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Projet de loi de finances pour 2018 : Cohésion des territoires : Politique de la ville

23 novembre 2017 : Budget 2018 - Cohésion des territoires : Politique de la ville ( avis - première lecture )

III. DES MESURES EN FAVEUR DE L'EMPLOI DES HABITANTS DES QUARTIERS PRIORITAIRES 

Dans son discours prononcé à l'occasion des 40 ans de la politique de la ville le 6 octobre dernier, M. Jacques Mézard, ministre de la cohésion des territoires, a indiqué que le Gouvernement s'était fixé pour objectif « de réduire de moitié l'écart de taux de chômage entre les habitants des quartiers et ceux qui n'y vivent pas ».

Si la situation s'est améliorée ces dernières années avec l'amélioration générale du marché du travail, le taux de chômage ayant même baissé plus rapidement dans les QPV, la situation de l'emploi dans les QPV reste très dégradée en comparaison de la situation dans les unités urbaines englobantes :

- le taux de chômage est 2,5 fois supérieur et atteint 25,3 % (contre 10,1 % dans les unités urbaines englobantes en 2016) ;

- le taux de chômage des jeunes de moins de 30 ans est particulièrement élevé (36 %) ;

- le taux d'emploi demeure très inférieur au taux observé dans les unités urbaines englobantes (44 % contre 65 %).

A. L'ÉVOLUTION DES CRÉDITS POUR L'EMPLOI ET LE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE

1. L'évolution des crédits de droit commun en matière d'emploi

Le ministère du travail a indiqué à votre rapporteure ne pas avoir de difficultés pour identifier les dispositifs de droit commun participant à la politique de la ville sur le programme 102 qui concerne notamment les dispositifs de la politique d'insertion dans l'emploi dans la mesure où la Délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle (DGEFP) dispose des données sur la part de bénéficiaires issus de quartiers prioritaires. Toutefois, l'opération est semble-t-il plus difficile s'agissant du programme 103 car la part de bénéficiaires en quartiers prioritaires est difficile à déterminer, par exemple pour les dispositifs d'exonérations ou les plans de formation.

Selon le document de politique transversale (DPT) Ville, le ministère du travail contribue à la politique de la ville par la mobilisation de son droit commun à hauteur de 301,9 millions d'euros en AE et de 423,4 millions d'euros en CP soit une diminution respectivement de 35 % et de 22 % par rapport aux crédits ouverts par la loi de finances pour 2017.

Source : Document de politique transversale « ville »

Le ministère a indiqué à votre rapporteure que :

- la baisse des crédits de l'action 2 du programme 102 était due, d'une part, à la réduction du nombre de contrats aidés et, d'autre part, à un effet périmètre, la Garantie jeunes étant sortie de l'action 2 pour être inscrite à l'action 3 (plan investissement des compétences) ;

- l'absence de crédits du programme 103 participant à la politique de la ville résulte du fait que jusqu'à présent, seuls les crédits du dispositif « Nouvel accompagnement pour la création et la reprise d'entreprise » (NACRE) étaient utilisés pour le calcul du montant figurant dans le DPT Ville. Or, ce dispositif a été transféré aux régions à partir du 1er janvier 2017. Néanmoins, de nouveaux crédits devraient être inscrits au titre de l'expérimentation des emplois francs.

La première convention d'objectifs 2013-2015 signée entre le ministère de la ville et le ministère du travail a permis de fixer des objectifs plus précis en matière d'accès aux dispositifs de l'emploi, de mobiliser les services de l'État (Direccte) et les services territoriaux de Pôle emploi autour de l'élaboration et du suivi des contrats de ville et de progresser sur la géolocalisation des dispositifs afin de pouvoir suivre le nombre d'habitants des QPV bénéficiant de certains dispositifs comme les contrats aidés.

Une nouvelle convention d'objectifs 2016-2020 a été signée entre le ministère de la ville et le ministère du travail le 5 décembre 2016. Il y est réaffirmé l'objectif de réduire de moitié l'écart entre le taux d'emploi observé dans les quartiers prioritaires et celui des agglomérations environnantes.

La convention fixe également des objectifs en matière de dispositifs d'accompagnement des jeunes vers l'emploi ou vers la qualification professionnelle rappelés dans le tableau suivant :

Dispositif

Objectif

Contrat d'accompagnement dans l'emploi (CAE)

13 %

Contrat initiative emploi (CIE)

13 %

CIE starter

35 %

Emplois d'avenir

20 %

Garantie jeunes

20 %

EPIDE

50 %

Ecole de la 2ème chance

40 %

Source : Commission des affaires économiques d'après la convention d'objectifs 2016-2020 entre le ministère de la ville, le ministère de l'emploi et le service public de l'emploi - octobre 2016

La convention prévoit des actions selon trois axes :

- renforcer les dispositifs de droit commun en faveur des habitants des QPV, en favorisant l'accès des habitants aux contrats aidés et en renforçant l'insertion par l'activité économique ;

- mobiliser le service public de l'emploi pour permettre un accompagnement renforcé des habitants des QPV (parrainage, accompagnement personnalisé pour les jeunes diplômés) ;

- élever le niveau de qualification des habitants des QPV.

2. Une augmentation des crédits spécifiques consacrés au développement économique et à l'emploi

Deux actions du programme 147 « politique de la ville » consacrent des crédits au développement économique et à l'emploi.


· Au titre de l'action 1 du programme 147, 55,75 millions d'euros sont ainsi consacrés à l'emploi et au développement économique et plus particulièrement à l'accueil et l'accompagnement de premier niveau et à l'accompagnement renforcé des jeunes.

Répartition des crédits de l'action 1 consacrés à l'emploi et au développement économique (en euros)

 

Exécution 2016

PLF 2017

PLF 2018

Emploi

     

Accueil, information, accompagnement de 1er niveau

6 334 363

8 000 000

11 033 291

Parrainage vers et dans l'emploi

4 072 869

4 500 000

5 500 000

Accompagnement renforcé des jeunes

9 980 381

11 500 000

11 500 000

Insertion par l'activité économique (IAE), dont clauses d'insertion

6 357 989

8 000 000

9 000 000

Soutien aux rencontres avec entreprises et employeurs et actions

2 756 375

3 500 000

3 500 000

Écoles de la deuxième chance

3 474 775

4 000 000

4 000 000

Accès aux savoirs de base et aux compétences clés

2 173 442

2 400 000

2 400 000

Prévention et lutte contre l'illettrisme

921 801

920 000

920 000

Total

36 071 995

42 820 000

47 853 291

Développement économique

     

Sensibilisation à la création d'activité, détection et soutien

2 524 146

3 000 000

4 000 000

Accompagnement de projets et accès au financement

1 621 584

1 650 000

1 900 000

Accompagnement et promotion économique

760 578

600 000

1 000 000

Accès aux locaux d'activité

99 050

100 000

300 000

Soutien à l'économie sociale et solidaire - hors IAE

624 539

450 000

700 000

Total

5 629 897

5 800 000

7 900 000

Pilier emploi et développement économique

41 701 892

48 620 000

55 753 291

Source : réponse au questionnaire budgétaire

Les habitants des quartiers prioritaires rencontrent plus qu'ailleurs des obstacles dans leur accès à l'emploi parmi lesquels on citera l'enclavement du quartier et l'insuffisance de la desserte en transports en commun, la discrimination à l'embauche, le problème d'accès ou la mauvaise maîtrise de l'outil numérique ou encore l'illettrisme (14 % de personnes en situation d'illettrisme contre 7 % dans le reste du territoire).

Lors de ses déplacements dans le cadre de l'évaluation de la loi Lamy, votre rapporteure a pu constater que l'accès au numérique et la lutte contre l'illettrisme figuraient parmi les principales actions des régies de quartier. S'agissant de l'accès au numérique, votre rapporteure estime que le gouvernement devrait se pencher attentivement sur cette question à l'heure où la dématérialisation des procédures est de plus en plus souvent mise en oeuvre par les administrations. Elle considère que le Conseil national des villes pourrait utilement se saisir de cette question.


· Des crédits sont spécifiquement dédiés à la revitalisation économique et à l'emploi au sein de l'action 2 du programme 147. Ces crédits permettent le financement de l'EPIDE et de la compensation des exonérations de charges sociales pour les entreprises installées en zones franches urbaines. Ces crédits augmentent de 3,7 %.

L'EPIDE

En 2016, l'EPIDE a accueilli 3 469 jeunes au sein des 18 centres de l'établissement. 52 % ont quitté la structure pour occuper un emploi de plus de deux mois ou pour suivre une formation qualifiante.

Votre rapporteure constate cependant que l'établissement n'a pas atteint son objectif de 50 % de jeunes volontaires résidents dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville. En effet, malgré les démarches en direction de ces jeunes, en 2016, seuls 29 % étaient issus des quartiers prioritaires.

Mme Nathalie Hanet, directrice de l'EPIDE a indiqué à votre rapporteure que l'objectif était ambitieux au regard des zones d'implantation des centres. Elle estime que l'adaptation de la stratégie de recrutement rendu nécessaire par la nouvelle géographie prioritaire de la politique de la ville devrait porter ses fruits en 2017 de même que la mise en place de la géolocalisation des candidatures et que l'ouverture de deux nouveaux centres à proximité de quartiers prioritaires de la politique de la ville. Le 19ème centre inauguré à Toulouse en mars 2017 accueillera 60 jeunes puis 150 jeunes d'ici la fin de l'année. La création d'un 20ème centre est prévue dans l'agglomération d'Alès.

Votre rapporteure note que la réorganisation du dispositif et la mise en place de mesures d'économies ont permis de diminuer le coût moyen du volontaire qui est passé de 25 500 euros en 2015 à 24 560 euros en 2016.

Pour 2018, la participation du ministère de la ville au financement du fonctionnement de l'EPIDE demeure stable pour atteindre 28,8 millions d'euros.

ZFU-Territoires entrepreneurs

Le dispositif de zones franches urbaines-territoires entrepreneurs a évolué depuis sa création par la loi du 14 novembre 1996.

Les entreprises entrées dans le dispositif avant le 31 décembre 2014, bénéficient d'exonérations fiscales (impôt sur les bénéfices et impôts locaux) et sociales. Pour les entreprises se créant ou s'implantant dans les 100 ZFU-territoires entrepreneurs entre le 1er janvier 2015 et le 31 décembre 2020, celles-ci bénéficient uniquement d'une exonération d'impôt sur les bénéfices pendant une période de 8 ans.

Le montant de ces exonérations est estimé à 40,1 millions d'euros en 2017 et 21,5 millions d'euros en 2018.

Évolution du montant des exonérations sociales

Exonérations ZFU

Statut

Montant (M€)

2001

Réel

264

2002

Réel

268

2003

Réel

237

2004

Réel

269

2005

Réel

285

2006

Réel

282

2007

Réel

329

2008

Réel

320

2009

Réel

271

2010

Réel

173

2011

Réel

143

2012

Réel

130

2013

Réel

114

2014

Réel

93

2015

Réel

75

2016

Réel

58

2017

Prévision

40

2018

Prévision

21

2019

Prévision

11

Source : réponse au questionnaire budgétaire

Les crédits de l'action 2 compensent les coûts du dispositif concernant uniquement les exonérations sociales. Ils ont ainsi vocation à diminuer progressivement jusqu'en 2028 en raison de l'extinction progressive de cette exonération. Or, contrairement aux années précédentes, les crédits dédiés à la compensation des exonérations de charges sociales pour les entreprises installées en zones franches urbaines inscrits au programme 147 connaissent une légère augmentation.

Le CGET a justifié cette augmentation par les difficultés d'évaluation du stock d'entreprises bénéficiaires de l'exonération dans sa version antérieure à 2015 par l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS). Cette dernière a ainsi sous-estimé les montants des compensations sur lesquels les crédits budgétaires reposent. Néanmoins, le CGET a assuré à votre rapporteure que l'ACOSS travaillait à améliorer ses estimations.

Lors de l'évaluation de la loi Lamy, le CGET avait indiqué que le dispositif de ZFU-Territoires entrepreneurs faisait l'objet d'une mission d'évaluation par une mission conjointe de l'inspection générale des affaires sociales (IGAS) et de l'inspection générale des finances (IGF) qui devait rendre ses conclusions à l'été 2017. Votre rapporteure avait constaté que le dispositif faisait l'objet d'appréciations diverses de la part des acteurs de terrain rencontrés. Ce rapport n'a semble-t-il toujours pas été remis, ce qu'elle regrette.