AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
En décidant d'élargir son avis budgétaire, traditionnellement consacré aux crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite », au compte d'affectation spéciale « Pensions » , votre commission a souhaité cette année consolider son analyse des dépenses des régimes de base de l'assurance vieillesse.
En effet, dans la perspective de la réforme systémique des retraites annoncée par le Président de la République pendant sa campagne, il apparait nécessaire d'apporter un éclairage sur les modalités de financement par la solidarité nationale des régimes spéciaux de retraite, au sens de l'article L. 711-1 du code de la sécurité sociale 1 ( * ) .
L'article 30 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2018, adopté par votre commission 2 ( * ) , a fixé à 236,4 milliards d'euros l'objectif de dépenses des régimes de base pour l'année prochaine, dont 232,3 milliards de prestations.
Atteignant respectivement 58,4 milliards et 9 milliards d'euros, les dépenses des régimes spéciaux couverts par le Cas « Pensions » et la mission « Régimes sociaux et de retraite » représentent plus de 28 % des dépenses des régimes de base en 2018. En terme de population couverte, les régimes des fonctionnaires et ouvriers de l'État assurent le versement de 2,5 millions de pensions contre 682 000 pour les onze régimes spéciaux concernés par la mission « Régimes sociaux et de retraite » .
L'élargissement, l'année dernière, de cette mission à la subvention d'équilibre au régime de retraite complémentaire des exploitants agricoles (RCO) a rompu le seul point commun qui unissait l'ensemble des régimes couverts par ces deux missions budgétaires : celui de concerner des régimes intégrés, c'est-à-dire versant une pension complète à leurs assurés sans distinguer la base de la part complémentaire. Votre rapporteur s'étonnera plus en détail dans ce rapport de cette imputation budgétaire contestable.
Ces deux missions budgétaires renvoient à deux logiques différentes d'intervention de l'État :
- le Cas « Pensions » retrace les comptes des régimes de retraite des fonctionnaires et des ouvriers de l'État, aussi bien en recettes qu'en dépenses, en distinguant l'effort contributif respectif des actifs cotisants et de leurs employeurs (État, établissements publics, entreprises anciennement publiques...). L'intervention de l'État passe donc par le paiement de sa contribution employeur qui prend également en charge une part importante du financement de ces régimes dépassant la seule dimension de la part « patronale » ;
- la mission « Régimes sociaux et de retraite » ne retrace que les subventions d'équilibre des régimes spéciaux concernés sans faire état ni de leurs dépenses ni de leurs autres recettes. Ces subventions d'équilibre représentent néanmoins plus des deux tiers des ressources de ces régimes.
Après avoir resitué les dépenses des régimes spéciaux concernés par le Cas « Pensions » et la mission « Régimes sociaux et de retraite » dans le paysage morcelé des retraites, ce rapport s'attachera à décrire les évolutions des crédits présentés dans ce PLF pour 2018.
Dans la perspective de la réforme systémique, votre rapporteur rappellera également les trois problèmes que soulèvent actuellement l'existence de ces régimes spéciaux :
- un problème d'équité tout d'abord, avec la persistance de règles de départ à la retraite explicitement avantageuses au regard du droit commun comme c'est encore le cas pour les régimes de la SNCF et de la RATP ;
- un problème de transparence ensuite, au regard de l'impossibilité de mesurer le taux de rendement réel des régimes de retraite de la fonction publique de l'État ;
- un problème de coût de gestion enfin, étant établi que les frais de gestion de ces régimes spéciaux pèsent lourdement dans le coût global de gestion de la branche vieillesse qui s'élève entre 5 et 6 milliards d'euros par an.
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Réunie le 29 novembre 2017, la commission, suivant l'avis de son rapporteur, a donné un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite » et du compte d'affectation spéciale « Pensions » du projet de loi de finances pour 2018, moyennant une réserve concernant les règles de départ à la retraite des régimes de la SNCF et de la RATP, encore trop éloignées du droit commun.
* 1 « Parmi celles jouissant déjà d'un régime spécial le 6 octobre 1945, demeurent provisoirement soumises à une organisation spéciale de sécurité sociale, les branches d'activités ou entreprises énumérées par un décret en Conseil d'État ».
* 2 Voir le rapport de votre commission sur le PLFSS pour 2018, tome 1 (Exposé général, Cinquième partie - Assurance vieillesse) et tome 2 (Examen des articles).