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Projet de loi de finances pour 2019 : Défense : Environnement et prospective de la politique de défense

22 novembre 2018 : Budget 2019 - Défense : Environnement et prospective de la politique de défense ( avis - première lecture )

B. LES CRÉDITS DE LA DIRECTION GÉNÉRALE DE LA SÉCURITÉ EXTÉRIEURE (DGSE)

Au cours de la période 2019-2025, la DGSE a vocation à réaliser les objectifs de son plan stratégique regroupés sur quatre axes :

· couvrir les besoins impérieux en renseignement stratégique identifiés comme des priorités absolues par le gouvernement, particulièrement en matière de contre-terrorisme, d'anticipation géopolitique, de nécessité économique20(*), de lutte contre l'immigration irrégulière ;

· préserver l'autonomie technique, dans un monde où les technologies connaissent un développement exponentiel ;

· investir le cyberespace ;

· consolider la résilience du Service sur les différentes fonctions de soutien (SIC, immobilier).

Afin de répondre à ces priorités, la loi de programmation a prévu :

· la création de 772 postes d'ici à 202521(*) ;

· la modernisation des capacités interministérielles mutualisées entre les services et de ses capacités propres notamment dans le domaine cyber. Un doublement du budget d'investissement au cours de la LPM est l'objectif à atteindre ;

· la conduite d'opérations immobilières d'envergure pour accompagner la croissance des effectifs et la modernisation de ses capacités techniques.

Les crédits de la DGSE ne représenteront néanmoins que 2,25 % des crédits de la mission « défense », ses effectifs 2,13 % du plafond d'emplois du ministère et ses moyens humains et financiers resteront inférieurs à ceux dont disposent nos principaux partenaires européens.

1. Les ressources humaines
a) Le renforcement des effectifs

Les dépenses de personnel (titre 2) figurent au sein du programme 212 de la mission « Défense »22(*).

 

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Plafond d'emploi (ETPT) (*)

5 068

5 302

5 461

5 530

5 727

5 843

Crédits inscrits au Titre 2**

399,2 

403,0 

412,9

426,1

447,27

465,3

Évolution en %

+3,32%

+0,95%

+2,46%

+3,21%

+4,97%

+4,03%

Emplois programmés

5 111

5 217

5 339

5 389

5 600

5 689

Emplois pourvus

5 112

5 216

5 335

5 372

5 586***

5 675***

(*) Plafond ministériel des emplois autorisés

(**) en M€ Action 50-01 du programme 212, dont 25 % de CAS pension (115,01 M€) en 2019

(***) Prévisions

La répartition des emplois par gestionnaire fait apparaître, au sein du programme 212, un plafond d'emplois autorisés de 5 843 équivalents temps plein travaillés pour la DGSE soit une progression de 2,02 % par rapport à 2018.

Cela se traduit de fait pour le service par une réalisation ou une prévision d'effectifs au 31 décembre de 5 586 en 2018 (5 675 en 2019). La DGSE a bénéficié au cours des cinq années effectives de la LPM 2014-2019 révisées23(*) de 625 créations principalement au bénéfice au renseignement d'origine technique, à la recherche humaine et à la cyberdéfense. Par ailleurs, sur la même période, 169 renforts ont été obtenus par financement des armées notamment pour la cyberdéfense.

Pour 2019, le service poursuit sa montée en puissance à un rythme un peu moins soutenu avec 89 créations prévues conformément à ce qui avait été annoncé lors de l'examen de la LPM 2019-2025.

Schéma d'emploi arbitré pour la LPM 2019-2025

 

2019

2020

2021

2022

2023

2024

2025

total

Effectifs

+ 89

+ 65

+ 60

+96

+192

+135

+135

+772

Vos rapporteurs constatent un écart significatif entre emplois autorisés et emplois pourvus. Cela résulte en partie du recrutement de personnels hautement qualifiés et d'une diminution d'effectifs plus nombreux dans les catégories les moins qualifiées. La notion de plafonds d'emplois ministériels autorisés a donc un caractère très relatif pour apprécier la satisfaction des besoins du service et notamment l'amélioration du niveau moyen de qualification du personnel.

Les crédits de Titre 2 sont en augmentation de 18 M€ (+4,0 %) afin de financer les 89 recrutements nets prévus et l'extension en année pleine des recrutements 2018 (9,01 M€), l'effet mécanique du GVT solde (2,77 M€24(*)), plusieurs mesures catégorielles (1,45 M€ dont 1/3 au profit du personnel militaire et 2/3 au profit du personnel civil), l'accroissement des crédits destinés à compléter les rémunérations servies à l'étranger et outre-mer (1,93 M€) et des mesures hors socle (0,80 M€).

Dans son précédent rapport, votre commission regrettait qu'un indicateur au sein du programme annuel de performance ne permette pas de suivre la réalisation du cadencement des créations de postes. Dans sa réponse au questionnaire parlementaire, le ministère des armées a indiqué « qu'il était favorable à la mise en place d'un suivi des créations de postes au titre de la LPM 2019-2025, cette décision ayant fait l'objet d'une note interne ». Ces éléments serviront à rendre compte de la réalisation des schémas d'emplois lors des conférences budgétaires. Vos rapporteurs demandent que ces documents puissent leur être communiqués.

Au titre de la LPM 2019-2025, la DGSE bénéficiera de 772 créations dont 502 sur la période 2019-2023 (310 de 2019 à 2022). Ce cadencement en deux phases est sans doute nécessaire pour permettre au service, qui a bénéficié depuis 2015 de nombreuses créations de postes, d'intégrer cette croissance de son effectif dans de bonnes conditions, y compris de disposer des infrastructures nécessaires pour les héberger.

b) L'évolution de la structure du personnel de la DGSE

Les tendances observées dans le dernier rapport de votre commission se poursuivent.

Au 30 juin 2018, la DGSE comptait hors service « action » (et assimilés) 23,4 % de militaires, 76,6 % de personnels civils, (46,9 % de fonctionnaires et 29,7 % de contractuels), sous des statuts divers. Les proportions étaient au sein de l'effectif réalisé en 2008 de 29,3 % de militaires et 70,7 % de personnels civils (53,2 % de fonctionnaires et 17,5 % de contractuels) sous divers statuts. Les catégories A et officiers représentent 45,4 % des effectifs globaux contre 35,2 % en 2008.25(*)

Ce rapprochement traduit bien l'évolution des profils d'emplois au sein du service et notamment de l'emploi de personnels plus qualifiés et plus diversifiés, que les statuts de la fonction publique ou de la fonction militaire ne permettent pas toujours de recruter, sans compter l'effet des réductions d'emplois au sein des armées qui ont réduit ces dernières années les capacités de mobilité des personnels militaires lesquelles ne se reconstitueront que très progressivement.

Évolution des effectifs par catégories

Unité de mesure : effectif physique

 

2008

2018

Évolution

 

Effectif réalisé

% de l'effectif réalisé

Effectif réalisé au 30 juin

% de l'effectif réalisé

Effectif

%

Catégorie A et Officiers

1 578

35,2%

2 435

45,4%

857

54,3%

Catégorie B et sous-officiers

1 557

34,8%

1 766

32,9%

209

13,4%

Catégorie C et militaires du rang

1 344

30,0%

1 179

21,7%

- 182

-12,3%

Total

4 479

100%

5 380

100%

867

19,4%

(1) L'érosion régulière de la part du personnel militaire

Hors service « action », la DGSE emploie 23,4 % de personnel militaire et 76,6 % de personnel civil26(*). L'arrêt de la politique de déflation mis en oeuvre dans les armées ne produira ses premiers effets qu'à l'horizon 2020. La raréfaction de la ressource militaire, concomitamment à l'obtention de renforts importants, a conduit la DGSE à redimensionner ses demandes de créations au profit du personnel civil.

L'érosion de la proportion des militaires au sein de la DGSE risque de se poursuivre dans les prochaines années et pourrait être de nature à affecter son identité si des mesures ne sont pas prises pour l'enrayer. La population des sous-officiers est celle où les difficultés sont les plus grandes car sont concernées des spécialités que l'on ne trouve pas dans le civil.

(2) Une part croissante de contractuels parmi les personnels civils

Au sein des personnels employés par la DGSE, la part des contractuels a augmenté passant de 17,5 % en 2008 à 29,7 % en 201827(*). Cette évolution est pour une large partie le corollaire de la diversification des profils recherchés mais également de la souplesse nécessaire pour rémunérer certains spécialistes. Ce recours à des agents non titulaires est circonscrit aux emplois et missions que les modes de recrutements (fonctionnaires et militaires) ne permettent pas de pourvoir.

L'enveloppe financière dédiée à la revalorisation des contractuels augmente de façon sensible (1,42 M€). S'il ne s'agit pas du seul levier, ces mesures permettent de consolider l'attractivité du service, fidéliser les contractuels les plus performants et rattraper certaines situations, notamment dans les métiers scientifiques et techniques.

(3) Le renouvellement rapide des personnels
(a) Créations de postes et mobilités

Sur les cinq dernières années, la DGSE enregistre un taux de mobilité moyen de 10,3 % chaque année tous statuts confondus, représentant en moyenne 1 104 mouvements d'entrées/sorties par an. Le nombre de ces mouvements est croissant (de l'ordre de +60 % entre 2014 et 2018)28(*). Cette tendance risque de s'accentuer dans les prochaines années compte tenu des renforts attendus et de la plus grande volatilité observée dans les spécialités recrutées. Outre les créations de postes, il faut donc pourvoir chaque année au remplacement de plus de 700 personnes qu'il s'agit de recruter, de former et d'intégrer, ce qui représente un effort considérable.

(b) Une politique active de recrutement des personnels civils

Le recrutement du personnel civil est réalisé de manière autonome par la DGSE dans la limite de la masse salariale disponible et du plafond d'emploi autorisé. Le recrutement des fonctionnaires se fait essentiellement par voie de concours29(*) et accessoirement de détachement. Le recours à des agents non titulaires concerne essentiellement des linguistes spécialisés en langues rares et des profils scientifiques et techniques spécifiques dont le recrutement s'avère délicat en raison de la forte concurrence et des exigences de sécurité (voir supra p.19).

(c) Le recrutement des militaires

Il est réalisé au sein des trois armées, via les procédures traditionnelles d'affectation et après de nombreuses actions d'information sur les possibilités de carrière au sein de la DGSE effectuées auprès des grands employeurs militaires. Il existe néanmoins de fortes tensions sur certaines spécialités (imagerie, cyber) et certains profils.

(d) Un défi à relever

Jusqu'à présent, la DGSE est demeuré un employeur attractif, mais comme ses partenaires, elle va au-devant d'années plus délicates face à la tension pesant sur certains métiers (experts dans le domaine de l'ingénierie numérique, linguistes, mais aussi métiers de l'infrastructure30(*)) et de l'accentuation du turn over. L'enjeu de l'attractivité des carrières et de la fidélisation des agents est majeur pour le Service.

La DGSE développe une communication active en matière de recrutement

· recherche de candidatures ciblées,

· extension du réseau de prospection dans les écoles d'ingénieurs et d'universités en nouant avec certains établissements des conventions de partenariat en vue de recrutements futurs (accueil de stagiaires),

· actions systématiques d'information et de communication auprès des DRH des armées,

· diffusion régulière des offres d'emploi dans la Banque Interministérielle des emplois publics destinées aux fonctionnaires,

· échanges étroits sur les modes de recrutement et les profils difficiles à recruter avec certains partenaires de la communauté du renseignement et d'autres services employeurs comme l'ANSSI.

Les efforts portent sur la multiplication des actions d'informations, la mutualisation au sein de la communauté du renseignement, la mise en place de dispositifs destinés à rendre les carrières plus attractives (réflexion sur la capacité à recruter directement en CDI, revalorisation de la rémunération des contractuels à compétences rares31(*), planification des mobilités externes (parcours professionnels interservices32(*)) et internes), mais aussi de façon plus indirecte, la capacité d'offrir un cadre de travail et de vie fonctionnel et accueillant.

La mobilité interne et externe des personnels de la DGSE

La DGSE a instauré en 2011 un processus de gestion de la mobilité qui prend en compte l'évolution des métiers et des structures d'emploi.

La mobilité interne

Elle a déployé les outils de gestion permettant de suivre et d'orienter les parcours professionnels des agents au regard des compétences acquises et des formations suivies.

La mobilité interservices

La mobilité interservices progresse régulièrement mais ne concerne que de faibles volumes (18 en 2014, 23 en 2015, 27 en 2016, et 32 en 2017). Le bilan au 31 octobre 2018 montre que le volume d'agents de la DGSE (26) rejoignant d'autres services est plus de cinq fois supérieur au flux entrant (5). Cet écart perdure en raison de distorsions dans la valorisation des mobilités externes, de différences de politiques statutaires et indemnitaires, de difficultés à mettre en place des mobilités croisées et d'une employabilité plus grande des agents de la DGSE dans les autres services.

La mobilité externe

Les mobilités existent vers d'autres départements ministériels. La balance entre détachements sortants et entrants laisse apparaitre un déficit : 179 agents affectés à l'extérieur, 100 agents issus d'autres administrations accueillis.

c) La modernisation de la fonction RH

Pour accompagner la montée en puissance de ses effectifs, la DGSE a mis en place un nouveau mode de gouvernance et de pilotage des ressources humaines, le changement de modèle se traduisant par une plus grande diversité de statuts, un besoin accru de compétences techniques très spécifiques et une attente des agents concernant leur carrière et leur parcours professionnel. Ce pilotage est placé sous la responsabilité de la direction de l'administration en étroite liaison avec les directions d'emploi.

Le service de gestion des ressources humaines (SGRH) créé en 2017 a pour vocation de mettre en place une gestion unifiée, la plus intégrée possible et de proposer à chaque agent un « guichet unique » pour la gestion de son statut, de sa carrière et de sa mobilité. Il s'est doté également d'un dispositif dédié à son encadrement supérieur. Nombre de processus ont été améliorés, permettent de développer le traitement de dossiers transverses et augmentent la capacité de recrutement indispensable au bon fonctionnement des directions du Service.

Eu égard à la spécificité des métiers, la formation continue des agents est une condition indispensable à la performance de la DGSE. Le service de la formation, indépendant du SGRH conçoit, met en oeuvre la politique et conduit les actions de formation au profit de l'ensemble des agents de la DGSE ou de partenaires français ou étrangers.

Pour accompagner la mise en place d'un plan stratégique de formation, la mission de ce service a été réévaluée :

· le lien avec les directions d'emploi a été renforcé en s'appuyant sur l'expertise « métiers » de celles-ci, en élaborant un plan de formation33(*) et en établissant une contractualisation avec chacune d'entre elles34(*) ;

· plusieurs stages d'envergure ont été refondus, notamment en faveur des personnels recrutés avec l'objectif d'une meilleure imbrication entre les métiers du renseignement technique et du renseignement humain ;

· l'externalisation de certains segments de formation a été poursuivie avec les formations de formateurs afin de garantir le meilleur niveau de qualité aux formations dispensées en interne.

En 2017, plus de 3 200 agents, soit un peu plus de un personnel sur deux, ont suivi au moins une formation. Un agent pouvant suivre plusieurs formations, ce sont 9 300 stagiaires qui ont été formés dont 3 900 sur des compétences « coeur de métier ». La DGSE a proposé plus de 1 000 stages différents dont 400 dispensés en interne et 600 externalisés.

2. Les crédits inscrits au programme 144

Le budget de la DGSE s'élèvera en 2019 à 333,71 M€ d'autorisations d'engagement (contre 306,38 M€ en 2018 et 310,53 en 2017) et 342,92 M€ de crédits de paiement (contre 295,62 M€ en 2018 et 243,83 M€ en 2017). En crédits de paiements, il se répartit entre 298,42 M€ pour les dépenses d'équipement, 44,5 M€ pour les dépenses de fonctionnement.

En LFI/ PLF 2019

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Agrégat fonctionnement*

38,76

38,59

37,82

41,24

44,56

44,50

Agrégat équipement :

           

AE

150,52

231,38

212,44

269,29

261,83

289,21

CP

212,78

219,16

192,94

202,59

251,07

298,42

En millions d'euros

(*) Hors indemnité compensatrice SNCF

Les budgets hors titre 2 ont connu une progression significative sur la période 2014-2018. Les crédits de l'agrégat « équipement » notamment ont augmenté de 92% en AE et de 40% en CP en raison :

· de la montée en puissance des grands programmes interministériels ;

· de l'effort important en matière de cyberdéfense (budget multiplié par 1,5) ;

· de la stratégie immobilière, d'accueil des renforts en personnel et de remise à niveau des infrastructures saturées et vieillissantes.

a) La stabilité des crédits de fonctionnement

Dépenses de fonctionnement de la DGSE

(en euros)

 

AE/CP

 

2016

2017

2018

2019

Alimentation

179 709

193 529

203 494

240 000

Déplacements et transport

7 834 163

9 854 855

11 543 382

11 961 616

Mobilité des personnels

3 453 746

3 727 557

2 439 685

2 497 217

Fonctionnement courant

7 514 661

8 675 873

9 084 389

10 169 338

Soutien courant des structures

17 144 087

16 957 237

19 228 099

17 929 421

Soutien ressources humaines

1 694 692

1 832 689

2 059 246

1 702 408

Total

37 821 058

41 241 740

45 558 295

44 500 000

Source : PAP de la mission « Défense » annexé au PLF 2016, 2017, 2018 et 2019

La programmation des dépenses de fonctionnement affiche une stabilité entre 2018 et 2019 qui couvre :

· l'accroissement (+3,91 %) de l'OS « activité opérationnelle » qui englobe le périmètre des crédits de fonctionnement liés à l'alimentation et aux frais de déplacement des personnels (indemnités de missions) en raison de la progression des effectifs et du rythme soutenu des missions opérationnelles à l'étranger notamment dans les zones de crises. Il s'agit d'une tendance structurelle (recrutements supplémentaires, dissémination des théâtres d'intervention, développement de la politique d'influence) ;

· la diminution (-1,6%) de l'OS « fonctionnement et activités spécifiques » est due au retrait des surfaces dites techniques des surfaces entretenues sur l'opération budgétaire (OB) « Soutien courant des structures » transférées dans l'OS renseignement. Par ailleurs, une réallocation de crédits entre l'OB « Soutien des ressources humaines » et l'OB « Fonctionnement courant » a été opérée pour développer une prestation externalisée de transport du personnel. Toutefois, la progression des effectifs, entraînant une hausse du fonctionnement courant lié au soutien des personnels (frais de recrutement de formation, de documentation, d'équipement informatique, etc.) et des structures (fonctionnement des bâtiments tertiaires et des installations techniques, frais d'entretien et de conservation du domaine, de télécommunications non opérationnelles, etc.), ces dépenses, notamment celles concernant le recrutement et la formation, seront amenées à être revalorisées à partir de 2020. La DGSE met en oeuvre des mesures de rationalisation, afin d'en limiter l'impact budgétaire.

Elle s'efforce de contenir la progression de ses dépenses d'entretien immobilier35(*), qui atteignent désormais 106€/m². Le coût des dépenses de fonctionnement courant par agent continue à progresser de façon maîtrisée en s'établissant à 1 706 euros en 201936(*).

b) Les crédits d'intervention

Programmés au titre 6 à hauteur de 0,264 M€ en AE et en CP, ces crédits sont destinés au financement d'actions de formation dans le cadre de partenariat avec des établissements de l'enseignement supérieur et au soutien apporté à l'organisation d'un concours de cryptanalyse37(*).

c) Des dépenses d'équipement

Les dépenses d'équipement servent ainsi à financer l'acquisition de matériels opérationnels dédiés au recueil, au traitement et à l'exploitation du renseignement, ainsi qu'au soutien, au support et à la logistique des opérations, y compris dans le domaine cyber. Ils couvrent aussi la construction, la modernisation et l'adaptation des immeubles.

Dépenses d'équipement de la DGSE

(en millions d'euros)

 

AE

CP

 

2017

2018

2019

2017

2018

2019

Appui au renseignement

154,001

124,618

142,208

100,940

105,364

151,823

Renseignement

115,290

137,208

147,000

101,651

145 697

146,600

Total

269,291

261,826

289,208

202, 591

251,061

298,423

Source : PAP de la mission « Défense » annexé au PLF 2016, 2017, 2018 et 2019.

Pour les dépenses d'investissements la progression des crédits de paiement de 47,35 M€ (+ 18,86 %) et des autorisations d'engagement de 27,38 M€ (+ 10,45%) recouvre :

· la progression de 9,8 M€ (+7,1%) et la stabilité en crédits de paiement (-0,6%) des dotations de l'opération stratégique « renseignement ».

· la dotation (« appui au renseignement ») qui supporte les dépenses d'infrastructure, ainsi que les dépenses de soutien (télécommunications du service entre autres) et de projection opérationnelle augmentent de 14,1 % en AE et plus sensiblement de 44,1% en CP. Cette progression s'explique par :

o Le resoclage des besoins de maintenance et de sécurité des emprises et des systèmes d'information et de télécommunications (SIC) afin de remettre à niveau la résilience du service,

o l'engagement d'un programme immobilier permettant l'accueil des nouveaux effectifs qui se traduit par des projets d'infrastructures d'envergure sur les sites centraux déclinés dans une stratégie pluriannuelle (voir infra),

o l'intensification du déploiement des capacités techniques de recueil et d'analyse du renseignement.

3. Le déploiement des capacités techniques
a) L'accroissement des capacités techniques de la DGSE est orienté selon quatre grandes directions :

· le renforcement de l'intégration des multiples modes de recueil de renseignement humain, technique et opérationnel et la fusion de renseignement de sources différentes ;

· l'acquisition de matériels permettant de faire évoluer les systèmes d'information pour tenir compte des évolutions technologiques et de l'augmentation du volume et de la qualité des données à traiter (tant en termes de stockage que d'acquisition/exploitation) ;

· la modernisation des chaînes de traitement des données et leur mise à disposition, dans un contexte multi-sites, où la DGSE sert l'ensemble de la communauté du renseignement ;

· la poursuite des développements informatiques nécessaires à l'application de la loi du 24 juillet 2015 sur le renseignement.

b) La DGSE s'inscrit dans la logique de mutualisation des moyens entre services de la communauté du renseignement

A l'inverse de l'organisation anglo-saxonne où les capacités techniques sont portées par un service spécifique (GCHQ en Grande-Bretagne, NSA aux Etats-Unis), l'organisation française confie en grande partie cette mission à la DGSE qui travaille au profit de l'ensemble de la communauté dans le cadre de projets techniques interministériels

Elle reçoit à ce titre, par transfert en cours de gestion, des crédits interministériels inscrits au programme 129 « direction de l'action gouvernementale ». Cette organisation facilite l'intégration des différentes sources de renseignement et s'avère moins coûteuse.

Vos rapporteurs notent que si les crédits des services de renseignement ont été préservés à juste titre des mesures de gel des crédits, tel n'a pas été le cas des crédits inscrits au programme 129 bien que leur destination soit le renforcement des projets interministériels concourant à la défense et à la sécurité nationale. Ceci n'est pas sans poser des difficultés pratiques à la DGSE pour le financement des programmes mutualisés dont elle est l'opérateur pour le compte de l'ensemble des services de la communauté du renseignement.

Réciproquement, elle bénéficie de moyens qui ne relèvent pas de son budget, comme les investissements financés des crédits inscrits au programme 146 de la mission défense, par exemple pour le financement des programmes de construction ou d'acquisition de satellites de renseignement.

c) Une gouvernance spécifique

La programmation des équipements s'appuie sur un plan stratégique à six ans et sur un pilotage par capacités. Cette organisation constitue la base du dialogue de gestion organisé entre les entités « métiers » et le service chargé des finances et permet d'assurer le suivi budgétaire de la programmation en cohérence avec la trajectoire des ressources alloués en LPM, les reports éventuels d'AE sur tranches fonctionnelles, ainsi que les crédits reçus par décrets de virement ou de transfert dans le cadre de projet interservices ou interministériels. Ces crédits reçus en cours d'exercice s'élèvent en moyenne à 75 M€ annuel sur la période considérée.

Chacun des grands programmes faits l'objet de comités de pilotage organisés au plus haut niveau sous la présidence du Coordonnateur national au renseignement et à la lutte anti-terroriste (CNRLT) pour les programmes interministériels38(*) et avec l'officier général Cyber pour le domaine cyber. Au sein de ces comités sont présentés et validés les bilans opérationnels et financiers ainsi que les grandes orientations stratégiques pour les années à venir.

Ces moyens mutualisés sont mis à disposition d'un nombre croissant d'utilisateurs. Un cursus de formation mutualisée aux profits des utilisateurs a été mis en place.

d) Les conditions techniques nécessaires à l'application de la loi sur le renseignement du 24 juillet 2015

La DGSE poursuit ses travaux pour mettre en place les conditions techniques nécessaires à l'application de la loi sur le renseignement du 24 juillet 2015. Son entrée en vigueur a eu des conséquences en termes d'organisation, d'équipement et d'emplois et aura nécessité des investissements financiers afin de permettre la mise en oeuvre des différentes techniques de renseignement.

Les outils de recueil et de stockage nécessaires pour garantir le respect des durées de conservation et les exigences de traçabilité répondent aujourd'hui au cadre légal. Sont désormais conduit des travaux de mise en conformité d'outils « experts » pour des actions d'exploitation plus complexes.

Les différentes modifications législatives intervenues depuis 2015 ont entraînés des besoins d'ajustements variables mais parfois très significatifs. En outre, afin de faire face à la croissance des demandes, le développement d'un outil de gestion dématérialisée des flux a été engagé. Enfin, la DGSE consacre d'importants moyens à la mise en place d'un outil d'exploitation des traces afin de permettre à la CNCTR et au contrôle légal interne de détecter toute anomalie. Le montant des crédits d'équipement consacrés à ces adaptations est de l'ordre de 4,5 M€ depuis 2015.

Depuis l'entrée en vigueur de la loi la direction technique a consacré l'équivalent de 15 à 20 ETP à la mise en conformité des systèmes et 7 sont dédiés au suivi des évolutions du cadre légal, aux relations avec la CNCTR et au contrôle de conformité. Par ailleurs, 4 ETP sont mobilisés pour l'application du cadre légal au cabinet du directeur général. A cela s'ajoute, le temps consacré dans les services chargés du renseignement à la préparation des demandes d'autorisation et aux exigences de motivation liées à l'application du cadre légal, ainsi que l'effort de formation nécessaire des agents.

4. La remise à niveau des infrastructures immobilières

La DGSE est chargée de la politique d'acquisition et de maintien en condition de ses infrastructures.

L'accroissement des effectifs employés sur les différentes emprises estimé à plus de 800 personnes sur la période 2014-201939(*) auquel il convient d'ajouter au moins 772 créations de postes d'ici 2025 et le développement des moyens techniques impliquent des opérations immobilières d'envergure car les capacités d'accueil arrivent à saturation.

Cette situation a conduit la DGSE à définir un programme ambitieux de mise à niveau immobilière, mais aussi à rehausser la gouvernance de ce domaine.

a) Les emprises immobilières de la DGSE

Hors service action, la DGSE est implantée sur 11 sites, 5 en région parisienne dont les deux principales emprises de la direction centrale à Paris au Fort de Noisy, 3 en région et 3 outre-mer. L'ensemble représente 3,65 millions de m² dont 169 000 m² de plancher (93% en région parisienne) y compris 75 000 m² de surface technique. La totalité est en gestion domaniale.

Elle bénéficie en outre de locaux au sein des emprises diplomatiques pour ses représentations à l'étranger, dont elle finance les aménagements de sécurité.

b) Un programme immobilier pluriannuel ambitieux

La montée en puissance, n'a pas été suffisamment accompagnée en matière de soutien général et immobilier. Les infrastructures arrivent à saturation et présentent des fragilités structurelles. Les défis à relever se caractérisent notamment par la nécessité de maintenir en condition opérationnelle un parc immobilier hétérogène, de faire face à la pénurie des surfaces dans un contexte de recrutement important de personnels, à l'inadaptation partielle des locaux et à la vulnérabilité des installations.

Elle exige un effort considérable d'investissements. Le montant moyen annuel des engagements et des paiements s'élevait respectivement à 55,52 M€ et 37,6 M€. La LPM 2019-2025 marque une véritable inflexion avec une multiplication par 2,3 du montant moyen annuel des crédits engagés (130,07 M€) et par 3,5 du montant moyen annuel des prévisions de paiement (132,18 M€). Sur la période considérée, 910,49 M€ devaient être engagés et 925,26 M€ dépensés.

Tableau pluriannuel des crédits affectés aux infrastructures immobilières (en M€)

 

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

2023

2024

2025

AE

27,29

75,45

43,63

51,26

80,00

87,3

112,7

158,1

92,2

232,2

118,5

109,5

CP

32,66

28,66

41,26

31,00

63,5

98,6

89,1

118,8

122,5

136,5

153,1

206,7

Les principaux programmes en cours et à venir

Outre les travaux de rénovation classiques, trois chantiers majeurs sont en cours en 2018 :

- la construction d'un bâtiment, engagée en 2015 se poursuit avec une livraison prévue en 2019, pour un montant de 65 M€, ainsi que la construction d'une centrale électrique destinée à améliorer la résilience du site (5,5 M€) ;

- la mise à niveau des capacités de restauration avec la notification d'un marché de rénovation complète du restaurant du site principal40(*), aujourd'hui sous-dimensionné, ainsi que la restructuration d'un bâtiment administratif en site occupé (6,5 M€) et des travaux sur le réseau électrique du site pour en améliorer la résilience et la sécurité. Les travaux se dérouleront sur deux années (2017-2019),

- la construction de modulaires (5,6 M€) permettant d'accueillir temporairement les nouveaux effectifs et de réaliser les manoeuvres de casernement nécessaires au lancement de la construction de nouveaux bâtiments de bureaux à partir de 2019 sur le site central. Cet enchaînement de projets interdépendants suit son chemin critique.

Des opérations immobilières d'envergures sont engagées sur deux sites41(*) :

- sur le site central (Tourelles/Mortier) : une opération complexe de démolition reconstruction vise à doter le service d'un nouveau bâtiment de 800 places livrables en 2023 pour un montant estimé à 80 M€ ;

- sur le site de Noisy :

+ une construction nouvelle sera engagée en fin d'année 2019 pour accueillir des équipes opérationnelles et techniques. La mise en service est prévue en 2023, pour un montant estimé à 65 M€. Le lancement de ce chantier a été précédé par la construction d'une centrale de groupes électrogènes lancée en 2017 ;

+ la construction d'un bâtiment tertiaire est programmée à moyen-terme (2020-2023) y compris la rénovation du poste de commandement et de sécurité

+ ces opérations rendent nécessaires l'installation de bâtiments modulaires provisoires pour continuer l'activité.

Les investissements seront principalement destinés à reloger dans des bâtiments modernes et adaptés aux activités, l'ensemble des services actuellement logés dans des modulaires obsolètes.

En se rendant sur place, sur le site central, vos rapporteurs ont pris conscience de l'hétérogénéité et de la vétusté du bâti immobilier, de casernements anciens mal adaptés et peu rénovés de la caserne Mortier à des ensembles vieillissants construits de 1960 à 1980. Ces bâtiments dans leur aménagement actuel ne correspondent plus aux besoins de l'activité du service qui doit permettre une meilleure fluidité, la mise en place de réseaux informatiques et d'installations techniques fortement consommatrices d'énergie et de froid, tout en assurant la résilience et la sécurité. Cet ensemble saturé oblige à une rénovation sans interruption d'activité en utilisant autant que faire se peut des bâtiments provisoires modulaires. Ceci altère de surcroît l'attractivité du service pour des personnels en mesure de trouver dans le secteur privé des conditions de travail plus confortables et pourrait à terme avoir des conséquences sur le recrutement et la fidélisation des cadres. Ils se félicitent qu'enfin un plan ambitieux de restructuration des infrastructures ait été programmé sur la durée de la LPM 2019-2025.

c) Un renforcement de la gouvernance avec création du service des affaires immobilières

Contrairement à d'autres services et entités relevant du ministère de la défense, la DGSE est un service constructeur L'ensemble des études est réalisé en interne avec le cas échéant, un recours à une assistance à maîtrise d'ouvrage. La procédure de marché est assumée entièrement par le Service. Cette particularité lui donne de l'autonomie dans ses investissements, lui permet de garantir une grande réactivité, de maintenir les compétences nécessaires à ses missions et, enfin, de préserver le nécessaire secret sur ses projets immobiliers qui sont tous classifiés au titre du secret de la défense nationale.

Un audit du Contrôle général des Armées en 2016 a conclu à la nécessité de renforcer la fonction immobilière pour soutenir la montée en puissance de la DGSE et corriger les fragilités structurelles qui étaient apparues faute d'accompagnement suffisant depuis 2008.

En mai 2017, le service « soutien opérationnel et logistique » a été réorganisé pour créer au sein de la direction de l'administration un service des affaires immobilières spécifique et professionnalisé grâce à des recrutements. Il emploie aujourd'hui 120 personnes et s'est organisé autour de trois secteurs pilotés par des responsables identifiés.

Le service des affaires immobilières

· la stratégie immobilière

Ce secteur qui emploie 9 cadres est porteur de la réflexion prospective et stratégique : du recueil des besoins des différentes directions, de la définition des principales opérations, de leur implantation et de leur cadencement. Il est porteur également de la vision patrimoniale et prend en charge l'intégration des opérations dans les plans d'urbanisme ;

· la construction, la rénovation et la réhabilitation

Ce secteur emploie une vingtaine de personnes, il assure la maîtrise d'ouvrage et à ce titre prépare les marchés d'assistance à maîtrise d'ouvrage (sur les parties très techniques : énergie, climatisation...), de maîtrise d'oeuvre, de construction et de réalisation. La DGSE recourt à des cabinets d'architecte et à des entreprises de BTP. Contrairement à d'autres entités du ministère des armées, elle ne recourt pas au service du SID (sauf en de rares occasions pour ses emprises en région et outre-mer) mais utilise ses documents de doctrine technique. Accessoirement, elle peut assurer la maîtrise d'oeuvre pour certaine opérations légères et dispose de contrôleurs de travaux afin de s'assurer du bon déroulement des chantiers compte tenu des contraintes fortes de sécurité.

· la gestion et la maintenance du patrimoine existant

Ce secteur emploie 85 personnes et gère les marchés externalisés de maintenance qui permettent de garantir la résilience H24 des installations et notamment les plus sensibles d'entre-elles à savoir la production et la distribution d'énergie et de froid. Ce secteur peut intervenir également pour la sécurisation des postes à l'étranger et sur certaines infrastructures déployées. Il gère également les personnels d'entretien habilité à intervenir dans les secteurs sécurisés.

La DGSE a dépensé 29 M€ pour la maintenance en 2018 et 18 M€ pour sa consommation d'énergie, soit l'équivalent de celle d'une ville de 20 000 habitants.

Un pilotage budgétaire resserré et un référent RH en charge de la gestion prévisionnelle des personnels et des compétences spécifiques nécessaires accompagnent cette nouvelle organisation.

Au total, vos rapporteurs seront particulièrement vigilants afin que les engagements pris dans la LPM, pour renforcer les moyens de la DGSE, soient honorés en temps et en heure. Le suivi des évolutions technologiques et la prise en compte des menaces qui pèsent sur notre pays et nos concitoyens exigent le maintien dans la durée de l'effort engagé depuis 2015. La consolidation et une professionnalisation des fonctions supports a été engagée pour assurer la réussite de la transformation en cours et à venir. Vos rapporteurs seront particulièrement attentifs à cet aspect.


* 20 La défense des intérêts économiques fondamentaux de la Nation, domaine d'action prioritaire du gouvernement, qui a fait l'objet d'une évaluation dans le dernier rapport de la Délégation parlementaire au renseignement (DPR) Sénat Rapport n° 424 (2017-2018) de M. Philippe Bas, p.42 et suiv. http://www.senat.fr/rap/r17-424/r17-4241.pdf

* 21 Hors renforcement cyber des armées

* 22 On en donnera toutefois le détail ici, car la croissance des effectifs du service impacte directement l'évolution de ses coûts de fonctionnement et de ses investissements et qu'on ne saurait en évaluer raisonnablement la transformation sans en tenir compte. Ces effectifs ne comprennent pas ceux des unités militaires qui constituent le service action de la DGSE, dont les emplois et les crédits de rémunération relèvent du budget des armées.

* 23 Ce nombre intègre les créations obtenues lors de la LPM initiale, celles octroyées lors l'actualisation de la LPM de 2015 et les mesures annoncées au printemps de 2016 à la suite des attentats de novembre 2015. On constate un ajustement par rapport aux 822 créations de postes annoncées en 2017.

* 24 « Glissement vieillesse-technicité » qui prend en compte l'effet de carrière et notamment les revalorisations des contractuels ad hoc pour 1,42 M€

* 25 Inversement, les effectifs des personnels de catégories C et militaires du rang diminuent.

* 26 Effectif réalisé au 30 juin 2017.

* 27 Effectif réalisé au 30 juin 2018.

* 28 875 entrées/sorties en 2013, 1 414 en projection 2018, pour un turn over de 12,53%

* 29 Un statut autonome est applicable aux personnels civils de la DGSE en application du décret n°2015-386 du 3 avril 2015. Cette spécificité est justifiée notamment par l'absence de droit de grève et de droit syndical, tout en introduisant pour les agents du service le droit de créer ou d'adhérer librement à des associations professionnelles nationales ayant pour objet de réserver et de promouvoir les intérêts professionnels des agents. Ce texte renforce également les dispositions relatives à la sécurité du service et de ses agents. Il introduit des dispositions organisant la participation du personnel à travers des instances de concertations nouvelles. 6 des 11 textes d'application ont été publiés entre 2016 et 2018, quatre textes complémentaires sont en cours de procédure interministérielle ou de rédaction.

* 30 dont le vivier de candidats se raréfie avec les chantiers du Grand Paris et des Jeux olympiques

* 31 Le différentiel de rémunération avec le secteur privé à compétence égal peut aller de 2 à 3. Néanmoins, l'intérêt de la mission, les capacités internes de formation et de maintien des compétences constituent des facteurs d'attraction.

* 32 Le référentiel des métiers du renseignement élaboré en commun avec l'ensemble des services sert de fondement à la mobilité et définit des parcours de carrière. La collaboration mise en place récemment se développe, notamment avec la circulation des fiches de poste.

* 33 Les plans de formation relèvent de deux domaines de compétences distincts, d'une part les compétences transverses : management, langues, bureautique.... d'autre part les compétences « coeur de métier » : recherche, recueil et exploitation de renseignements de sources techniques, humaines et opérationnelles.

* 34 Le service s'attache à construire des parcours de formation en cohérence avec les parcours professionnels et à anticiper l'enseignement de compétences nouvelles pour maintenir ce niveau de performance.

* 35 Qui peut être la conséquence du vieillissement de certains immeubles ou équipements.

* 36 Cette hausse tient essentiellement à un effort particulier pour renouveler le parc informatique et pour équiper les nouveaux arrivants La croissance des besoins financiers est plus rapide que celles des recrutements en raison du besoin multi-équipements par agent et d'un renouvellement qui ne se fait pas à iso-configuration.

* 37 Il permet de sensibiliser les lycéens à cette discipline scientifique dans la perspective de recrutements futurs. Une convention a été passée avec l'association ANIMATH afin qu'elle organise ce concours pour une durée de 4 ans à hauteur de 0,1 M€ par an.

* 38 Le comité de pilotage est présidé par la CNRLT et son secrétariat est assuré par le SGDSN. Il réunit, deux fois par an, l'ensemble des directeurs des services de la communauté.

* 39 Commandement cyber de l'EMA inclus.

* 40 Le montant des travaux construction de ce restaurant susceptible de servir 3000 repas/jour et disposant de 1150 places assises est de 26,7 M€, s'y ajoute les coûts de mise en place d'un restaurant provisoire (7,2 M€)

* 41 Le site central et celui de Noisy constituent les principales emprises de la DGSE qui dispose également de 6 autres implantations en métropole.