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Projet de loi de finances pour 2018 : Développement des entreprises

23 novembre 2017 : Budget 2018 - Développement des entreprises ( avis - première lecture )

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Votre commission des lois s'est saisie pour avis des crédits affectés au programme « Développement des entreprises et régulations »2(*), au sein de la mission « Économie », au titre de ses compétences en matière de droit des entreprises, de simplification de leur environnement juridique, de protection économique et de sécurité des consommateurs, de régulation des marchés et de mise en oeuvre du droit de la concurrence.

Relativement composite, avec un périmètre mouvant, le programme « Développement des entreprises et régulations » ne présente pas la même unité ni la même stabilité que la plupart des programmes budgétaires examinés pour avis par votre commission des lois.

Ce programme regroupe l'ensemble des crédits et des dépenses fiscales consacrés au soutien aux entreprises, ainsi que les crédits destinés aux missions de protection des consommateurs et de régulation concurrentielle des marchés. Il relève du ministre de l'économie et des finances. Sa mise en oeuvre incombe, pour une large part, à la direction générale des entreprises (DGE) et à la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF), en administration centrale comme dans les services déconcentrés, ainsi qu'à l'Autorité de la concurrence.

En dépit d'une hausse optique des autorisations d'engagement dans le projet de loi de finances pour 2018, résultant de deux facteurs très ponctuels, à hauteur de 2,93 % à l'issue du vote de l'Assemblée nationale en première lecture, le programme « Développement des entreprises et régulations » va connaître une nouvelle diminution de ses crédits de paiement dans le projet de loi de finances pour 2018, de 1,44 %, dans un périmètre relativement inchangé cette fois, dans la continuité des évolutions des années précédentes.

Une fois de plus, votre rapporteur observe que ce programme reste toujours, année après année, très fortement mis à contribution par l'effort budgétaire.

Cette diminution affecte plus lourdement certaines administrations, en particulier la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF), épargnée ces dernières années après avoir déjà été durement mise à contribution, mais aussi la direction générale des entreprises (DGE) et, curieusement, l'Autorité de la concurrence, alors même que ses missions augmentent, vis-à-vis des professions réglementées, comme votre rapporteur l'a expliqué l'année dernière. Elle affecte également les crédits destinés à soutenir les entreprises françaises à l'export.

Une telle évolution ne peut que susciter l'interrogation, au moment où le Gouvernement vient de lancer, à la fin du mois d'octobre 2017, les travaux préparatoires d'un plan d'action pour la croissance et la transformation des entreprises (PACTE). Les objectifs de ce plan sont, notamment, d'augmenter le nombre des entreprises de taille intermédiaire et le nombre des entreprises exportatrices, ainsi que de favoriser la création, la croissance, la transmission et le rebond des entreprises, ce qui suppose un accompagnement efficace.

Votre rapporteur a poursuivi cette année son étude sur le thème des politiques d'accompagnement des entreprises dans les territoires, confirmant les réserves exprimées l'année dernière sur l'évolution dans ce domaine du rôle des services déconcentrés de l'État, compte tenu de leur manque de moyens.

En dépit d'une baisse plus marquée en 2018 qu'en 2017 des moyens des administrations, autorités et organismes en charge de la mise en oeuvre des principales actions du programme, dont celles concourant à l'accompagnement des entreprises, votre rapporteur observe des perspectives d'évolution positive dans certains domaines, qui n'étaient pas perceptibles jusque-là, raison pour laquelle votre commission, sur sa proposition, avait émis l'année dernière un avis défavorable à l'adoption des crédits du programme dans le projet de loi de finances pour 2017, contrairement à l'année précédente. Ces perspectives concernent tant les initiatives des acteurs de l'accompagnement des entreprises que leur meilleure coordination, à la faveur de la montée en puissance des régions dans le domaine du développement économique. Elles concernent aussi la prise de conscience, par les administrations de l'État, de la nécessité de revoir leur organisation territoriale.

Dès lors, au vu de ces perspectives et dans l'attente cependant de leur concrétisation, sur la proposition de son rapporteur, votre commission a émis un avis favorable à l'adoption des crédits du programme « Développement des entreprises et régulations » inscrits au projet de loi de finances pour 2018.

I. LE PROGRAMME « DÉVELOPPEMENT DES ENTREPRISES ET RÉGULATIONS » DANS LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2018

Avec les programmes n° 220 « Statistiques et études économiques »3(*), n° 305 « Stratégie économique et fiscale »4(*) et n° 343 « Plan "France très haut débit" »5(*), le programme n° 134 nouvellement dénommé « Développement des entreprises et régulations »6(*) est l'un des quatre programmes pérennes de la mission budgétaire « Économie ». Ce changement de dénomination ne résulte pas d'un changement de périmètre, mais rend compte du fait que ce programme est le support de plusieurs administrations et autorités en charge de missions de régulation dans le champ économique.

A. L'ÉVOLUTION DU PÉRIMÈTRE DU PROGRAMME « DÉVELOPPEMENT DES ENTREPRISES ET RÉGULATIONS » EN 2018

Après d'importantes modifications intervenues en 2017, le périmètre du programme devrait être relativement stable en 2018. Cette stabilité facilite les comparaisons de votre rapporteur par rapport à l'année précédente.

1. L'absence de modification notable de l'architecture du programme

Votre rapporteur constate la stabilité de l'architecture du programme dans le projet de loi de finances pour 2018, après la sortie en 2017 de l'action n° 14 « contrôle des marchés de l'énergie », regroupant les crédits attribués à la Commission de régulation de l'énergie (CRE)7(*), et la création en 2016 de l'action n° 22 « économie sociale et solidaire ».

Toutefois, cette stabilité masque la quasi disparition de fait de l'action n° 22 « économie sociale et solidaire », illustrant l'instabilité du rattachement ministériel de cette politique, puisque celle-ci a été transférée cette année, avec la délégation à l'économie sociale et solidaire, au ministère de la transition écologique et solidaire, dans la nouvelle organisation du Gouvernement8(*). Ainsi, le programme n° 134 se caractérise, dans la durée, par une relative instabilité de son architecture et des diverses politiques publiques qui en relèvent.

Les crédits affectés au programme n° 134 se répartissent ainsi toujours en treize actions dans le projet de loi de finances pour 2018 :

- fonctionnement des services chargés de la mise en oeuvre des dispositifs réglementaires et fiscaux destinés à améliorer l'environnement des entreprises, interventions financières en faveur des commerçants et artisans (notamment le fonds d'intervention pour les services, l'artisanat et le commerce, FISAC) (action n° 2 : commerce, artisanat et services) ;

- fonctionnement des services chargés de soutenir le développement et la compétitivité des entreprises industrielles, interventions financières en faveur de ces entreprises et contrôle métrologique (incluant la « dotation carbone »9(*) bénéficiant aux entreprises électro-intensives (action n° 3 : actions en faveur des entreprises industrielles) ;

- fonctionnement des services et des organismes chargés du cadre réglementaire des postes et télécommunications, compensation du coût des missions de service public postal de La Poste et financement de l'Agence nationale des fréquences (action n° 4 : développement des télécommunications, des postes et de la société de l'information) ;

- fonctionnement de Business France, chargé à la fois de soutenir le développement international des entreprises françaises et de favoriser l'accueil des investissements internationaux, et de Bpifrance Assurance Export10(*), chargé de la gestion des garanties à l'export pour le compte de l'État (action n° 7 : développement international des entreprises et attractivité du territoire) ;

- fonctionnement du conseil général de l'économie, de l'industrie, de l'énergie et des technologies (action n° 8 : expertise, conseil et inspection) ;

- fonctionnement de deux autorités administratives indépendantes : Autorité de régulation des communications électroniques et des postes et Autorité de la concurrence (actions nos 13 et 15 : régulation des communications électroniques et des postes et mise en oeuvre du droit de la concurrence) ;

- fonctionnement de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF), chargée du contrôle des règles de concurrence et de la protection et de la sécurité du consommateur (actions nos 16, 17 et 18 : régulation concurrentielle des marchés, protection économique du consommateur et sécurité du consommateur), et soutien aux organismes ou associations dans le domaine de la consommation (Institut national de la consommation et mouvement consumériste) ;

- interventions financières en faveur des petites et moyennes entreprises et des entreprises de taille intermédiaire (interventions en garantie et en fonds propres, notamment par l'intermédiaire de Bpifrance) (action n° 20 : financement des entreprises) ;

- certaines actions de la politique en faveur du tourisme (action n° 21 : développement du tourisme) ;

- crédits résiduels en faveur de l'économie sociale et solidaire (action n° 22 : économie sociale et solidaire).

Votre commission des lois, au titre du suivi de ses compétences dans les domaines du droit des affaires et du droit de la consommation, s'intéresse prioritairement aux six actions suivantes, qui recouvrent une partie des crédits de la direction générale des entreprises (DGE) et l'intégralité des crédits de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) et de l'Autorité de la concurrence :

- action n° 2 : commerce, artisanat et services ;

- action n° 3 : actions en faveur des entreprises industrielles ;

- action n° 15 : mise en oeuvre du droit de la concurrence ;

- action n° 16 : régulation concurrentielle des marchés ;

- action n° 17 : protection économique du consommateur ;

- action n° 18 : sécurité du consommateur.

Par ailleurs, cinq opérateurs de l'État sont associés à ce programme, dont l'Institut national de la propriété industrielle (INPI), qui intéresse votre commission plus particulièrement, compte tenu de ses missions de protection des droits de propriété industrielle, ainsi que Business France, en raison de ses collaborations avec les régions en matière de soutien à l'internationalisation des entreprises.

2. Des changements très limités de périmètre du programme

Alors que, dans le projet de loi de finances pour 2017, le programme n° 134 avait connu des changements notables de périmètre, pour des montants très importants, par voie de transferts entrants de crédits11(*), et résultant aussi de la sortie de l'action correspondant aux crédits de la Commission de régulation de l'énergie (CRE), après des changements également importants en 2016, il ne devrait pas connaître en 2018 de changements significatifs de périmètre.

Les principales modifications du périmètre sont les suivantes :

- rattachement du commissariat aux communications électroniques de défense à la direction générale des entreprises ;

- transfert de l'essentiel des crédits consacrés à l'économie sociale et solidaire vers le ministère de la transition écologique et solidaire, pour près de 5 millions d'euros ;

- financement du signal horaire12(*), permettant de fournir l'heure légale française, par le biais de l'Agence nationale des fréquences, pour un montant de 5 millions d'euros par an dans le cadre d'un marché prévu sur cinq ans.

Ces changements de périmètre sont minimes, au regard du volume des crédits du programme, à hauteur de près d'un milliard d'euros.

3. Des dépenses fiscales dynamiques associées au programme

Outre les crédits budgétaires affectés au programme, y sont associées des dépenses fiscales en très nette progression année après année, estimées à 12,8 milliards d'euros en 2014, 19,2 milliards en 2015, 20,7 milliards en 2016, 24,9 milliards d'euros en 2017, pour atteindre 28,8 milliards d'euros en 2018, correspondant à de nombreux avantages fiscaux, exonérations, réductions ou crédits de divers impôts et taxes d'État.

La forte progression du montant de ces dépenses fiscales résulte de la montée en puissance du crédit d'impôt en faveur de la compétitivité et de l'emploi (CICE), qui représente presque les deux tiers du montant estimé des dépenses fiscales totales associées au programme depuis 2015 et qui devrait en représenter presque les trois quarts en 2018. Une part importante de ce montant résulte également de l'application du taux réduit de taxe sur la valeur ajoutée dans divers secteurs13(*), pour un total en légère croissance année après année, estimé à 3,2 milliards d'euros en 2018, après 3,5 en 2017 et 3,2 en 2016. Peuvent aussi être mentionnés l'exonération partielle de droits de succession sur les transmissions d'entreprises et le dispositif exceptionnel du suramortissement, qui a pris fin le 14 avril 2017, mais produira des effets fiscaux jusqu'en 2022, et qui permet de déduire du résultat imposable des entreprises 40 % du prix de revient de certains biens représentant des investissements productifs.

La réforme de l'impôt de solidarité sur la fortune opérée par le projet de loi de finances pour 2018 devrait toutefois conduire à la suppression de certaines dépenses fiscales, à commencer par la réduction d'impôt de solidarité sur la fortune au titre des investissements au capital des petites et moyennes entreprises, estimée à 660 millions d'euros en 2017.

L'ensemble des dépenses fiscales associées au programme concerne au total 70 dispositifs, transversaux ou sectoriels, visant à soutenir les entreprises, avec des montants financiers extrêmement variables d'un dispositif à l'autre.


* 2 Le programme était jusque-là intitulé « Développement des entreprises et du tourisme ». Ce changement de dénomination ne correspond pas à un changement de périmètre du programme.

* 3 Crédits de l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE).

* 4 Crédits de la direction générale du Trésor, en large partie, des autorités de régulation financière et de la direction de la législation fiscale, ainsi que rémunération des missions d'intérêt général de la Banque de France (traitement du surendettement...).

* 5 Crédits destinés à contribuer au financement des réseaux déployés par les collectivités territoriales en vue de la couverture intégrale du territoire en très haut débit.

* 6 Le programme était jusque-là intitulé « Développement des entreprises et du tourisme ».

* 7 Action transférée vers le programme n° 217 « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, du développement et de la mobilité durables ».

* 8 Un poste de haut-commissaire à l'économie sociale et solidaire et à l'innovation sociale a d'ailleurs été créé en septembre 2017 auprès du ministre de la transition écologique et solidaire.

* 9 Depuis 2017.

* 10 Depuis 2017. Bpifrance Assurance Export est un nouvel opérateur chargé des activités de garantie publique au commerce extérieur, dispositif jusque-là géré par Coface.

* 11 Mise en oeuvre du financement de la « dotation carbone » par la direction générale des entreprises, au titre de la politique de soutien à la compétitivité, et rémunération de Bpifrance Assurance Export, filiale de Bpifrance, nouvel opérateur chargé des activités de garantie publique au commerce extérieur.

* 12 Autrefois appelé « signal horaire France Inter », en raison de la diffusion jusque-là de France Inter sur les grandes ondes simultanément au signal horaire.

* 13 Restauration, hôtellerie et campings.