C. DES PROBLÈMES DE COMPÉTIVITÉ QUI DEMEURENT IMPORTANTS
Les problèmes de compétitivité que connaissent les compagnies aériennes françaises sont persistants . Le pavillon français souffre d'un décalage de compétitivité-coût avec ses principaux concurrents, qui s'explique principalement par le différentiel de charges sociales que paient les entreprises, mais également par le poids de la fiscalité et des redevances qui pèsent sur le transport aérien français. De même, la complexité des normes administratives constitue un handicap pour la compétitivité du pavillon français.
1. Le poids des taxes sur le transport aérien
a) Une fiscalité spécifique au transport aérien qui augmente
Les transporteurs aériens sont soumis à quatre taxes spécifiques , dont les montants ont crû ces dernières années en raison de la progression du trafic mais également de revalorisations tarifaires.
|
La fiscalité du transport aérien Le code général des impôts (CGI) prévoit l'application de quatre taxes spécifiques sur le transport aérien : - La taxe de l'aviation civile (article 302 bis K du CGI) La taxe de l'aviation civile (TAC) est due par les entreprises de transport aérien public, indépendamment de leur nationalité et de leur forme juridique, sur le nombre de passagers et de tonnes de fret ou de courrier embarqué au départ de la France. Cette taxe permet de financer les missions d'intérêt général assurées par la Direction générale de l'aviation civile (contrôle de la navigation aérienne, surveillance et certification) non susceptibles d'être couvertes par des redevances, seulement de manière partielle. |
|
Le tarif de la taxe s'élève, au 1 er avril 2017, à 4,48 euros par passager embarqué à destination de la France, d'un État de l'Union européenne ou de l'Espace économique européen, ainsi que de la Suisse, à 8,06 euros par passager embarqué vers d'autres destinations, et à 1,33 euro par tonne de courrier ou de fret embarquée. Ces tarifs sont revalorisés chaque année à la hauteur de l'inflation prévisionnelle - les tarifs ont ainsi été revalorisés de 1 % au 1 er avril 2016 et de 0,8 % au 1 er avril 2017. Alors que son produit était auparavant réparti entre le budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » et le budget général, l'article 42 de la loi n° 2015-1786 du 29 décembre 2015 de finances rectificative pour 2015 a supprimé la quotité de taxe revenant au budget général. Désormais, le budget annexe est seul affectataire des recettes de la TAC - La taxe de solidarité sur les billets d'avion (article 302 bis K du CGI) Contribution additionnelle à la taxe de l'aviation civile, la taxe de solidarité sur les billets d'avion a été mise en place le 1 er juillet 2006. Elle est due par les mêmes entreprises redevables de la TAC. Le tarif de la taxe est différencié en fonction de la destination et des conditions commerciales de transport des voyageurs. Il s'établit à 1,13 euro pour chaque passager embarqué à destination de la France, d'un État de l'Union européenne ou de l'Espace économique européen, ainsi que de la Suisse, et à 4,51 euros pour chaque passager embarqué vers d'autres destinations. Ces tarifs sont portés respectivement à 11,27 et 45,07 euros lorsque le passager voyage en classes « première » ou « affaires ». La dernière revalorisation de ces tarifs date du 1 er avril 2014. L'article 136 de la loi n° 2017-256 du 28 février 2017 a exonéré de taxe de solidarité sur les billets d'avions les passagers embarquant sur des vols au départ des collectivités de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin. Le produit de cette taxe est reversé à l'Agence française de développement (AFD) pour financer le Fonds de solidarité pour le développement. - La taxe d'aéroport (article 1609 quartervicies du CGI) La taxe d'aéroport est due par les entreprises de transport aérien et assise sur le nombre de passagers et la masse de fret et de courrier embarqués par ces entreprises. Elle est reversée aux aérodromes pour financer les services de sécurité-incendie-sauvetage, de lutte contre le péril animalier, de sûreté et les mesures effectuées dans le cadre des contrôles environnementaux. Pour les passagers, le tarif de la taxe est différencié selon les aérodromes, en fonction de leur fréquentation - trois classes d'aérodromes sont distinguées 2 ( * ) . Il est fixé par arrêté pour chaque aérodrome ou groupement d'aérodromes, en fonction des prestations assurées et de l'évolution prévisionnelle des données relatives au trafic, aux coûts et aux autres produits de l'exploitant. Le barème est fixé suivant une fourchette variant en fonction de la classe considérée. Un abattement de 40 % s'applique aux passagers en correspondance. |
|
L'article 103 de la loi de finances pour 2016 a relevé le montant de la valeur supérieure du tarif applicable aux aérodromes et groupements d'aérodromes de classe 3, de 13 à 14 euros. Le taux de la taxe a par conséquent été porté à 14 euros par arrêté 3 ( * ) pour la quasi-totalité des aérodromes de cette catégorie. Pour le fret, le tarif de la taxe est égal à 1 euro par tonne de fret et de courrier pour tous les aérodromes. - La taxe sur les nuisances sonores aériennes (article 1609 quatervicies A du CGI) La taxe sur les nuisances sonores aérienne est due par les entreprises de transport aérien sur la base de la masse maximale au décollage des aéronefs qu'elles utilisent. Le fait générateur de la taxe est constitué par le décollage d'aéronefs de masse maximale au décollage de 2 tonnes ou plus sur les aérodromes concernés. Le tarif de la taxe est fixé par arrêté, dans les limites d'un barème qui varie en fonction du groupe auquel est rattaché l'aérodrome. Son produit est reversé aux exploitants des aéroports. Elle permet de financer les aides versées aux riverains de ces aéroports et, dans la limite de la moitié du produit annuel de la taxe, de rembourser à des personnes publiques des annuités des emprunts qu'elles ont contractés ou des avances qu'elles ont consenties pour financer des travaux de réduction des nuisances sonores prévus par les conventions passées avec les exploitants des aérodromes. |
Ces taxes devraient représenter un montant cumulé de 1,7 milliard d'euros en 2018 , dont 1 milliard d'euros de taxe d'aéroport, 416,4 millions d'euros de taxe de l'aviation civile, 217 millions d'euros de taxe de solidarité et 49 millions d'euros de taxe sur les nuisances sonores.
Toutefois, rapporté au nombre de passagers transportés, le montant de ces quatre taxes par passager a baissé de 5,5 % entre 2011 et 2016 dans les principaux aéroports français, d'après le ministère des transports, puisque la fiscalité sur le transport aérien a augmenté moins vite que la croissance du trafic passager sur la période (+ 14,4 %). En outre, plusieurs mesures ont été adoptées pour réduire ou supprimer la fiscalité appliquée sur les passagers en correspondance , afin de renforcer la compétitivité des transporteurs français et l'attractivité des aéroports français :
- un abattement de la taxe d'aéroport pour les passagers en correspondance dans un aéroport français a été mis en place en 2013 ; il est aujourd'hui de 40 % ;
- une exonération partielle, puis totale depuis le 1 er janvier 2016, du paiement de la taxe de l'aviation civile pour les passagers en correspondance dans un aéroport français.
Malgré ces mesures, le montant de ces taxes reste élevé au regard de la fiscalité applicable dans d'autres pays européens, et il se répercute sur le prix des billets d'avion proposé par les compagnies françaises. D'après Air France, les taxes et redevances représentent près de 35 % du prix d'un billet pour un trajet domestique.
b) Mettre en oeuvre les propositions du rapport Le Roux relatives à la taxe de solidarité et à la taxe d'aéroport
Deux préconisations du rapport de Bruno Le Roux sur la compétitivité du transport aérien de 2014 relatives à la taxe de solidarité et à la taxe d'aéroport pourraient être mises en oeuvre pour améliorer la compétitivité du transport aérien français.
D'une part, l'assiette de la taxe de solidarité sur les billets d'avions pourrait être élargie, afin de diminuer son montant pour les compagnies aériennes. Si les objectifs de cette taxe, qui finance l'aide au développement, sont louables, il n'est en effet pas normal que seul le transport aérien français supporte cette taxe alors qu'il se développe dans un environnement fortement concurrentiel, et ce d'autant plus que la France est le seul pays d'Europe à avoir adopté une telle taxe.
Il conviendrait donc que l'assiette de cette taxe soit élargie, afin de pouvoir diminuer le montant imputé au transport aérien, voire d'asseoir cette taxe sur une autre assiette. Le rapport Le Roux propose ainsi de transférer partiellement ou totalement la charge due par le secteur aérien sur d'autres secteurs de l'économie comme la grande distribution, le secteur bancaire, ou les services de télécommunications.
D'autre part, le financement des missions de sécurité et de sûreté dans les aéroports ne doit plus uniquement reposer sur les compagnies aériennes .
Actuellement, les missions de sûreté et de sécurité des aéroports sont financées par la taxe d'aéroport payée par les entreprises de transport. Dans de nombreux pays, les autorités publiques contribuent au financement de ces missions, voire les prennent en charge en leur intégralité.
Or, le renforcement des normes et des contrôles de sûreté et de sécurité par les exploitants d'aéroports depuis les attentats du 11 septembre 2001 ont eu pour conséquence une progression soutenue du coût de la taxe supportée par les transporteurs aériens . D'après le Conseil général de l'environnement et du développement durable, le durcissement des mesures de sûreté s'est traduit par une envolée des coûts de 435 % en France, sans commune mesure avec l'évolution du trafic. Ces investissements se poursuivent aujourd'hui en raison d'une menace terroriste toujours prégnante.
Afin de limiter le coût de cette taxe, le rapport Le Roux a formulé plusieurs préconisations :
- contenir la hausse de la taxe d'aéroport par l'instauration d'une prise en charge, par l'État, du financement de l'installation de nouveaux matériels de détection d'explosifs pour les bagages de soute, imposés par la réglementation européenne ;
- mutualiser la contribution financière au sein de la communauté aéroportuaire . Cette mesure vise à associer les acteurs autres que les compagnies aériennes qui bénéficient des mesures de sûreté, comme les activités commerciales en zones réservées, le transport aérien privé ou les assistants en escale ;
- dégager les bonnes pratiques nécessaires à une plus forte maîtrise des dépenses de sûreté . Un groupe de travail chargé d'élaborer ce guide a été constitué afin de réduire les écarts de coûts significatifs entre aéroports présentant un niveau de trafic comparable. Ce guide a été finalisé et validé par les instances de l'Union des aéroports français (UAF) et devrait être publié prochainement 4 ( * ) ;
- passer sous redevance une partie des dépenses financées par la taxe d'aéroport en considérant que les coûts de sécurité liés aux services de sauvetage et de lutte contre les incendies d'aéronefs (SSLIA) et de service de prévention du péril animalier (SPPA) sont engendrés par un service rendu aux transporteurs. Ceci permettrait l'entrée de ces dépenses dans le champ d'application de la TVA et se traduirait par une économie annuelle de 40 millions d'euros pour les transporteurs aériens.
Ces différentes pistes devront impérativement être de nouveau examinées à l'occasion des prochaines assises du transport aérien qui auront lieu au début de l'année 2018.
2. Modérer l'évolution des redevances aéroportuaires
a) L'évolution des redevances aéroportuaires doit être maîtrisée
Les redevances aéroportuaires sont dues par les compagnies aériennes en contrepartie de la mise à disposition des installations aéroportuaires et des services rendus les aéroports dont elles bénéficient.
L'article L. 223-1 du code de l'aviation civile rappelle que le montant de ces redevances doit tenir compte de la rémunération des capitaux investis et peut tenir compte « des dépenses, y compris futures, liées à la construction d'infrastructures ou d'installations nouvelles avant leur mise en service ». Cet article stipule également que le produit global de ces redevances ne peut excéder le coût des services rendus sur l'aéroport.
Les tarifs de ces redevances font, s'agissant des exploitants d'aéroports appartenant à l'État, l'objet de contrats pluriannuels de régulation qui définissent leurs conditions d'évolution en fonction des prévisions de coûts, de recettes, des investissements et des objectifs de qualité des services publics rendus par les exploitants qui sont envisagés.
Le troisième contrat de régulation économique (CRE 3) portant sur la période 2016-2020 signé entre Aéroports de Paris et l'État a fixé un plafond d'évolution des redevances de 1 % par an en moyenne au-delà de l'inflation , avec une évolution tarifaire limitée à l'inflation en 2016, en contrepartie d'un programme d'investissements de 3 milliards d'euros, d'une maîtrise des charges courantes d'ADP et d'une amélioration de la qualité de services. Le contrat prévoit l'application de mécanismes d'ajustements tarifaires en cas de non-atteinte de ces objectifs.
Conformément au CRE 3, les tarifs des redevances ont augmenté, au 1 er avril 2017, de 0,97% , une hausse qui paraît modérée au regard du programme d'investissement important porté par ADP.
Pour l'année 2018 en revanche, le groupe ADP a récemment proposé une hausse des redevances de 2,125 %. Cette proposition tarifaire a été rejetée le 24 novembre dernier par la commission consultative économique des aérodromes de Paris- Charles-de-Gaulle et de Paris-Orly qui regroupe, outre des représentants d'ADP, des représentants des transporteurs aériens et de leurs organisations professionnelles. Dans un communiqué de presse faisant état de ce rejet, la Fédération nationale de l'aviation marchande indique que l'aéroport d'Amsterdam Schiphol a diminué ses redevances de 25 % sur les trois dernières années 2015-2017, lorsque le groupe ADP les a augmentées de 3 %.
Votre rapporteure rappelle la nécessité de modérer l'évolution des redevances aéroportuaires afin de ne pas affaiblir davantage le pavillon français . L'équilibre qui a été trouvé lors de l'élaboration du contrat de régulation économique permettant à ADP de financer un programme important de modernisation et d'extension des structures aéroportuaires, qui bénéficiera in fine aux compagnies aériennes, par une hausse limitée du montant des redevances, doit être respecté.
b) La mise en place d'une nouvelle autorité de supervision indépendante des redevances aéroportuaires
En vertu de l'article 11 de la directive 2009/12/CE du Parlement européen et du Conseil du 11 mars 2009 sur les redevances aéroportuaires, les États membres doivent mettre en place une autorité de supervision indépendante devant contrôler le niveau des redevances aéroportuaires afin de s'assurer qu'il n'excède pas la juste couverture du coût des services rendus par l'aérodrome concerné.
En France, cette fonction de supervision était, jusqu'en 2016, exercée par la Direction du transport aérien de la Direction générale de l'aviation civile.
Saisi par le syndicat des compagnies aériennes autonomes (SCARA) d'un recours, le Conseil d'État, dans une décision du 29 avril 2015, a considéré que les garanties d'indépendance de l'autorité de supervision n'étaient pas suffisantes . Il a enjoint le Gouvernement de prendre, dans un délai de huit mois, les mesures réglementaires nécessaires pour garantir la désignation d'une ASI conforme aux exigences d'indépendance formulées par la directive 2009/12/CE.
Une réforme de la supervision des redevances aéroportuaires a donc été consacrée par un décret du 23 juin 2016 5 ( * ) , qui a créé une nouvelle autorité de supervision indépendante.
|
L'autorité de supervision indépendante (ASI) Mise en place par le décret du 23 juin 2016, la nouvelle autorité de supervision indépendante des redevances aéroportuaires est compétente pour homologuer les redevances aéroportuaires des aérodromes dont le trafic annuel dépasse cinq millions de passagers ou faisant partie d'un système d'aérodromes comprenant au moins un aérodrome dont le trafic dépasse cinq millions de passagers. Pour les aéroports d'État dont le trafic est inférieur, la fonction de supervision continue d'être assurée par la direction du transport aérien de la DGAC. L'ASI est placée auprès du Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD). Elle est composée de cinq membres nommés pour un mandat de cinq ans, renouvelables une fois, par le ministre exerçant la tutelle du CGEDD. Son président et deux de ses membres sont choisis parmi les membres du CGEDD ; les deux autres membres sont des personnalités qualifiées. L'ASI a pour missions : - d'homologuer annuellement les tarifs des redevances aéroportuaires que les exploitants d'aéroports souhaitent appliquer ; - de rendre un avis conforme sur les projets de contrat de régulation économique que le ministre chargé de l'aviation civile souhaite signer avec les exploitants d'aéroport. Elle s'assure par ailleurs de la correcte mise en oeuvre de la procédure de consultation des usagers d'aéroports et des associations d'usagers avant l'adoption des tarifs annuels des redevances aéroportuaires, et avant la conclusion d'un contrat de régulation économique. |
Le renforcement des garanties d'indépendance de l'autorité de supervision constitue une mesure positive qui permet de renforcer la transparence et l'équité du processus de détermination du niveau des redevances aéroportuaires .
La nouvelle ASI semble d'ailleurs avoir pris la pleine possession de ses fonctions puisque, dès le 2 août 2016, elle a refusé d'homologuer la première proposition tarifaire soumise par Aéroports de Paris pour la période tarifaire 2016 au motif qu'elle induisait une augmentation du tarif de la redevance d'atterrissage pour les aéronefs de moins de 40 tonnes, qui ne pouvait être considérée comme modérée.
3. Une simplification des normes administratives à amplifier
Outre la maîtrise des taxes et des redevances, un autre frein à la compétitivité des entreprises françaises de transport aérien réside dans la complexité des normes administratives auxquelles sont soumises leurs activités.
La règlementation du secteur aérien se caractérise par la cohabitation de textes européens d'application directe ou résultant de transposition et de textes français, construisant un référentiel complexe qui alourdit les tâches des opérateurs et l'organisation des opérations aériennes . Ces différentes normes se contredisent parfois entre elles.
Procéder à la suppression des dispositions et obligations redondantes ou contradictoires est nécessaire et porteur d'économies importantes dans des domaines tels que la réglementation relative aux licences des pilotes, aux conditions d'emploi des personnels navigants, à la surveillance technique des organismes habilités pour les contrôles et vérifications dans le domaine de la sécurité, à la formation ou encore à la sûreté.
Des travaux de simplification ont déjà été menés par la DGAC au cours des dernières années qui ont permis l'adoption de plusieurs mesures de simplification, comme par exemple la suppression des exceptions « outre-mer » relatives aux règles sur les opérations aériennes et les équipages.
Ces travaux de simplification des normes doivent se poursuivre à l'occasion des prochaines assises du transport aérien .
* 2 Classe 1 : à partir de 20 millions de passagers ; Classe 2 : de 5 à 20 millions de passagers ; Classe 3 : de 5 000 à 5 millions de passagers.
* 3 Arrêté du 23 mars 2017 fixant la liste des aérodromes et groupements d'aérodromes et le tarif de la taxe d'aéroport applicable sur chacun d'entre eux ainsi que le tarif de la majoration de la taxe d'aéroport.
* 4 Par ailleurs, l'article 103 de la loi de finances pour 2016 permet aux services de la direction générale de l'aviation civile de contrôler les déclarations de coûts présentées par les exploitants aéroportuaires, non pas seulement sur leur seule éligibilité, mais également au regard de leur adéquation aux bonnes pratiques de la profession. Ces audits de performance peuvent conduire ces services à exiger des opérateurs aéroportuaires des actions correctrices pour maîtriser le coût des dépenses de sûreté et de sécurité.
* 5 Décret n° 2016-825 du 23 juin 2016 relatif aux redevances aéroportuaires et modifiant le code de l'aviation civile.