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Projet de loi relatif à la lutte contre la fraude

26 juin 2018 : Lutte contre la fraude ( avis - première lecture )

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le projet de loi relatif à la lutte contre la fraude, déposé sur le bureau du Sénat et pour l'examen duquel le Gouvernement a engagé la procédure accélérée, entend doter les services de l'État ainsi que l'autorité judiciaire de nouveaux instruments pour lutter plus efficacement contre les infractions fiscales et douanières.

Il est présenté comme le pendant du projet de loi pour une société de confiance : après des mesures destinées à accompagner le contribuable de bonne foi qui commet une erreur, il s'agit maintenant de sanctionner le contribuable qui tente d'échapper délibérément à ses obligations contributives.

L'échange de fichiers, le renforcement des sanctions administratives et pénales, la création de nouvelles obligations déclaratives pour les entreprises de l'économie collaborative sont quelques-uns des principaux outils que l'État entend mettre en oeuvre pour atteindre cet objectif.

Saisie au fond de ce projet de loi, la commission des finances a délégué à votre commission des lois l'examen des articles 1er, 8 et 9, respectivement relatifs à la création au sein du ministère chargé du budget d'un service d'enquête judiciaire fiscale, à l'aggravation des peines d'amende encourues en cas de fraude fiscale et à l'extension à la fraude fiscale de la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité. Votre commission s'est également saisie pour avis de l'article 5, qui tend à rétablir une peine complémentaire obligatoire de publication pour fraude fiscale.

La fraude fiscale prive l'État de ressources importantes, d'un montant estimé entre 60 et 80 milliards d'euros chaque année, et porte atteinte au pacte républicain qui suppose que chacun contribue, à proportion de ses facultés contributives, au financement des charges communes et à la solidarité nationale. Nos concitoyens qui s'acquittent consciencieusement de leurs obligations fiscales et sociales supportent difficilement que d'autres contribuables, souvent parmi les plus fortunés, et des entreprises multinationales tentent d'échapper à ces mêmes obligations.

Avant de présenter les mesures nouvelles figurant dans le projet de loi et les amendements adoptés par votre commission à l'initiative de son rapporteur, il n'est sans doute pas inutile de replacer l'intervention du juge pénal dans son contexte général en matière fiscale.

I. LES SANCTIONS PÉNALES NE VISENT QUE LES CAS DE FRAUDE FISCALE LES PLUS GRAVES

Le juge pénal n'est saisi que d'un petit nombre de dossiers de fraude fiscale, ce qui n'est pas le signe d'un dysfonctionnement mais la conséquence d'une répartition des tâches entre l'administration fiscale et la justice, qui concourent toutes deux à la répression de la fraude.

Chaque année, l'administration fiscale procède à environ un million de contrôles sur les entreprises et les personnes physiques, qui prennent essentiellement la forme de contrôles sur pièces. Environ 50 000 dossiers donnent lieu également à un contrôle externe, c'est-à-dire à des vérifications sur place.

Ces contrôles permettent de repérer environ 15 000 dossiers de fraude fiscale justifiant des mesures dites « répressives », pour reprendre la terminologie de l'administration fiscale, c'est-à-dire des dossiers qui révèlent une intentionnalité d'éluder l'impôt, exclusive de la bonne foi, ce qui est une condition nécessaire pour pouvoir engager des poursuites pénales.

Autour d'un millier de dossiers (942 en 2017) sont transmis chaque année au parquet, qui peut décider d'engager ou non des poursuites, et quelques centaines de décisions sont rendues par le juge pénal (770 en 2016, dont 697 condamnations définitives).

A. LA RÉPRESSION DE LA FRAUDE FISCALE PASSE PRINCIPALEMENT PAR DES SANCTIONS ADMINISTRATIVES

Ce décalage entre le nombre de condamnations pénales prononcées et le nombre de fraudes fiscales constatées s'explique par le fait que la grande majorité des infractions sont punies par des sanctions administratives, qui peuvent être d'un montant élevé et sont prononcées par l'administration sous le contrôle du juge administratif, juge de l'impôt1(*).

1. Les sanctions administratives

Les articles 1728 et 1729 du code général des impôts (CGI) fixent le montant des principales sanctions administratives, exprimé en pourcentage des droits éludés.

En vertu de l'article 1728, le défaut de production dans les délais prescrits d'une déclaration ou d'un acte comportant l'indication d'éléments à retenir pour l'assiette ou la liquidation de l'impôt entraîne l'application, sur le montant des droits mis à la charge du contribuable ou résultant de la déclaration ou de l'acte déposé tardivement, d'une majoration de :

- 10 % en l'absence de mise en demeure ou en cas de dépôt de la déclaration ou de l'acte dans les trente jours suivant la réception d'une mise en demeure ;

- 40 % lorsque la déclaration ou l'acte n'a pas été déposé dans les trente jours suivant la réception d'une mise en demeure ;

- et 80 % en cas de découverte d'une activité occulte.

En cas d'insuffisance de déclaration, l'article 1729 prévoit des sanctions de :

- 40 % en cas de manquement délibéré ;

- et 80 % en cas d'abus de droit ou de manoeuvres frauduleuses.

La pénalité peut même atteindre 100 % en cas de taxation d'office à la suite d'une opposition à contrôle (article 1732 du CGI).

2. Une procédure administrative adaptée à une matière technique

Le fait que la grande majorité des dossiers de fraude fiscale soient sanctionnés par la voie administrative ne pose pas de problème de principe et apparaît conforme à l'objectif de bonne administration.

Tous les interlocuteurs auditionnés par votre rapporteur ont confirmé que les parquets et les tribunaux correctionnels n'auraient pas les moyens de traiter, dans un délai raisonnable, les milliers de dossiers qui présentent un caractère répressif. L'application de sanctions administratives permet donc de réprimer beaucoup plus rapidement les manquements constatés et de percevoir les recettes fiscales que la fraude avait permis d'éluder. L'administration fiscale est en outre mieux armée que la justice pénale pour appréhender cette matière technique et complexe qu'est le droit fiscal.

Pour accélérer le traitement des dossiers, l'administration fait en outre régulièrement usage de la possibilité de transiger. Le directeur général des finances publiques, M. Bruno Parent, encourage le recours à la transaction par ses services, considérant, selon la formule consacrée, qu'un « bon accord vaut mieux qu'un long procès ». La transaction ne porte bien sûr pas sur le montant de l'impôt dû, mais sur le niveau de la pénalité. Depuis l'entrée en vigueur de la loi n° 2013-1117 du 6 décembre 2013 relative à la lutte contre la fraude fiscale et la grande délinquance économique et financière, l'administration fiscale ne peut plus transiger lorsque la justice est saisie d'une affaire.

Ces considérations pratiques plaident pour une transmission à la justice d'un nombre limité de dossiers, portant sur les affaires les plus emblématiques, pour lesquelles l'exemplarité de la sanction pénale, avec la publicité qui s'attache à cette décision, présente un intérêt.


* 1 Par exception, la loi a attribué compétence aux juridictions de l'ordre judiciaire pour statuer sur les litiges relatifs aux impôts en matière d'enregistrement, d'impôt de solidarité sur la fortune, de publicité foncière et de taxes assimilées.