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Projet de loi de finances pour 2018 : Protection judiciaire de la jeunesse

23 novembre 2017 : Budget 2018 - Protection judiciaire de la jeunesse ( avis - première lecture )

B. LES ENJEUX DE LA CRÉATION DE NOUVEAUX CEF

1. La diversification de l'offre : un défi à relever qui nécessite des moyens supplémentaires

Force est de constater que le développement des CEF s'est fait, en grande partie, au détriment des autres types de prise en charge.

Le tableau ci-après permet d'observer les dynamiques divergentes, entre 2007 et 2012, entre la hausse du nombre de places en CEF et la baisse réciproque du nombre de places en centre éducatif renforcé (CER) et en unité éducative d'hébergement collectif (UEHC).

Évolution du nombre de places disponibles
en UEHC, CER et CEF entre 2007 et 2012

 

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2007-2012

UEHC

1094

1070

1029

977

905

885

-19 %-

CER

420

407

396

404

410

398

-5%

CEF

301

358

432

399

500

514

+71%

Total

1815

1835

1857

1780

1815

1797

-1%

Source : commission des lois sur la base des réponses au questionnaire budgétaire

Les CEF ont vocation à prendre en charge les adolescents les plus difficiles. Leur extension ne doit pas se faire au détriment des autres modes de prise en charge de la PJJ. Le renforcement des moyens des structures de milieu ouvert et des hébergements traditionnels doit constituer un objectif à conduire en parallèle.

La diversité des réponses existantes doit, en effet, permettre de prendre la décision la plus conforme aux besoins du mineur, en termes de prise en charge éducative, de taille de la structure, d'éloignement du lieu habituel de résidence et d'offre de formations.

Cette diversification de l'offre en matière pénale ne semble pourtant plus placée au coeur des choix budgétaires du programme 182. Alors que la note d'orientation du 30 septembre 201411(*) consacrait l'individualisation de la prise en charge, la cohérence et la continuité du parcours éducatif de l'adolescent comme axes clés de l'action de la PJJ, votre rapporteure s'interroge sur la baisse régulière et continue des crédits alloués à la catégorie des « autres hébergements ».

Crédits « autres hébergements » du secteur associatif habilité

CP (en millions d'euros)

2013

2014

2015

2016

2017

2018*

Autres hébergements

48

46,7

41,5

38,6

38,2

38,6

Source : commission des lois du Sénat sur la base des réponses au questionnaire budgétaire

*somme de « l'hébergement 4512(*) exclusif de l'État » et de « l'hébergement 45 conjoint »

La diminution des crédits alloués aux hébergements autres que les centres éducatifs (fermés ou renforcés) nuit à la mise en place d'une offre de prise en charge diversifiée, modulable et adaptée aux besoins singuliers de chaque mineur.

Cette évolution de l'allocation des moyens amène les CEF à devenir la solution de placement privilégiée, même lorsque le milieu ouvert pourrait être envisagé. Les services du milieu ouvert sont pourtant essentiels afin de structurer l'intervention éducative et d'assurer le suivi et l'organisation de la continuité du parcours éducatif. Cette cohérence doit être privilégiée afin de limiter les situations de « rupture », dans un objectif de prévention de la récidive ou de la réitération et plus largement de réinsertion sociale.

Il convient donc de garantir une diversité dans les réponses éducatives proposées. Votre rapporteure souhaite, en particulier, rappeler la place du dispositif des familles d'accueil et la nécessité de sa revalorisation.

Le dispositif des familles d'accueil

Le placement en famille d'accueil peut être décidé à tous les stades de la procédure et quel que soit l'âge du mineur. Il est effectué sur décision judiciaire, au titre de l'ordonnance du 2 février 1945.

Le placement en famille d'accueil correspond à plusieurs situations concrètes très différentes. Il peut tout d'abord s'adresser à des mineurs pour lesquels un éloignement du lieu habituel de résidence apparaît souhaitable mais dans un cadre ne comprenant pas les inconvénients de la vie en collectivité. Il peut ensuite être adapté, au cours d'une période d'hébergement collectif, pour accueillir le mineur en fin de semaine ou pour des vacances, voire même à la suite d'un incident survenu à l'intérieur de la structure d'hébergement collectif. Il peut enfin servir de transition entre un placement collectif en établissements de placement éducatif (EPE) ou en CEF et le retour du mineur dans sa famille ou son accès à l'autonomie.

L'ensemble des personnes entendues par votre rapporteure a salué le grand intérêt de ce type de placement pour les adolescents fragiles, mais également pour les adolescents les plus durs, qu'il est préférable d'isoler des autres mineurs pour éviter des effets d'entraînement néfastes.

Les familles d'accueil sont considérées comme des bénévoles indemnisés. Le montant de l'indemnité forfaitaire journalière est de 36 euros depuis le 1er janvier 2013 (31 euros précédemment). En 2016, 834 jeunes ont été confiés à des familles d'accueil, dont 94 % dans le seul secteur public (soit 780 jeunes en secteur public et 56 dans le secteur associatif habilité).

L'IGSJ soulignait dans son rapport d'octobre 2012, « Mission d'étude sur l'hébergement familial des mineurs délinquants », la pertinence du dispositif de placement familial à la PJJ et la grande qualité des relations entretenues entre ces bénévoles et les professionnels de la PJJ.

À la suite des recommandations contenues dans ce rapport, la DPJJ a souhaité consolider et développer cette modalité de prise en charge dans l'objectif d'augmenter le nombre de familles d'accueil sur le territoire et d'améliorer leur maillage territorial. Une cartographie des besoins a été réalisée et une campagne de communication, en vue du recrutement de familles d'accueil, a été lancée.

Cependant, les mesures prises apparaissent insuffisantes. La recherche de familles d'accueil s'avère difficile, en partie en raison des inquiétudes et réticences que peut susciter, pour une famille, l'accueil d'un mineur délinquant, mais aussi en raison d'un statut et d'un niveau d'indemnisation peu incitatifs.

Votre rapporteure pour avis salue les 0,5 million d'euros de crédits supplémentaires prévus en 2018 pour développer le recours aux familles d'accueil. Pour autant, seule une évolution sensible de la rémunération des familles et une réflexion sur leur statut permettront de renforcer ce dispositif.

À ce titre, l'annonce du lancement, dans les prochains mois, d'une réflexion interministérielle sur le statut des familles d'accueil de la PJJ, intégrant leurs conditions d'indemnisation, semble aller dans le bon sens.

2. La finalité de la prise en charge en CEF : prévenir la récidive et préparer la réinsertion

La réussite de la prise en charge éducative des mineurs placés dans les CEF dépend étroitement des conditions dans lesquelles la sortie est préparée et accompagnée. Elle constitue une étape particulièrement sensible du fait du changement ou de la rupture qui résulte de cette sortie et doit, en conséquence, être suffisamment anticipée pour ne pas être facteur de récidive.

Le placement dans un CEF doit permettre d'inscrire le mineur dans une démarche d'insertion et favoriser son évolution vers des dispositifs d'insertion ou vers les autres dispositifs de la PJJ en milieu ouvert. L'orientation du mineur doit donc s'effectuer en étroite collaboration avec les établissements ou services assurant la prise en charge à l'extérieur, afin de garantir la continuité de l'action éducative.

Ce sujet est développé par la circulaire du 10 mars 2016, relative aux règles d'organisation, de fonctionnement et de prise en charge des centres éducatifs fermés du secteur public de la protection judiciaire de la jeunesse13(*). Elle prévoit la formalisation systématique d'un protocole conjoint de prise en charge entre le service territorial éducatif en milieu ouvert (STEMO) en charge du suivi du mineur et le CEF. Ce protocole a pour objectif de « clarifier et formaliser la place et le rôle de chaque établissement et service et de chaque intervenant et de repérer les échéances du parcours du mineur ». Le directeur territorial est le coordonnateur de ces articulations institutionnelles.

Cet accompagnement rencontre cependant encore certaines difficultés, notamment dues à l'atteinte de la majorité ou à la courte durée des séjours en CEF.

L'accompagnement du passage à la majorité

Afin d'éviter que la rupture liée à l'atteinte de la majorité ne soit trop brutale, l'article 16 bis de l'ordonnance de 1945 offre la possibilité d'étendre les mesures pénales prises à l'encontre d'un mineur au-delà de sa majorité, sur décision du juge et avec l'accord de l'intéressé.

Les mesures pénales dépassant la limite de la majorité se sont développées durant les dernières années. Il peut s'agir de mesures de mise sous protection judiciaire, de peines d'emprisonnement avec sursis et mise à l'épreuve, de travaux d'intérêt général. Les mesures de mise sous protection judiciaire, qui peuvent être prononcées pour 5 ans, ont été multipliées par plus de 2,5 entre 2007 et 2015 (de 4 274 à 11 396 mesures suivies).

Fin 2016, le nombre de jeunes âgés de 18 ans représentait 25 % de l'ensemble des jeunes suivis dans l'année par la PJJ, secteur public et secteur associatif habilité confondus.

En dehors de la problématique des jeunes majeurs, l'accompagnement des mineurs à la sortie des CEF apparaît encore insuffisamment développé et devrait faire l'objet de moyens accrus. En effet, l'enjeu de la sortie des mineurs est la pérennité à la fois de l'effort éducatif entamé mais aussi de l'investissement financier consenti. Les dépenses élevées engagées pour la prise en charge en CEF peuvent l'être à perte, si la continuité du suivi est insuffisante.

La nécessité de renforcer l'accompagnement des mineurs au moment de leur sortie du CEF, qu'elle intervienne dans le cadre d'un hébergement collectif ou d'un retour en famille, doit donc constituer une priorité. Elle permettra non seulement d'asseoir la crédibilité de l'ensemble du dispositif de placement, mais aussi de renforcer son articulation avec les autres prises en charge de la PJJ.

Dans cette perspective, votre rapporteure salue l'expérimentation nationale lancée en 2017 par la DPJJ au soutien de la continuité des parcours éducatifs. Dix projets ont été retenus, dans l'objectif de rendre opérationnelle la notion de continuité et de cohérence par l'individualisation des parcours éducatifs. La dynamique de ces expérimentations relatives à la continuité des parcours doit être prolongée.

Par ailleurs, une note du 10 février 2017 relative à l'adaptabilité des modalités de prise en charge14(*) définit et explicite la notion d'adaptabilité et pose les principes de sa mise en oeuvre. Elle comprend deux fiches techniques apportant des déclinaisons concrètes en matière de prise en charge en milieu ouvert et de placement judiciaire.

Elle développe en particulier les modalités du placement séquentiel avec présence à domicile. Ce dispositif permet au magistrat de confier le mineur à un établissement alors qu'il vit de manière quasi permanente chez les titulaires de l'autorité parentale. En fonction du contexte et de sa situation, le mineur peut rejoindre l'établissement de placement à tout moment. Cette modalité souple de placement est en développement et apparaît adaptée à la transition entre un placement contenant et le milieu ouvert.

L'objectif est donc autant d'élargir les modalités existantes que de mieux les articuler entre elles. Cet axe d'amélioration, placé au coeur de son action par la DPJJ, ne trouve, cependant, pas de traduction dans le budget pour 2018. Il est à craindre que les dynamiques budgétaires opposées entre le milieu ouvert et le placement ne soient pas résorbées dans les années à venir.

Le choix affirmé d'une offre diversifiée et d'un suivi plus individualisé et continu des jeunes doit pourtant se traduire dans des choix budgétaires forts, en particulier en faveur du maintien des capacités de prise en charge du milieu ouvert.

Alors que la PJJ s'apprête à étendre le dispositif des CEF, l'accent doit être mis sur l'optimisation de la sortie des mineurs, afin de renforcer la complémentarité des prises en charge éducatives et d'asseoir la crédibilité de l'ensemble du dispositif de placement.

3. La création de vingt nouveaux CEF pose aussi la question de leur implantation

Dans la continuité des éléments énoncés ci-dessus, votre rapporteure appelle à ce que l'ouverture de nouveaux CEF soit privilégiée à la transformation de centres existants, afin de maintenir des places en hébergement classique et garantir la diversité de l'offre de placement territoriale. Une évaluation des besoins est actuellement menée par la DPJJ, en concertation avec les directions interrégionales, afin d'identifier les lieux d'implantation des vingt nouveaux centres.

Les dernières implantations géographiques retenues pour la création de CEF15(*) étaient situées au plus près des bassins de délinquance et des centres urbains, privilégiant ainsi le maintien de liens familiaux et l'insertion des mineurs.

La carte ci-dessous (qui ne tient pas compte de l'ouverture d'un CEF à Marseille en 2017) montre les différents choix d'implantation, répartis entre zones rurales et urbaines.

Lors de son audition par votre rapporteure, la directrice de la PJJ a fait part de sa volonté de ne pas placer les nouveaux CEF dans des zones trop isolées, à cause des complexités de recrutement que des territoires peu attractifs peuvent entraîner.

Cependant, le choix d'une géographie différente peut permettre de limiter les fugues et de développer de nouveaux outils éducatifs. Étant donné la réticence des élus à accueillir des centres éducatifs fermés de la PJJ, votre rapporteure appelle à ne pas exclure le choix de zones rurales, qui pourrait s'avérer bénéfique tant pour les jeunes que pour le développement de ces territoires.


* 11 Note adressée par la DPJJ aux directeurs interrégionaux de la PJJ et à la directrice générale de l'École de la PJJ.

* 12 Établissements de placement éducatif (EPE) constitués d'unités éducatives d'hébergement collectif ou diversifié (UEHC, UEHD), hors centres éducatifs renforcés.

* 13 Circulaire d'application du 10 mars 2016 de l'arrêté n° JUSF1509326A du 31 mars 2015.

* 14 Note adressée par la DPJJ aux directeurs interrégionaux et à la directrice de l'ENPJJ.

* 15 Les ouvertures de CEF depuis 2012 sont situées à Bures-sur Yvette, Laon, Bruay la Buissière, Epinay-sur-Seine, Angoulême, Marseille et Cambrai.