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Projet de loi de finances pour 2018 : Protection judiciaire de la jeunesse

23 novembre 2017 : Budget 2018 - Protection judiciaire de la jeunesse ( avis - première lecture )

II. LES CENTRES ÉDUCATIFS FERMÉS : UN DISPOSITIF À DÉVELOPPER SANS LE SUBSTITUER AUX AUTRES MODES DE PRISE EN CHARGE

Quinze ans après la création des premiers centres éducatifs fermés, destinés à offrir une alternative à l'incarcération des mineurs délinquants, et alors que le Gouvernement a annoncé la création de vingt nouveaux centres au cours des cinq prochaines années, une évaluation de leur fonctionnement s'avère nécessaire.

A. LA NÉCESSITÉ D'UNE ÉVALUATION PLUS FINE DES CENTRES ÉDUCATIFS FERMÉS

1. Une alternative à la prison

Les centres éducatifs fermés (CEF) ont été institués par la loi du 9 septembre 20024(*) afin d'offrir aux magistrats une alternative à l'incarcération des mineurs âgés de treize à dix-huit ans, multirécidivistes ou multiréitérants, ne respectant pas les conditions d'un placement traditionnel et mettant en échec les différentes interventions éducatives.

Les CEF prennent la forme de petites structures pouvant accueillir jusqu'à 12 jeunes, placés chacun pour une période de six mois, renouvelable une fois. La prise en charge des mineurs placés est assurée 24 heures sur 24 et tout au long de l'année, par 26,5 équivalents temps plein.

Le placement est imposé dans le cadre d'une décision de contrôle judiciaire, de sursis avec mise à l'épreuve, de libération conditionnelle ou de placement extérieur. Les centres permettent, au moyen d'un cadre fermé et contenant, d'assurer la prise en charge intensive des jeunes par une équipe pluridisciplinaire. Ainsi, un suivi éducatif et pédagogique renforcé est assuré, orienté vers un objectif de réinsertion sociale et professionnelle.

Les CEF ne sont pas des lieux de détention mais des lieux de résidence. Le caractère fermé résulte de l'obligation faite au jeune d'y résider, sous la surveillance permanente des adultes, et de respecter les conditions du placement. Le dispositif est suffisamment contraignant pour relever du champ de compétence du Contrôleur général des lieux de privation de liberté.

On compte actuellement 52 CEF (35 relèvent du secteur associatif habilité et 17 du secteur public). Ils ont accueilli, en 2016, 1 546 mineurs. Un de ces centres est habilité exclusivement pour la prise en charge des jeunes filles (voir infra).

Si la durée du placement est déterminée par le magistrat, le contenu de la prise en charge est construit sur un module de 6 mois. Dans les faits, les séjours sont généralement écourtés à cause d'incidents, de la condamnation à une peine de prison ferme dans le cadre d'une autre affaire ou encore du passage du jeune à sa majorité. En 2016, la durée moyenne de placement en CEF a été de 3,9 mois. L'évolution de cette durée moyenne peut constituer un indicateur intéressant des difficultés rencontrées par les CEF mais elle ne donne pas d'indication sur le taux de réitération à l'issue d'un placement (voir infra).

2. Le dispositif de prise en charge le plus onéreux de la PJJ

La part des crédits consacrée par la PJJ aux centres éducatifs fermés (CEF) n'a cessé d'augmenter, passant de 49 millions d'euros en 2007 (soit 6 % du budget global de la PJJ) à 101,1 millions d'euros en 2018 (soit 11,7 % du budget global). Les crédits sont répartis entre les CEF relevant du secteur associatif habilité (71,34 millions d'euros) et ceux relevant du secteur public (29,7 millions d'euros).

Mode de financement des CEF

Depuis le 1er janvier 2013, les CEF sont financés par une dotation globale de financement. Le budget déterminé en début d'année est donc financé indépendamment du niveau d'activité. Un système d'indicateurs, défini par arrêté ministériel, permet d'objectiver la modulation de la dotation d'une année sur l'autre. La dotation globale de financement garantit aux associations un financement régulier, grâce au versement par douzièmes, et prévisible sur l'année dans la mesure où elle n'est pas dépendante du niveau de l'activité réalisée. Elle facilite la gestion de trésorerie des établissements en mettant fin à la variation des versements en fonction de l'activité.

Le décret qui l'a instituée prévoit la possibilité d'étendre ce mode de financement à d'autres dispositifs que les CEF à partir de 2014, en fonction du retour d'expérience. De fait, une réflexion est actuellement en cours pour l'étendre aux services d'investigation éducative (SIE). Un groupe de travail destiné à aborder les aspects de la tarification de la mesure judiciaire d'investigation éducative (MJIE) a été mis en place avec les fédérations représentatives du secteur au cours du dernier trimestre 2016.

En raison du fort taux d'encadrement, le coût d'un placement en CEF est le plus élevé parmi les différents modes de placement des mineurs. En outre, le coût de journée moyen a fortement augmenté au cours des dernières années, du fait en particulier de la réévaluation des moyens humains et de l'augmentation des coûts dans le secteur public. Les prévisions pour 2018 concernant les coûts de journée par mineur sont de 690 euros tous opérateurs confondus (SP/SAH), contre 635 euros prévus par le projet annuel de performance (PAP) pour 2017.

Évolution du coût d'une journée en centre éducatif fermé (CEF)
entre 2016 et 2018
(en euros)

 

2016
Réalisation

2017

Prévision PAP 2017

2017
Prévision actualisée

2018
Prévision

Prix d'une journée de placement en CEF (secteurs public et associatif habilité)

659

635

664

690

Source : projet annuel de performance - mission « Justice »

La comparaison entre les coûts de journée du secteur public et du secteur associatif habilité fait apparaître d'importants écarts qui doivent être interprétés avec prudence, étant donné que les périmètres et caractéristiques de ces deux secteurs, ne sont pas totalement comparables :

- les coûts du SAH comprennent la totalité des frais liés au fonctionnement de la structure au quotidien, mais aussi l'essentiel de la charge de soutien (frais de siège, gestion des ressources humaines et comptables, formation continue, investissements immobiliers, etc.) ;

- les coûts du secteur public intègrent également les coûts indirects tels que les fonctions support, les loyers, les travaux immobiliers ou la formation.

Le secteur public doit en outre supporter le coût des arrêts maladie, pris en charge par l'assurance maladie pour les établissements habilités. Il apparaît malgré tout que le coût de journée dans le secteur public est beaucoup plus dynamique que dans le secteur associatif habilité (+ 14,3 % de croissance entre 2010 et 2016 contre + 2,8 %).

Évolution du prix de journée des CEF entre 2010 et 2016
dans le secteur public (SP) et dans le secteur associatif habilité (SAH)
(en euros)

 

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Évolution 2010-2016

Centre éducatif fermé SP

659

663

732

721

781

721

753

+ 14,3 %

Centre éducatif fermé SAH

603

598

557

564

613

620

620

+ 2,8 %

Source : commission des lois du Sénat sur la base des réponses au questionnaire budgétaire

La hausse du coût des CEF est en partie due à une réévaluation des effectifs à compter du 1er janvier 2015, les équipes étant constituées de 25 ETP (effectif cible), contre 24 auparavant. Elles sont également renforcées par 1,5 ETPT de professionnels de santé, hors psychologue, soit un effectif global de 26,5 ETPT, sans compter l'enseignant de l'éducation nationale.

3. Des besoins importants qui justifient l'ouverture de nouveaux CEF

Le taux d'occupation en journées réalisées constitue un indicateur important de l'activité des CEF. Il traduit le taux de présence des jeunes dans les établissements, au regard des capacités théoriques. Pour 2018, les programmes annuels de performance établissent une prévision de 75 % d'occupation, inférieure à celle prévue pour 2017.

Évolution du taux d'occupation des CEF
entre 2016 et 2018

(en %)

 

2016
Réalisation

2017
Prévision PAP 2017

2018
Prévision

2020
Cible

Taux d'occupation des CEF

73

78

75

85

Source : projet annuel de performance - mission « Justice »

Pour 2020, la cible du taux d'occupation est fixée à 85 %. Cet objectif de taux d'occupation apparaît relativement faible et peut paraître contradictoire avec la politique d'ouverture de nouveaux centres. Cependant, le taux d'occupation n'a pas vocation à atteindre 100 % dans ces établissements en raison des contraintes inhérentes à l'accueil d'un public particulièrement difficile, notamment le renouvellement des placements dont la durée est limitée, les fugues, les incarcérations ou encore les hospitalisations.

Le manque de place et la nécessité de l'ouverture de nouveaux CEF apparaissent indéniables étant donné la hausse du nombre de mineurs incarcérés et la nécessité d'une offre plus large sur le territoire. On observe une forte hausse du nombre de mineurs détenus (+19,7 % entre le 1er janvier 2013 et le 1er janvier 2017), sous l'effet de l'incarcération de nombreux mineurs non accompagnés et de la problématique nouvelle de la radicalisation. Cette situation appelle au développement des alternatives à l'incarcération afin d'offrir la possibilité pour les magistrats d'un placement en CEF, plus favorable à la réinsertion et au développement des jeunes.

Nombre de mineurs détenus
au 1er janvier et au 1er juillet de 2013 à 2017

Champ : France entière

 

Établissements pour mineurs

Quartiers mineurs5(*)

 

Date

Prévenus

Condamnés

Ensemble des mineurs détenus en EPM

Prévenus

Condamnés

Ensemble des mineurs détenus en QM

Ensemble des mineurs détenus

01/01/2013

181

80

261

258

205

463

714

01/07/2013

209

74

283

300

216

516

799

01/01/2014

170

89

259

285

287

472

731

01/07/2014

187

91

278

316

200

516

796

01/01/2015

200

82

252

279

173

452

704

01/07/2015

182

76

258

350

169

519

777

01/01/2016

177

72

249

317

142

459

708

01/07/2016

177

78

255

368

132

500

755

01/01/2017

220

48

268

354

136

490

758

01/07/2017

223

64

287

406

169

575

862

Source : Statistique mensuelle des personnes écrouées et détenues -
Direction de l'administration pénitentiaire

4. Un développement des CEF sans évaluation préalable suffisante des besoins et des coûts

Le dispositif des CEF ont été évalués à plusieurs reprises au cours des dernières années.

En 2011, ils ont ainsi fait l'objet d'un rapport de notre ancien collègue Jean-Claude Peyronnet et notre collègue François Pillet, au nom de votre commission6(*).

Deux autres évaluations ont été menées depuis : une première mission, menée conjointement par l'inspection générale des affaires sociales (IGAS), l'inspection générale des services judiciaires (IGSJ) et l'inspection de la protection judiciaire de la jeunesse7(*), puis un rapport de suivi, publié en juillet 2015.

Ces évaluations ont donné lieu à un ensemble de recommandations, parmi lesquelles l'ouverture de nouveaux CEF. Les principales préconisations ont, en particulier, été reprises dans une circulaire de mai 2013 afin de renforcer la gouvernance des CEF et de prévenir les cas de récidive consécutifs à un placement dans ce type de centre.

Ces rapports affirmaient que le dispositif des CEF méritait d'être conservé et étendu, car il est fortement sollicité par les juges des enfants et, dans certaines régions, proche de la saturation. En outre, il constitue une alternative efficace à la prison, contribuant ainsi à la diminution du nombre de mineurs détenus.

Ils soulignaient néanmoins la nécessité de mieux évaluer le dispositif et en particulier son impact sur le taux de réitération. De prime abord, les informations disponibles mettent en évidence l'existence d'une corrélation inverse entre le taux de réitération et la durée du placement. En effet, les mineurs restés plus de 170 jours (cinq mois et demi) en CEF réitèrent significativement moins que les autres. Toutefois, seul un tiers des mineurs placés en CEF reste plus de six mois. En 2016, la durée moyenne de placement en CEF était de 3,9 mois, 49 % des placements ayant duré entre 3 et 6 mois, 24 % entre 1 et 3 mois et 17 % moins de 1 mois8(*). Ainsi les rares évaluations ne permettent pas une appréhension fine du dispositif. Il convient, à ce titre, de relever que le projet annuel de performance pour 2018 n'est ni en mesure de communiquer la prévision du taux de réitération pour 2018 ni de fixer une cible pour 2020.

Ainsi, comme le soulignait le rapport de la Cour des comptes demandé par la commission des finances du Sénat et publié en janvier 20159(*), et comme l'ont souligné les représentants des syndicats du personnel de la PJJ entendus par votre rapporteure, il apparaît très complexe de disposer d'un suivi fin des mesures de placement en CEF.

Pour y remédier, la DPJJ envisage d'effectuer une étude de cohorte des mineurs délinquants pris en charge par les établissements et services de son ressort. Le principe d'une telle étude est de suivre dans le temps une population définie (la cohorte), et d'enregistrer les évènements survenant dans cette population au cours de la durée de l'observation.

Traitement automatisé des données « Game 2010 »

L'arrêté du 20 mars 201210(*) crée le logiciel « Game 2010 » qui permet le recueil des décisions de justice civiles et pénales applicables aux mineurs confiés au secteur public.

Le déploiement de ce logiciel avait pour objectif d'améliorer la mise en oeuvre et le suivi des mesures et sanctions éducatives, de faciliter l'adaptation de la prise en charge à chaque personne suivie et d'exploiter certaines données à des fins statistiques.

Le rapport d'information de notre collègue Antoine Lefèvre (cité précédemment) dénonçait l'absence de fiabilité et d'exhaustivité des saisies dans « Game 2010 », et concluait que « cet indicateur de performance, n'apparaît donc pas significatif ».

Une réforme du logiciel Game 2010 est en cours. Elle vise notamment à le doter d'un module d'évaluation par l'éducateur référent du comportement du mineur en début, en cours et en fin de séjour.

En outre, l'ajout d'informations telles que la nature de l'infraction commise fondant chaque mesure éducative et la possibilité de référencer chaque mesure à l'affaire concernée améliorera l'interprétation actuelle des motifs d'entrée et sortie à moyen et long termes des mineurs en services éducatifs.

Enfin, l'accès du futur logiciel sera ouvert aux services éducatifs des associations habilitées. Cela permettra de disposer du même degré de connaissance des mineurs confiés à chacun des deux opérateurs de la réponse pénale apportée par la justice des mineurs.

Cette refonte répond à l'insuffisance d'outils statistiques constatée par le rapport d'information de Jean-Claude Peyronnet et François Pillet (voir supra).

Votre rapporteure salue la réforme du logiciel « Game 2010 » ainsi que la mise en place d'une étude de cohorte. Au regard de l'importance, mais aussi du dynamisme du prix de journée dans le CEF (SAH et secteur public confondus) et dans la perspective de la création de vingt nouveaux centres, il apparait indispensable de pouvoir mesurer l'efficacité de cette prise en charge.


* 4 Loi n° 2002-1138 d'orientation et de programmation pour la justice.

* 5 Quartiers réservés aux mineurs au sein des maisons d'arrêt.

* 6 Enfermer et éduquer : quel bilan pour les centres éducatifs fermés et les établissements pénitentiaires pour mineurs ? Rapport d'information n° 759 (2010-2011). Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : https://www.senat.fr/notice-rapport/2010/r10-759-notice.html

* 7 Mission sur l'évaluation des centres éducatifs fermés (CEF) dans le dispositif de prise en charge des mineurs délinquants.

* 8 Données obtenues en réponse au questionnaire budgétaire.

* 9 La protection judiciaire de la jeunesse : poursuivre la modernisation, Rapport d'information n° 217 (2014-2015) de M. Antoine Lefèvre, fait au nom de la commission des finances. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/notice-rapport/2014/r14-217-notice.html

* 10 Arrêté du 20 mars 2012 portant création d'un traitement automatisé de données à caractère personnel dénommé « gestion de l'activité et des mesures éducatives 2010 ».