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Projet de loi de finances pour 2019 : Culture : Création et Transmission des savoirs et démocratisation de la culture

22 novembre 2018 : Budget 2019 - Culture : Création et Transmission des savoirs et démocratisation de la culture ( avis - première lecture )

C. LES QUESTIONS D'EMPLOI

1. Une baisse des emplois du ministère qui ne devrait pas toucher les DRAC

Dans un contexte global marqué par une réorganisation de son fonctionnement, le mouvement de réduction du plafond d'emplois du ministère de la culture engagé depuis 2018 devrait se poursuivre. Après un premier abaissement du schéma d'emplois en 2018, qui s'est traduit par un recul de 41 équivalents temps plein annuel travaillé (ETPT) cette année, le plafond d'emplois du ministère s'établit pour 2019 à 11 089 ETPT, en recul de 59 ETPT par rapport au plafond d'emplois autorisé en loi de finances initiale pour 2018. La loi de programmation des finances publiques pour 2018-2022 prévoit un schéma d'emplois à hauteur de - 160 ETPT sur le titre 2 et le titre 3 chaque année jusqu'en 2022.

L'emploi est en revanche sanctuarisé, à la fois dans les directions régionales des affaires culturelles (DRAC) et dans les services à compétence nationale, de manière à ne pas en affecter le fonctionnement, alors que le ministère souhaite s'appuyer de manière croissante sur ses services déconcentrés.

Par ailleurs, les crédits inscrits pour les dépenses de personnel devraient progresser en 2019 de manière à permettre la poursuite de l'amélioration des conditions de rémunération des agents du ministère. Les dépenses de personnel (titre 2) prévues sur le programme 224 croissent de 9 millions d'euros en autorisations d'engagement (+ 1,3 %) et de 9,9 millions d'euros en crédits de paiement (+ 1,4 %).

2. Une période charnière pour les emplois culturels

Avec l'ouverture d'une nouvelle négociation autour du régime de l'assurance chômage, l'emploi dans le domaine culturel semble aujourd'hui à une période charnière. A priori, l'accord relatif à l'assurance-chômage des intermittents du spectacle conclu en 2016 avant d'être ratifié en avril 2017 ne devrait pas être remis en cause, d'autant que sa validité devait s'étendre sur une période de trois ans courant du 1er octobre 2017 au 30 septembre 2020. Le ministère du travail ne paraît pas favorable à rouvrir les discussions autour de cet accord, même si les économies qu'il aurait permis de réaliser (66 millions d'euros) seraient légèrement inférieures aux prévisions initiales réalisées par l'Unédic (90 millions d'euros).

Au demeurant, cet accord s'est accompagné de la création d'un fonds national pour soutenir l'emploi pérenne dans le spectacle vivant et enregistré (Fonpeps), au sein des structures publiques comme privées. La dizaine de mesures qui le compose a été progressivement mise en place à partir de janvier 2017 et ne produit pas encore, de ce fait, tous ses effets. Le déficit de l'assurance chômage pourrait, à terme, également se réduire du fait des effets bénéfiques de ce dispositif, notamment en termes d'allongement de la durée des contrats.

On peut dès lors regretter, d'une part, la lenteur de la montée en puissance de ce dispositif et, d'autre part, la baisse des crédits qui devraient lui être consacrés en 2019, alors même que les effets de ces dispositions n'ont pas encore pu être véritablement évalués.

Même si l'on ne peut que se réjouir que le Gouvernement ait décidé de proroger le dispositif au-delà de 2018, ce qui n'était pas assuré, seuls 9,59 millions d'euros de crédits de paiement sont inscrits au titre de l'année 2019, contre 22,59 millions d'euros en 2018 (- 57,55 %). La lente montée en puissance des différents dispositifs expliquerait ce fort réajustement. Elle tiendrait à la fois à leur méconnaissance persistante et à des difficultés à activer certains d'entre eux du fait de leur calibrage trop ciblé. Une réflexion serait en cours pour regrouper les mesures existantes autour de trois axes :

la pérennisation et l'allongement des contrats, avec l'idée de mieux intégrer les différents dispositifs existants (aide à l'embauche d'un premier salarié en contrat à durée indéterminée, prime à l'emploi pérenne des salariés du spectacle, prime aux contrats de longue durée dans le secteur du spectacle et aide à l'embauche de jeunes artistes diplômés). Depuis la mise en place du Fonpeps en 2017, 8,45 millions d'euros seulement auraient été consommés jusqu'ici au titre de ces différentes mesures ;

le soutien aux secteurs fragiles ou en développement autour du dispositif de soutien à l'emploi dans le secteur de l'édition phonographique, dont le fonctionnement se révèle aujourd'hui insatisfaisant, et du nouveau dispositif de soutien à l'emploi du plateau artistique de spectacles vivants diffusés dans des salles de petite jauge, créé très récemment par un décret du 4 juillet 2018. Cette nouvelle mesure doit permettre d'irriguer les territoires, notamment ruraux, en apportant un soutien aux salles dont la capacité est inférieure à 300 places ;

- l'aide à des dispositifs de soutien créés par accord collectif pour répondre aux besoins du secteur, à l'image du dispositif d'aide à la garde d'enfants mis en place pour faciliter l'emploi des intermittentes.

La disparition du dispositif des emplois aidés en janvier 2018 a fragilisé de nombreuses structures qui interviennent dans le domaine de la culture, qui y avaient recours jusqu'à présent. Son remplacement par le dispositif des parcours emploi compétences (PEC) a considérablement changé la donne pour les associations culturelles, compte tenu des conditions exigées pour la formation et l'accompagnement personnalisé des salariés embauchés en PEC et de la participation financière désormais réduite de l'État dans ce cadre. Un certain nombre d'entre elles ont été contraintes d'abandonner leur activité, avec des conséquences qui pourraient ne pas être négligeables dans les zones déjà blanches de la culture, qu'il s'agisse des zones rurales ou des quartiers prioritaires de la politique de la ville. Votre rapporteure appelle le Gouvernement à prendre conscience de ces effets extrêmement préjudiciables qui vont à l'encontre de la volonté politique exprimée d'endiguer les fractures ou déserts culturels. De manière générale, la cohérence entre certaines décisions, aux impacts immédiats et dévastateurs, et le discours positif sur la politique culturelle, laisse perplexe.

Le ministère de la culture n'aurait pas véritablement conduit, à ce stade, d'étude sur le sujet, faute de disposer du recul suffisant pour apprécier l'impact de ces changements sur l'emploi dans le domaine de la culture. Un délai minimal d'un an serait nécessaire pour recueillir des données exploitables. Il serait important que cette évaluation soit effectivement réalisée pour déterminer l'impact de ces évolutions sur les structures culturelles et les risques qu'elle peut induire sur l'aménagement culturel du territoire. Ses effets sur les associations oeuvrant dans le domaine des arts visuels ont été significatifs, d'autant que celles-ci n'ont pas accès à d'autres dispositifs comme celui du Fonpeps, conçu seulement à destination du spectacle vivant.