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Projet de loi de finances pour 2018 : Protection judiciaire de la jeunesse

23 novembre 2017 : Budget 2018 - Protection judiciaire de la jeunesse ( avis - première lecture )

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le projet de loi de finances pour 2018 déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale prévoyait d'allouer à la mission « Justice » 8,739 milliards d'euros en crédits de paiement, soit une augmentation de 3,9 % par rapport à 2017 à périmètre constant, et 9,028 milliards d'euros en autorisations d'engagement, soit une diminution de 15,3 %.

Cette évolution bénéficiait au programme 182 « Protection judiciaire de la jeunesse » (PJJ), qui devait connaître une nouvelle hausse en 2018, dans le prolongement du redressement budgétaire engagé depuis 2012. Étaient ainsi initialement prévus 857 millions d'euros en crédits de paiement, soit une augmentation de 3,4 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2017, et 875 millions d'euros en autorisations d'engagement, soit une hausse de 3,8 %. En première lecture, l'Assemblée nationale a toutefois procédé, sur amendement du Gouvernement, à une réduction des crédits du programme « Protection judiciaire de la jeunesse » d'un montant de 3,1 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement.

Le plafond d'autorisations d'emplois, que l'Assemblée nationale n'a pas modifié, connaît une hausse modérée en comparaison des années précédentes, avec 16 équivalents temps plein travaillé (ETPT) supplémentaires, pour un total de 9 108 ETPT en 2018.

Les crédits alloués au secteur associatif habilité (SAH) poursuivent leur croissance, entamée en 2017, avec une augmentation de 1,7 million d'euros. Cette tendance reflète la volonté de restaurer la place du secteur associatif habilité dans la prise en charge des mineurs. Cependant, ces crédits apparaissent encore insuffisants pour permettre une réelle revalorisation de son action.

La création de 20 nouveaux centres éducatifs fermés (CEF), annoncée par Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux, ministre de la justice, le 31 octobre 2017, ne fait pas l'objet d'ouvertures de crédits dans le projet de loi de finances pour 2018 car elle débutera en 2019. Dans cette perspective, votre rapporteure pour avis a souhaité établir un premier bilan des CEF, quinze ans après sa création, et appelle à une évaluation plus fine de ce mode de placement alternatif à la détention.

Elle a également souhaité porter une attention toute particulière à la prise en charge des jeunes filles par la PJJ. Les problématiques spécifiques à ce public minoritaire nécessitent le développement de la formation des personnels ainsi qu'une adaptation des structures.

I. LES MOYENS DE LA PJJ : UN BUDGET DE TRANSITION

Le programme 182 « Protection judiciaire de la jeunesse » bénéficie en 2018 de la nouvelle réévaluation du budget de la mission « Justice », dans la continuité du précédent quinquennat. La croissance des crédits bénéficie cependant de manière insuffisante à certaines dépenses essentielles au bon fonctionnement de la PJJ.

A. UN BUDGET ET DES EFFECTIFS EN AUGMENTATION, DANS LA CONTINUITÉ DES ANNÉES PRÉCÉDENTES

1. Des crédits qui ont retrouvé et dépassé leur niveau d'avant 2007

La PJJ a connu un double bouleversement à partir de 2008.

La prise en charge des mineurs en danger a été exclusivement confiée aux conseils départementaux, tandis que la PJJ s'est recentrée sur celle des mineurs délinquants. Cette évolution a conduit à une diminution de 32 % du nombre de mineurs en danger et de 88 % du nombre de jeunes majeurs pris en charge par la PJJ entre 2007 et 2011.

Parallèlement, la PJJ a connu une profonde réorganisation :

9 directions interrégionales (DIR) ont été substituées aux 15 directions régionales précédentes, à compter du 1er janvier 2009, en cohérence avec la carte de l'administration pénitentiaire. Identifiées comme le niveau pertinent de pilotage des missions à l'échelon déconcentré, les DIR sont désormais chargées de la mise en oeuvre des politiques définies par l'administration centrale de la PJJ au niveau de leur territoire de compétence. Elles assurent la coordination des différents acteurs de la PJJ ainsi que la gestion des moyens budgétaires et humains ;

54 directions territoriales (DT) ont été substituées aux directions départementales à compter de 2012. Ces directions territoriales, placées directement sous la responsabilité du directeur interrégional, sont chargées de mettre en oeuvre la politique de prise en charge de la jeunesse délinquante ou en danger et du contrôle de l'activité des services de leur ressort géographique.

Ces évolutions ont justifié une forte baisse des crédits de paiement alloués à la PJJ au cours de cette période. Ainsi, les crédits de paiement du programme 182 ont été réduits de 804 millions d'euros à 758 millions d'euros, soit une baisse de plus de 6 %, entre 2008 et 2011.

Entre 2011 et 2017, les crédits du programme 182 ont connu une dynamique inverse malgré un contexte général de restriction budgétaire. Le budget de la PJJ a augmenté, en cumulé, de plus de 9 % sur la période, atteignant un montant de 834 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2017.

2. Une tendance à la hausse qui se poursuit en 2018

Les crédits alloués au programme 182 poursuivent la tendance haussière des dernières années.

Dans le projet de loi de finances initial pour 2018, ils augmentaient de 3,8 % en autorisations d'engagement (AE) et de 3,4 % en crédits de paiement (CP) par rapport à la loi de finances initiale pour 2017, pour s'établir respectivement à 875 millions d'euros et 857 millions d'euros.

Cet accroissement s'expliquait essentiellement par la hausse des crédits du titre 2, relatifs aux dépenses de personnel, qui s'élevaient à 522 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement (+4,4 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2017). Ces moyens supplémentaires étaient en particulier destinés à financer la création de 40 emplois d'éducateurs en milieu ouvert (voir infra).

Hors dépenses de personnel, les crédits du programme 182 s'établissaient à 353 millions d'euros en AE et 335 millions d'euros en CP. L'augmentation des crédits hors titre 2 était donc plus modérée (+1,95 % par rapport à la loi de finances pour 2017). Les crédits des titres 3 (dépenses de fonctionnement), 5 (dépenses d'investissement) et 6 (dépenses d'intervention) connaissaient ainsi une relative stabilité, après plusieurs années d'augmentation.

Crédits du programme « protection judiciaire de la jeunesse » (en euros)

Titre et catégorie

Autorisation d'engagement

Crédits de paiement

Ouvertes en LFI pour 2017

Demandées pour 2018

Évolution 2017/2018

Ouverts en LFI pour 2017

Demandés pour 2018

Évolution 2017/2018

Titre 2 - Dépenses de personnel

500 076 262

522 175 546

4,4 %

500 076 262

522 175 546

4,4 %

Autres dépenses

342 997 475

353 187 828

3,0 %

328 663 483

335 073 104

1,95 %

dont titre 3 - Dépenses de fonctionnement

89 169 866

93 549 388

4,9 %

78 319 866

81 103 487

3,6 %

dont titre 5 - Dépenses d'investissement

18 114 393

20 749 224

14,5 %

14 630 401

15 080 401

3,1 %

dont titre 6 - Dépenses d'intervention

235 713 216

238 889 216

1,3 %

235 713 216

238 889 216

1,3 %

Total

843 073 737

875 363 374

3,8 %

828 739 745

857 248 650

3,4 %

Source : projet annuel de performances pour 2018

S'agissant de la répartition des crédits de paiement par action2(*), la hausse du budget en volume se répercutait essentiellement sur l'action relative à la mise en oeuvre des décisions judiciaires (hausse de 17,7 millions d'euros par rapport à la LFI pour 2017, soit 2,5 % de croissance). Cette action regroupe les crédits nécessaires aux mesures de prise en charge des mineurs délinquants et aux mesures d'investigation.

Les crédits affectés au soutien et à la formation initiale et continue connaissaient des croissances plus importantes en valeur relative par rapport aux crédits ouverts en loi de finances initiale pour 2017 :

l'action « Soutien », qui regroupe les crédits nécessaires à la fonction support de pilotage, de gestion, d'animation et de coordination avec les partenaires voyait ses crédits croître de 2,9 % ;

l'action « Formation », qui concerne la formation assurée par l'École nationale de la PJJ (ENPJJ) et les onze pôles territoriaux de formation (PTF) connaissait une croissance de 5,1 %.

Évolution de la répartition des crédits de paiement par action
entre 2017 et 2018 (en euros)

 

Crédits de paiement

Ouverts en LFI pour 2017

Demandés pour 2018

Évolution 2017-2018

Mise en oeuvre des décisions judiciaires (Action 01)

705 969 697

723 737 981

+ 2,5 %

Soutien (Action 03)

95 125 840

97 931 806

+ 2,9 %

Formation (Action 04)

33 844 208

35 578 863

+ 5,1 %

Total

834 939 745

857 248 650

+ 2,6 %

Source : commission des lois du Sénat à partir du projet annuel de performance

En première lecture, l'Assemblée nationale a toutefois procédé, sur amendement du Gouvernement, à une réduction des crédits du programme « Protection judiciaire de la jeunesse » d'un montant de 3,1 millions d'euros. Cette réduction s'impute, à hauteur de 2 millions d'euros, sur les crédits du titre 2 en autorisations d'engagement et en crédits de paiement. Le détail par action de cette réduction n'était pas connu au moment de la publication de ce rapport.

3. Un renforcement limité des effectifs

Le recentrage de la PJJ sur la prise en charge des mineurs délinquants et sa réorganisation territoriale ont entraîné une réduction importante des emplois qui lui étaient affectés. Entre 2008 et 2012, le plafond d'autorisations d'emplois de la PJJ a ainsi connu une baisse totale de 632 ETPT.

La tendance s'est inversée à compter de 2012, avec la création de 38 ETPT. En 2013, 17 emplois ont été créés au titre de la réduction des délais de prise en charge dans le milieu ouvert, de l'accompagnement pédopsychiatrique au sein des centres éducatifs fermés (CEF) et de la diversification des prises en charge. En 2014, 100 emplois ont été créés pour le renforcement des CEF et des actions menées pour la santé des mineurs.

Au cours des trois dernières années, les créations d'emplois ont été essentiellement affectées aux plans de lutte contre le terrorisme. L'évolution des effectifs en 2015 et 2016 est liée aux créations d'emplois prévues dans les plans de lutte anti-terrorisme (PLAT 1 et 2). En 2015, 223 emplois ont été créés (60 pour le renforcement des CEF et du milieu ouvert et 163 au titre du premier plan de lutte contre le terrorisme - PLAT 1). En 2016, 138 emplois ont été créés, dont 6 dans le cadre du PLAT 1 et 75 dans celui du PLAT 2.

La LFI pour 2017 prévoyait, enfin, la création de 165 emplois, dont 145 au titre du plan de lutte contre la radicalisation et le terrorisme (PART)
- 30 psychologues et 115 éducateurs - et 20 au titre du renforcement du milieu ouvert.

Pour l'année 2018, les dépenses de personnel devaient s'élever, selon le texte déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale, à 522 millions d'euros, en augmentation de plus de 22 millions d'euros (soit une hausse de 4,4%) par rapport à ceux votés en loi de finances pour 2017.

Cette évolution était destinée à permettre la création de 40 emplois d'éducateurs en milieu ouvert et à financer diverses mesures catégorielles, en particulier l'adhésion des corps d'éducateurs et de chefs de service éducatif aux dispositions statutaires communes des corps de catégorie 1 de la fonction publique d'État à caractère socio-éducatif.

Au total, le plafond d'autorisations d'emplois pour le programme « Protection judiciaire de la jeunesse » en 2018 s'élève à 9 108 ETPT, soit 16 ETPT de plus qu'en 2017.

Évolution du plafond d'autorisations d'emplois entre 2008 et 2017

Source : commission des lois du Sénat à partir des réponses au questionnaire budgétaire

Le nombre des créations d'emplois prévu, avant la réduction de crédits votée par l'Assemblée nationale, était donc déjà bien moins important qu'en 2017, année au cours de laquelle 165 emplois ont été créés. Votre rapporteure est cependant consciente du caractère exceptionnel des hausses observées au cours des années précédentes, en lien avec les programmes de lutte contre la radicalisation.

Par ailleurs, la création, au 1er janvier 2017, de l'inspection générale de la justice, regroupant l'inspection générale des services judiciaires, l'inspection des services pénitentiaires et l'inspection de la protection judiciaire de la jeunesse ainsi que la réforme récente du secrétariat général du ministère de la justice ont entraîné des suppressions d'emplois de catégorie A, auparavant affectés à la DPJJ. 6 emplois ont ainsi été transférés de l'administration centrale de la PJJ vers le programme 310 « Conduite et pilotage de la politique de la justice ». Ce déficit de cadres pourrait s'avérer dommageable au bon fonctionnement de la direction.

Enfin, comme l'avait déjà relevé notre collègue Cécile Cukierman dans son avis budgétaire portant sur le projet de loi de finances pour 2017, les effectifs réels de la PJJ sont inférieurs, depuis 2009, au plafond d'emplois autorisés. Ce sous-emploi s'est nettement dégradé depuis 2015, jusqu'à atteindre un taux d'utilisation des ETPT de 95,6 % en 2017. Une telle évolution met en péril le bon fonctionnement des services de la PJJ et appelle une réévaluation des crédits affectés au titre 2.

Évolution du plafond d'emplois autorisés
et réalisés entre 2011 et 2017

 

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Plafonds autorisés (en ETPT)

8 501

8 395

8 470

8 507

8 567

8821

9092

Réalisé (en ETPT)

8 361

8 187

8 183

8 312

8 480

8 480

8 695

Taux d'utilisation

98,4 %

97,5 %

96,6 %

97,7 %

98,9 %

96,1 %

95,6 %

Source : commission des lois du Sénat à partir des réponses au questionnaire budgétaire

À cet égard, l'adoption à l'Assemblée nationale de l'amendement n°II-18, présenté par le Gouvernement, lors de l'examen en première lecture du projet de loi de finances pour 2018, ne va pas dans le bon sens. En effet, il procède à la suppression de 2 057 000 euros de crédits de titre 2 en autorisations d'engagement et crédits de paiement sur le programme « Protection judiciaire de la jeunesse ».


* 2 Le programme 182 « Protection judiciaire de la jeunesse » se décompose en trois actions : 01/ Mise en oeuvre des décisions judiciaires ; 03/ Soutien, 04/ Formation.