion des territoires : Politique de la ville

23 novembre 2017 : Budget 2018 - Cohésion des territoires : Politique de la ville ( avis - première lecture )

ARTICLE RATTACHÉ

Article 52 sexies (nouveau) - Financement du NPNRU

1. Le dispositif

6 milliards d'euros sont affectés à l'Agence nationale pour la rénovation urbaine pour la mise en oeuvre du nouveau programme national de renouvellement urbain en application de l'article 9-2 de la loi n° 2003-710 du 1er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine.

Lors de l'examen en séance publique, les députés ont adopté cinq amendements identiques de M. Laqhila, rapporteur spécial au nom de la commission des finances, de Mme Le Meur, rapporteure pour avis au nom de la commission des affaires économiques, de M. Ramadier, de M. Pupponi et plusieurs de ses collègues et de M. Peu et plusieurs de ses collègues, tendant à prévoir que 10 milliards d'euros seront consacrés au NPNRU dont un milliard proviendra de subventions de l'Etat. Votre rapporteure regrette cette situation.

2. L'avis de la commission

Votre rapporteure se félicite de cette augmentation des crédits dédiés au financement du NPNRU. Néanmoins, si deux milliards supplémentaires devraient être financés par Action Logement, le financement des deux autres milliards par les bailleurs sociaux n'est toujours pas acté à ce jour en raison de la réforme sur les APL prévues à l'article 52 du projet de loi de finances. Votre rapporteure regrette cette situation.

Votre commission a donné un avis favorable à l'adoption de cet article sans modification.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 29 novembre 2017, la commission a examiné le rapport pour avis sur les crédits « Politique de la ville » de la mission « Cohésion des territoires » du projet de loi de finances pour 2018.

Mme Annie Guillemot, rapporteure. - Il me revient de vous présenter les crédits du programme 147 « Politique de la ville », désormais rattaché à la mission « Cohésion des territoires ». Nous avons également travaillé, avec Valérie Létard, sur une mission d'évaluation de la loi de programmation pour la ville et la cohésion urbaine dite loi Lamy.

Le Gouvernement s'est engagé à sanctuariser pendant le quinquennat les crédits dédiés à la politique de la ville sur la base des crédits de paiement prévus pour 2017, soit un montant de 430 millions d'euros par an.

Pour 2018, les crédits du programme 147 sont en diminution de 16 % en autorisations d'engagement (AE) mais demeurent stables en crédits de paiement (CP) - plus 0,2 %. La baisse des crédits en autorisations d'engagement résulte principalement d'une forte baisse des crédits dédiés à l'action 4 « Rénovation urbaine et amélioration du cadre de vie ».

Le ministre de la Cohésion des territoires, M. Jacques Mézard, a affirmé à plusieurs reprises que la sanctuarisation du montant des crédits impliquait également l'absence d'annulation de crédits en cours d'exécution budgétaire. Le Gouvernement a annulé, en juillet dernier, 11 % des crédits du programme 147. On ne peut que regretter ces annulations de crédits et tout particulièrement celles affectant le financement du nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU). C'est un mauvais signal envoyé aux acteurs de la politique de la ville, alors que le Premier ministre affirmait qu'il n'y aurait pas de rabot... C'est une véritable rupture de confiance avec les associations.

Si les montants des subventions peuvent paraître à certains insignifiants, tel n'est pas le cas en pratique, car il ne faut pas oublier que les crédits de la politique de la ville ont un effet levier qui permet de mobiliser d'autres acteurs comme les collectivités territoriales ou les organismes HLM. Les annulations des subventions ne sont donc pas anodines.

Si les crédits à destination des quartiers prioritaires dans le cadre des contrats de ville prévus à l'action 1 augmentent, ceux dédiés au financement de deux dispositifs spécifiques, le programme de réussite éducative et les adultes-relais, sont en diminution de 6,6 % en 2018. Selon le gouvernement, il s'agit d'ajustements par rapport à la consommation réelle des crédits sur les deux dernières années.

L'impact des réformes des dotations mobilise de nombreux élus. Lors de son discours à Tourcoing le 14 novembre dernier, le Président de la République a pris l'engagement « que les dotations spécifiques aux collectivités ayant de nombreux quartiers populaires [soient] maintenues, notamment la dotation politique de la ville », ajoutant que « personne ne perdra, dans les communes concernées par la politique de la ville, le moindre crédit sur 2018 ».

Les conditions d'éligibilité à la dotation de la politique de la ville (DPV) ont été modifiées en 2017. Désormais, pour être éligible, une commune doit remplir plusieurs conditions : être éligible à la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU) et être classée parmi les 250 premières communes bénéficiaires de la DSU comptant plus de 10 000 habitants ou parmi les 30 premières communes bénéficiaires de la DSU comptant entre 5 000 et 9 999 habitants ; avoir au moins 19 % de sa population située en quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV) ou en zone franche urbaine (ZFU)-territoires entrepreneurs ; et avoir un quartier présentant les dysfonctionnements urbains les plus importants ou relever d'une convention avec l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU). Le nombre maximal de communes bénéficiaires de la DPU a été porté à 180, en métropole et en outre-mer.

Le nouveau dispositif prévoit également un système de garantie pour les communes qui ne sont plus éligibles en 2017. Ainsi, 21 communes continuent à recevoir une dotation qui diminue progressivement. Les députés sont revenus sur les restrictions et le nouveau dispositif devrait rendre de nouveau éligibles à la DPV huit communes qui ne l'étaient plus. Le montant global de la dotation qui atteignait 150 millions d'euros en 2017 serait reconduit en 2018.

Mon attention a également été attirée sur les conditions d'octroi de cette dotation. Certaines communes bénéficieraient l'année N+2 de la dotation politique de la ville de l'année N. Certains maires n'ont pas reçu la dotation 2014... En outre, l'enveloppe de la DPV serait sous-consommée en raison des règles d'octroi de cette dotation. Je me pencherai plus attentivement sur cette question au cours de l'année à venir.

Le Président de la République a également rappelé la nécessité de « ramener le droit commun dans les quartiers, afin que chacun ait accès aux même services », mais aussi de pouvoir mesurer, suivre et évaluer ce socle minimal. Cela va dans le sens des préconisations que nous avons faites avec Valérie Létard lors de l'évaluation de la loi Lamy. Nous espérons que cela ne restera pas un voeu pieux.

L'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) et l'abattement dont bénéficient les organismes HLM pour leurs logements situés dans les quartiers prioritaires font régulièrement l'objet de nombreuses discussions. Un bilan triennal de l'utilisation de l'abattement devrait être présenté par l'Union social pour l'habitat (USH) dans les semaines à venir et un recensement exhaustif des territoires où la convention n'a pas été signée est en cours, selon le Commissariat général à l'égalité des territoires (CGET). Ce recensement doit également être l'occasion d'examiner les raisons de l'absence de signature de ces conventions.

Le gouvernement s'est engagé à porter le montant du NPNRU à 10 milliards d'euros dont un milliard serait versé par l'État. Les députés ont inscrit cet engagement à l'article 52 sexies, que nous examinons aujourd'hui. Je me félicite de cette annonce qui rejoint la préconisation faite avec Valérie Létard lors de l'évaluation de la loi Lamy, et à laquelle vous aviez donné un avis favorable.

Ainsi, l'État participera au financement du NPNRU à hauteur d'un milliard d'euros sur la durée du programme, 200 millions d'euros pendant le quinquennat. L'action 4 du programme 147 prévoit pour 2018 une contribution de l'État seulement de 15 millions d'euros d'autorisations d'engagement et de crédits de paiement. Si le directeur général de l'ANRU, Nicolas Grivel, n'était pas inquiet de la modicité de ces montants pour 2018, estimant que les besoins de trésorerie n'étaient pas immédiats, je considère que c'est un mauvais signal. Ainsi, les propositions de dédoublement des classes dans les écoles de QPV nécessiteront des travaux dans les écoles. Utilisons ces crédits pour cela.

Si l'État s'est engagé à financer un milliard d'euros, en revanche, les quatre autres milliards seront financés par d'autres acteurs. Deux milliards seront financés par Action Logement comme le prévoit le protocole d'accord signé entre l'État et Action Logement le 21 novembre dernier. Ce même protocole mentionne la contribution des bailleurs sociaux pour les deux milliards restants. Néanmoins, le rejet de la réforme des aides personnelles au logement (APL) prévue à l'article 52 du projet de loi de finances par les bailleurs sociaux a entraîné le retrait de cette proposition de financement du NPNRU. Je le regrette, mais me félicite du consensus sur l'article 52 et sur les amendements adoptés en séance publique relatif à l'augmentation de la TVA pour les investissements des bailleurs sociaux.

Quelles seront les conséquences de cette augmentation des crédits pour le NPNRU ? M. Mézard nous a confirmé que le nombre de quartiers concernés ne sera pas révisé ni à la hausse ni à la baisse. Selon le directeur général de l'ANRU, les quartiers d'intérêt national comme les quartiers d'intérêt régional devraient bénéficier de ce financement supplémentaire. Avoir des sources de financement différentes devrait également favoriser l'octroi de subventions.

Les nouvelles marges de manoeuvre financière qui résultent de l'augmentation des crédits du NPNRU devraient permettre les adaptations que nous avons préconisées avec Valérie Létard, comme par exemple revoir le scoring ou les aides accordées aux bailleurs sociaux, notamment s'agissant des démolitions.

Nous avons également fait d'autres recommandations concernant la procédure. J'espère que le nouveau président de l'ANRU, Olivier Klein, maire de Clichy-sous-Bois, saura apporter les assouplissements nécessaires pour accélérer la mise en oeuvre du NPNRU.

N'oublions pas les questions de peuplement. Si nous mettons autant d'argent dans les quartiers en difficulté, c'est pour avoir plus de mixité sociale. Nous avons fait des préconisations avec Valérie Létard. Je serai attentive aux effets du plan gouvernemental relatif au « logement d'abord » qui devrait conduire les organismes HLM à loger encore plus de personnes démunies alors même qu'ils gèrent déjà de nombreux logements sociaux situés en quartier prioritaire. Remettons davantage d'équilibre et d'équité : nous ne gagnerons pas à faire emménager les plus pauvres dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV) !

Mon troisième point concerne le développement économique des quartiers et l'emploi, marqueurs de la politique de la ville. La situation de l'emploi dans les QPV reste très dégradée en comparaison de la situation dans les unités urbaines englobantes. Le ministère du travail contribue à la politique de la ville par la mobilisation de son droit commun à hauteur de 301,9 millions d'euros en AE et de 423,4 millions d'euros en CP, soit une diminution respectivement de 35 % et de 22 %. Cela va à l'encontre de ce que l'on nous dit.

La baisse des crédits est due à la réduction du nombre de contrats aidés et à la suppression des crédits pour le nouvel accompagnement à la création ou la reprise d'entreprise (Nacre), ce dispositif relevant désormais des régions. Néanmoins, de nouveaux crédits devraient être inscrits au titre de l'expérimentation des emplois francs.

Le programme 147 consacre 106 millions d'euros au développement économique et à l'emploi : 55,75 millions d'euros sont ainsi prévus à l'action 1 pour l'emploi et l'insertion et 50,3 millions d'euros à l'action 2 pour les zones franches urbaines et l'établissement pour l'insertion dans l'emploi (EPIDE).

Les crédits dédiés à la compensation des exonérations de charges sociales pour les entreprises installées en zones franches urbaines augmentent, contrairement aux années précédentes, en raison des difficultés d'évaluation du stock d'entreprises bénéficiaires de l'exonération par l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss). Cette dernière a sous-estimé les montants des compensations sur lesquels les crédits budgétaires reposent. Le problème semble désormais se régler.

Le gouvernement a décidé de diminuer le volume des contrats aidés en les ciblant en direction des personnes les plus éloignées du marché du travail. Ainsi, 200 000 contrats aidés seront financés en 2018 mais dans le secteur non marchand uniquement. L'accès des habitants des quartiers prioritaires aux contrats aidés est un des axes de la convention d'objectifs 2016-2020 signée entre les ministères de la ville et du travail ; 14 % des bénéficiaires des contrats aidés résident dans un quartier prioritaire. Les emplois francs ne résoudront pas le problème de ces jeunes qui ont besoin de tuteurs et d'un dispositif adapté avant de pouvoir accéder à un emploi franc. Sinon, les entreprises refuseront de les embaucher. Nous n'avons aucune évaluation. Selon M. Jacques Mézard, ministre de la Cohésion des territoires, les contrats aidés seront maintenus en priorité dans les quartiers prioritaires. Bien qu'un ralentissement des contrats aidés soit observé au second semestre 2017, un tel phénomène n'est pour l'instant pas constaté dans les QPV. L'Association nationale des régies de quartier a souligné l'importance des contrats aidés dans les QPV qui permettent de financer le suraccompagnement des publics les plus éloignés de l'emploi. Les emplois aidés sont aussi bénéfiques pour les territoires ruraux ; ne les oublions pas.

Le dispositif des emplois francs bénéficiera aux entreprises, mais aussi aux associations qui embauchent, en contrat à durée indéterminée (CDI) ou en contrat à durée déterminée (CDD) d'au moins six mois, un demandeur d'emploi résidant dans un quartier prioritaire de la politique de la ville situé en Seine-Saint-Denis, dans les métropoles de Lille et de Marseille, sur le territoire Grand Paris Sud, sur les agglomérations de Val-de-France et de Cergy-Pontoise et sur l'agglomération d'Angers.

La prime serait fixée à 5 000 euros par an sur trois ans maximum pour l'embauche en CDI, et à hauteur de 2 500 euros par an sur deux ans maximum pour un CDD. Ce dispositif entrera en vigueur le 1er janvier 2018 et prendra fin le 31 décembre 2019. Le gouvernement remettra un rapport d'évaluation de l'expérimentation le 15 septembre 2019 au plus tard.

Selon le gouvernement, le coût de cette expérimentation est estimé à 11,7 millions d'euros en 2018, et à 458 millions d'euros en AE et 307 millions d'euros en CP pour la période 2018-2022. Ce n'est pas négligeable. Ces crédits seront pris en charge par le budget du ministère du travail. Le pilotage du dispositif par le ministère compétent en matière d'emploi permettrait d'en faciliter le déploiement. Je m'interroge néanmoins sur l'effet d'aubaine pour les entreprises qui pourraient ainsi embaucher des jeunes diplômés des quartiers prioritaires à moindre frais, alors que le dispositif vise les jeunes en rupture.

Malgré des annonces récentes sur la politique de la ville, ce budget sanctuarisé manque de dynamisme, comme les annonces sur la ruralité. C'est dans les territoires de la ville et les zones rurales que se jouent la République, les services publics et l'équité entre les territoires. Il faudra veiller à l'application des crédits de droit commun. En effet, bien que les crédits soient sanctuarisés sur le quinquennat, le financement du NPNRU n'est pas encore bouclé. Je vous invite à émettre un avis de sagesse à l'adoption des crédits de ce programme 147. Cela incitera le Gouvernement à être attentif aux mesures prises par le Sénat concernant les bailleurs sociaux. Je vous propose de donner un avis favorable à l'article 58 sexies rattaché à ce programme qui prévoit que 10 milliards d'euros seront affectés au NPNRU.

Mme Sophie Primas, présidente. - Merci pour cette dynamique présentation.

M. Serge Babary. - Je souhaite que nous puissions être assurés de la pérennité des financements. On a des effets d'annonces puis des annulations de crédit qui mettent à bas des projets de renouvellement urbain. Ainsi, la ligne dédiée au renouvellement urbain pour 2017 a été intégralement annulée. Demandons le respect des engagements de l'État.

La réduction de 10 % des crédits pour la réussite éducative est en contradiction avec les projets annoncés, comme le dédoublement des classes de CP et de CE1 en zone d'éducation prioritaire...

Mme Valérie Létard. - Merci d'avoir rappelé ces sujets nécessitant notre vigilance et que nous devons appréhender avec détermination. Le budget de la rénovation urbaine et la politique du logement ne vont pas l'un sans l'autre. Il faut que les bailleurs aient la capacité à investir et à s'autofinancer pour réaliser des projets de rénovation urbaine. Nous soutenons l'article augmentant les crédits de 5 à 10 milliards d'euros. L'année dernière, l'État s'était engagé à 150 millions d'euros en AE et 15 millions d'euros en CP, cette année seulement 15 millions d'euros en AE et en CP. Nous devons rappeler cet engagement pluriannuel. Comme pour le contrat de ville, les crédits ne doivent pas être gelés en cours de route. Le ministre nous avait rassurés sur la sanctuarisation du budget pour les contrats de ville. Obtenons des assurances pour le monde associatif et les collectivités locales. Les territoires doivent pouvoir contractualiser rapidement avec l'ANRU et l'État pour avancer rapidement sur les nouveaux programmes de rénovation urbaine. Les collectivités doivent avoir une visibilité sur le logement et sur l'enveloppe pluriannuelle dont ils disposeront, sinon elles tournent en rond. L'État et l'ANRU doivent donner de la visibilité, avancer, simplifier les procédures, sécuriser les bailleurs sur les crédits dédiés aux démolitions afin que les opérations se réalisent. Je remercie la rapporteure de son travail.

M. Franck Montaugé. - Merci pour ce rapport, qui aborde tous les sujets problématiques. En matière de politique de la ville, nous avons tous, élus, habitants, besoin de visibilité. L'ANRU doit recevoir les crédits de paiement nécessaires à son action. Les 15 millions d'euros annoncés donnent à penser qu'elle ne pourra pas faire grand-chose en 2018, alors qu'il y a tant d'actions à financer dans les quartiers !

Si l'on veut qu'elle soit efficace à moyen et long terme, il faut aborder la stratégie de peuplement dans toutes ses composantes et à tous les échelons de territoire. La politique du logement et la politique de la ville sont liées.

Revoir les APL et les loyers, pourquoi pas ? Mais je m'oppose à ce que le modèle économique du logement social soit profondément remis en question, surtout sans savoir sur quelles bases. J'ai interrogé le ministre en séance publique, je n'ai pas obtenu de réponse, le Gouvernement affirme simplement vouloir conserver le modèle existant. Je n'en crois rien, la remise en cause concomitante des APL et des loyers indique le contraire. Prudence, donc.

M. Martial Bourquin. - L'action de l'ANRU, et la politique de la ville en général, sont très fragiles. Si les crédits diminuent, nous le paierons cher. Après une démolition d'immeuble, par exemple, la reconstruction et la réhabilitation doivent suivre. Il serait dramatique de briser ce triptyque avec l'article 52 du projet de loi de finances. La démographie de certains sites en serait affectée. Les élus arrêteraient de cautionner les prêts des bailleurs sociaux. Cet article 52 pose donc d'énormes problèmes. Qu'est-ce qui viendra à la place du modèle de financement des HLM ? Nous sommes dans l'obscurité complète. Vous avez évoqué la réussite éducative. Je connais un quartier sensible où un travail considérable est mené pour que des enfants se réinsèrent en milieu scolaire. Si les quatre contrats aidés mobilisés pour cela ne sont pas renouvelés, cela s'arrêtera brutalement. Quel gâchis !

M. Daniel Dubois. - L'accompagnement doit se faire dans la durée, et sur trois sujets concomitamment : la politique de peuplement, la sécurité et la parentalité. Sinon, après avoir dépensé des milliards d'euros, nous laisserons retomber ces quartiers dans leur état antérieur, ce qui serait un gâchis considérable.

M. Xavier Iacovelli. - Les emplois francs ne remplaceront pas les emplois aidés, que le Gouvernement veut supprimer alors qu'il y a lui-même recours ! Les emplois d'insertion non plus, car l'enveloppe pour l'insertion par l'activité économique augmente très peu en 2018. Le Gouvernement déclare que l'État n'a pas vocation à financer des emplois aidés pour des associations de pétanque. Certes, mais d'autres associations rendent des services indispensables à nos concitoyens, et ont besoin de ces emplois.

M. François Calvet. - Dans certains quartiers de Perpignan, la politique de la ville nous a permis de débuter des démolitions, avec le soutien de fonds européens à hauteur de 2,5 millions d'euros. Si l'État ne s'engage pas en contrepartie, nous ne pourrons pas financer les travaux ; et les crédits du Fonds européen de développement régional (Feder) s'annulent automatiquement si 33 % des fonds ne sont pas dépensés après un certain délai.

Mme Annie Guillemot, rapporteure. - Sur les démolitions d'immeuble, il faut assouplir les règles comme il faut assouplir le scoring. J'espère que ce point sera à l'ordre du jour du prochain conseil d'administration de l'ANRU. Oui, ces politiques sont fragiles, et les maires ont besoin de visibilité. Le Gouvernement affirme que depuis deux ans l'enveloppe des programmes de réussite éducative (PRE) a été moins consommée que ce qui était prévu. et qu'il l'a adaptée en conséquence. L'État doit respecter ses engagements pour préserver la confiance des associations et des collectivités territoriales. La brutalité de cet article 52 nous a tous déconcertés. Il ne faut pas « désespérer la désespérance » ! Espérons que les emplois francs aideront ; en tous cas, nous devrons, avec les missions locales, voir qui prendra en charge les jeunes qui ne bénéficieront plus d'emplois aidés.

M. Serge Babary. - Sur l'article 52 sexies, notre groupe est favorable à son adoption. Il s'en remet à la sagesse du Sénat sur l'ensemble des crédits du programme.

Sur l'adoption des crédits « Politique de la ville » de la mission « Cohésion des territoires », la commission s'en remet à la sagesse du Sénat. Elle émet un avis favorable à l'adoption des crédits de l'article 52 sexies.