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Projet de loi de finances pour 2019 : Culture : Création et Transmission des savoirs et démocratisation de la culture

22 novembre 2018 : Budget 2019 - Culture : Création et Transmission des savoirs et démocratisation de la culture ( avis - première lecture )

II. LES POINTS DE VIGILANCE DE VOTRE RAPPORTEURE

A. DES MARGES DE MANoeUVRE DE PLUS EN PLUS FAIBLES POUR METTRE EN oeUVRE LES PRIORITÉS GOUVERNEMENTALES

1. Un budget « serré » laissant à l'État des marges de manoeuvre de plus en plus réduites

Le niveau des crédits de la plupart des actions semble avoir été passé au crible de manière à dégager des marges de manoeuvre pour pouvoir financer, à budget quasi constant, les priorités du ministère. C'est en particulier le Pass culture, mesure sans doute la plus emblématique de ce quinquennat dans le domaine de la culture, qui en est le principal bénéficiaire (+ 29 millions d'euros par rapport à 2018).

L'exemple des crédits consacrés au financement des établissements d'enseignement supérieur placés sous la tutelle du ministère de la culture, qui devraient enregistrer en 2019 une baisse significative, de l'ordre de 22 millions d'euros (- 8,34 %), en est une bonne illustration. D'après les informations communiquées à votre rapporteure, cette contraction des crédits ne devrait pas impacter les missions des établissements, dont les moyens de fonctionnement seraient même légèrement renforcés (+ 1 million d'euros). La baisse concerne les dépenses d'investissement, d'une part, et les bourses sur critères sociaux, d'autre part.

Les dépenses d'investissement dans l'enseignement supérieur culture enregistrent une baisse de 17,4 millions d'euros en crédits de paiement par rapport à 2018. Elle correspond pour l'essentiel à l'adaptation des échéanciers d'investissement à l'avancement effectif des travaux, notamment compte tenu des retards pris dans les travaux des écoles nationales supérieures d'architecture de Marseille et Toulouse et du report du lancement de l'opération de relocalisation de l'école nationale supérieure d'art de Cergy-Pontoise.

Les crédits consacrés aux bourses sur critères sociaux auraient été surévalués d'environ un tiers ces dernières années au regard des spécificités de la démographie étudiante dans l'enseignement supérieur culture par rapport au reste de l'enseignement supérieur. Fin 2016, le Centre national des oeuvres universitaires et scolaires (CNOUS) aurait ainsi disposé d'avances de trésorerie représentant environ une année complète de fonctionnement du fait de cette surévaluation. Un effort de rationalisation avait été amorcé en 2018, avec une première baisse du montant de ces crédits de l'ordre de 10 millions d'euros. Le mouvement devrait être poursuivi en 2019 avec une nouvelle baisse de plus de 2 millions d'euros.

Évolution des bourses attribuées aux étudiants
des établissements de l'enseignement supérieur culture

En M€

PLF 2013

PLF 2016

PLF 2017

PLF 2018

PLF 2019

Bourses sur critères sociaux (BCS)

25,70

33,42

33,60

23,73

21,56

Aides spécifiques pour les déplacements
des étudiants d'Outre-mer

0,20

0,21

0,21

0,21

0,21

Aide au mérite

Compris dans BCS

0,65

0,72

0,72

Compris dans BCS

Frais de gestion CNOUS

0,50

0,70

0,726

0,51

0,45

Assistance aux étudiants en situation
de handicap

-

-

0,25

0,25

0,20

FNAU (fonds national d'aides d'urgence)

0,50

0,60

0,60

0,60

0,50

Allocations formation recherche (AFR) ;
bourses Focillon et INP

0,50

0,45

0,45

0,45

0,34

Bourses de mobilité dans les écoles d'architecture

1,30

1,30

1,29

1,29

1,50

Aides individuelles aux élèves des conservatoires à rayonnement régional (CRR) et des conservatoires à rayonnement départemental (CRD)

-

1,10

1,60

1,60

1,60

Aide à la recherche du premier emploi (ARPE)

-

-

2

0,5

0,50

TOTAL

28,70

38,445

41,45

29,86

26,86

Source : Commission de la culture, de l'éducation et de la communication du Sénat
à partir d'informations communiquées par le ministère de la culture

Cette première baisse des crédits l'an passé ne semble effectivement pas avoir eu d'impact sur le nombre de bénéficiaires des bourses sur critères sociaux, qui a continué de croître, comme le confirme le tableau ci-après :

 

2013/2014

2014/2015

2015/2016

2016/2017

2017/2018

Boursiers sur critères sociaux enseignement supérieur (y.c. aides au mérite)

10 302

10 448

10 577

10 981

11189

Boursiers spécifiques écoles d'architecture (aides à la mobilité)

1 235

1 220

1074

1 517

1137

Total boursiers

11 537

11 668

11 651

13 208

12 326

Source : Ministère de la culture

Évolution du nombre de bénéficiaires
pour chaque catégorie de bourses sur les dernières années :

Il conviendra cependant d'observer ces chiffres l'année prochaine, pour s'assurer que les réserves dont dispose le CNOUS demeurent suffisantes pour honorer les demandes de bourses.

Le fort réajustement opéré sur la dotation du Fonpeps procède sans doute de la même volonté de dégager des crédits pour financer les priorités identifiées par le Gouvernement. Le tempo de cette décision et l'ampleur de la baisse peuvent néanmoins surprendre, alors qu'une nouvelle mesure destinée à soutenir les salles de petite jauge a été créée en juillet dernier et qu'une réorganisation de l'ensemble des dispositifs est envisagée pour en accroître la performance et la mobilisation. Lors de son audition devant votre commission, mercredi 14 novembre, le ministre de la culture, Franck Riester, a lui-même reconnu qu'« il ne peut pas y avoir de création sans créateurs ». Il a loué l'intérêt du Fonpeps pour pérenniser les emplois dans le spectacle et regretté qu'il n'ait pas été davantage utilisé jusqu'à présent.

Il est vrai que la baisse des crédits, tant en ce qui concerne l'action 1 et l'action 8 du programme 224, peut répondre à un souci de sincérité budgétaire. Cet argument est d'ailleurs largement mis en avant par le Gouvernement. Il peut cependant apparaître contradictoire avec l'annonce par le ministre du financement d'un certain nombre de priorités par la voie de crédits qui ne sont pas spécifiquement inscrits dans le bleu budgétaire, mais devraient être dégagés en gestion l'année prochaine. C'est par exemple le cas, pour le programme 131, des 5 millions d'euros destinés à la création du Centre national de la musique (CNM) ou, pour le programme 224, des 800 000 euros qui doivent être débloqués pour permettre l'alignement des rémunérations des enseignants des écoles supérieures d'art territoriales sur celles des enseignants des écoles supérieures d'art nationales, et qui répondent à la fois au souci de reconnaître le travail de formation effectué par ces enseignants et à la nécessité absolue de renforcer l'attractivité de ces écoles territoriales.

Cette pratique consistant à annoncer, avant même que la loi de finances de l'année à venir ne soit votée, qu'un certain nombre d'actions seront prises en charge en gestion sans crédits spécifiques, ne paraît pas de bonne méthode. Certes, la loi organique relative aux lois de finances offre la possibilité d'utiliser, au sein d'un même programme budgétaire, les crédits votés pour des dépenses pour lesquelles elles n'étaient pas prévues en vertu du principe de fongibilité des crédits. Mais, en l'espèce, ces dépenses sont effectivement prévues, ce qui, d'une part, renvoie l'image d'une gestion peu rigoureuse de l'argent public, et, d'autre part, rend le contrôle parlementaire sur l'emploi des crédits particulièrement délicat. Elle laisse en effet entendre, dès le départ, aux parlementaires que le budget tel qu'il sera exécuté sera différent du projet de budget qui leur est soumis.

Il conviendra par ailleurs d'être vigilant à ce que ces différents ajustements budgétaires ne compromettent pas les capacités de l'État à faire face aux besoins en matière culturelle. Elle accroît le risque que certaines dépenses culturelles se retrouvent à la merci d'annulations de crédits. La décision d'abaisser le niveau de la réserve de précaution depuis deux ans rend ces annulations d'autant plus plausibles.

D'après les informations communiquées à votre rapporteure, les efforts de réduction des crédits consentis dans le projet de loi de finances pour 2019 en ce qui concerne les bourses ou les programmes de travaux des établissements de l'enseignement supérieur culture pourront être difficilement renouvelés à l'occasion des prochains exercices. Le niveau des investissements dans les écoles est à un point bas qui ne pourra pas perdurer, compte tenu des besoins existants en matière de remise aux normes et des différents projets en cours ou en perspective (école nationale supérieure d'art de Cergy-Pontoise, école nationale supérieure d'architecture de La Villette, conservatoire national supérieur de musique et de danse de Lyon). De même, le niveau des bourses devra impérativement être réévalué quand les réserves disponibles auront été intégralement consommées. Les services du ministère évoquent à coup sûr 2021, sauf à ce que des annulations de crédits interviennent d'ici là. Il faudra cependant s'assurer que l'intégration de l'ensemble des établissements de l'enseignement supérieur culture à Parcoursup d'ici 2020 n'ait pas des effets sur la composition de la démographie étudiante qui pourrait rendre délicate le financement des bourses.

Inquiétudes des écoles d'art autour de leur intégration dans Parcoursup

Si l'intégration de l'ensemble des établissements de l'enseignement supérieur culture dans le dispositif Parcoursup d'ici 2020 pourrait améliorer la visibilité de cette orientation auprès des lycéens, à condition d'élaborer l'algorithme en conséquence, elle suscite des interrogations au sein de l'ANdEA, compte tenu de la spécificité de ces établissements par rapport au reste des établissements de l'enseignement supérieur.

Nombre d'étudiants des écoles d'art présentent des parcours atypiques (étudiants en reprise d'études, étudiants étrangers) pour lesquels l'inscription obligatoire à réaliser via Parcoursup avant le 15 mars de chaque année pourrait poser problème. Compte tenu de l'enrichissement apporté par ces étudiants au sein des écoles, l'ANdEA propose que la possibilité d'organiser un deuxième concours en parallèle selon un calendrier plus long soit conservée.

Le calendrier très resserré imposé par Parcoursup aux établissements pour organiser les épreuves d'examen d'entrée devrait conduire à l'organisation concomitante de plusieurs concours d'entrée, réduisant le choix offert aux élèves et augmentant la concurrence entre les établissements, à moins que ceux-ci ne décident de mutualiser leurs examens d'entrée, rendant impossible les rencontres sur site des candidats, qui sont aujourd'hui l'occasion de mettre en avant les spécificités des établissements. L'ANdEA sollicite l'extension de la période d'organisation des concours d'entrée pour éviter que ne survienne une baisse du niveau de recrutement.

Source : Commission de la culture, de l'éducation et de la communication du Sénat

L'expérience passée montre combien il est difficile, une fois la décision d'abaisser une ligne budgétaire prise, de renouer ensuite avec les niveaux de crédits connus précédemment. Même lorsqu'une augmentation est décidée, elle reste généralement dans des proportions nettement inférieures aux baisses intervenues antérieurement.

L'évolution des crédits des conservatoires en est une parfaite illustration. Le réengagement de l'État dans le financement des conservatoires depuis 2016, après un mouvement de baisse continue des crédits intervenu à partir de 2013, dont le paroxysme fut atteint en 2015, ne s'est révélé que partiel. Le montant des crédits qui devraient être consacrés en 2019 aux conservatoires (environ 21 millions d'euros, en reconduction par rapport à 2018) demeure en deçà des 35 millions d'euros octroyés aux conservatoires en 2006 ou même des 27 millions d'euros inscrits en loi de finances initiale pour 2012.

Évolution des crédits des conservatoires depuis 2017

 
 

2017

2018

2019

Action 1 : Soutien aux CRR et CRD adossés à des pôles d'enseignement supérieur

dotation théorique

6,00

6,00

6,00

programmé

4,35

5,50

6,43

dont Aides individuelles

-

0,77

1,08

1,08

Action 2 : Soutien aux conservatoires classés en faveur de la jeunesse et de la diversité

dotation théorique

10,92

13,77

13,77

programmé

11,46

15,02

15,02

TOTAL

dotation théorique

16,92

19,77

19,77

programmé

15,81

20,52

21,46

Source : Ministère de la culture

Votre rapporteure n'a pas obtenu de précisions en ce qui concerne la répartition des crédits entre les différents niveaux de conservatoires (conservatoires à rayonnement régional, conservatoires à rayonnement départemental et conservatoires à rayonnement communal), ni même en fonction du motif du soutien étatique. Une partie de ces crédits sont destinés à soutenir les conservatoires qui respectent les critères d'engagements fixés par l'État, que ce soit la mise en place d'une tarification sociale et le renouvellement des pratiques pédagogiques, la diversification de l'offre artistique ou le développement de réseaux et de partenariats avec les autres acteurs locaux. Mais une partie d'entre eux est également destiné à la poursuite de la mise en oeuvre du plan « chorale », décidé l'an dernier dans une optique de renforcer l'éducation artistique et culturelle à l'école.

En revanche, le montant des aides de l'État aux conservatoires dans chacune des régions est connu, laissant apparaître de grandes disparités liées aux différences d'implantation des conservatoires dans chacune d'entre elles :

Montant des aides apportées aux conservatoires par région

dans le cadre du réengagement de l'État en 2018

Région

Montants en M€

Auvergne-Rhône-Alpes

1,60

Bourgogne-Franche-Comté

1,66

Bretagne

1,02

Centre-Val de Loire

0,61

Corse

0,05

Grand-Est

1,14

Guadeloupe

0,08

Guyane

0,14

Hauts-de-France

1,47

Ile-de-France

5,64

Martinique

0,15

Normandie

1,17

Nouvelle-Aquitaine

1,40

Occitanie

1,15

Océan indien - La Réunion

0,24

Pays de Loire

0,62

Provence-Alpes-Côte d'Azur

2,81

TOTAL

21,16

Source : Ministère de la culture

2. Une déconcentration des crédits en hausse qui s'accompagne d'un appel croissant aux collectivités territoriales pour financer les priorités gouvernementales

La déconcentration s'est accélérée ces dernières années en parallèle de la réforme territoriale. Le décret n° 2015-510 du 7 mai 2015 portant charte de la déconcentration consacre notamment le principe de la déconcentration des services de l'État. Cette charte reconnaît que le niveau régional est pertinent pour la mise en oeuvre des politiques culturelles. Cette réaffirmation s'est traduite par une montée en puissance croissante des services déconcentrés dans le fonctionnement du ministère. Cette évolution n'a pas toujours été aisée dans le contexte de la réforme territoriale, notamment pour les DRAC situées dans des régions fusionnées, du fait des difficultés géographiques et techniques qui sont apparues, mais aussi des différences de fonctionnement et de culture qui pouvaient exister entre les services. La période de trois ans octroyée aux DRAC pour achever l'absorption de la réforme territoriale arrive à son terme en 2018.

Le résultat du rapport inter-inspections de février 2018
de revue des missions des DRAC,
de leur organisation et de leurs moyens de fonctionnement

À la demande de la ministre de la Culture une revue des missions, de l'organisation et des moyens des DRAC a été réalisée par l'inspection générale des affaires culturelles, l'inspection générale de l'administration et l'inspection générale des finances.

Le rapport souligne la forte attente des collectivités et des services de l'État à l'égard des DRAC. En effet, celles-ci jouent un rôle d'accompagnateur des territoires et publics les plus éloignés de l'offre culturelle. Les travaux des inspections présentent néanmoins des pistes de réforme, qui sont en cours de mise oeuvre dans le cadre d'un plan d'action défini en quatre axes principaux :

- améliorer les outils informatiques et développer des démarches de simplification ;

- développer l'évaluation de l'action des DRAC et des politiques publiques menées ;

- améliorer la gestion des ressources humaines et mettre en oeuvre d'une gestion prévisionnelle des emplois, des effectifs, et des compétences ;

- ajuster l'organisation des équipes de direction.

Source : Ministère de la culture

Au-delà de la volonté d'être le plus en adéquation possible avec les réalités territoriales, ce mouvement de déconcentration est conçu comme un moyen de mettre en oeuvre l'aménagement culturel du territoire et de favoriser l'équité territoriale. Les disparités qui subsistent aujourd'hui entre régions en matière de financement de la culture restent fortes. D'après les informations communiquées à votre rapporteure, si les crédits d'intervention du ministère de la culture seraient, en moyenne, de 15 € par habitant, ils s'établiraient à 37 € en Ile-de-France, hors prise en compte des crédits destinés aux établissements publics nationaux, et au-delà de 100 € si ceux-ci étaient pris en compte.

La question du rattrapage du niveau des crédits dans certaines régions revêt donc un sens particulier, afin de réduire le déséquilibre persistant en termes de dépenses culturelles entre Paris et les autres territoires. Une attention plus grande doit être portée à la question des villes moyennes et des zones les plus éloignées de l'offre culturelle traditionnelle. Sur l'ensemble de la mission « Culture », le Gouvernement indique que la part des crédits consacrés au financement en dehors de Paris va s'accroître de deux points par rapport à 2018.

Dans le cadre du processus de transformation engagé dans la foulée du Comité Action Publique 2022, le ministère de la culture s'est fixé pour objectif de recentrer les services centraux sur leurs missions de conception, d'élaboration et d'évaluation des politiques publiques et de confier leur mise en oeuvre sur le territoire aux services déconcentrés.

Un chantier intitulé « Administration centrale stratège » a été lancé à cette fin. S'appuyant sur plusieurs groupes de travail, il doit permettre à la fois de mieux définir le rôle du Secrétariat général et ceux des directions sectorielles (direction générale des patrimoines, direction générale de la création artistique, direction générale des médias et des industries culturelles et délégation générale à la langue française et aux langues de France) et d'améliorer le fonctionnement de l'administration centrale.

Afin de permettre aux services déconcentrés de mieux prendre en charge la mise en oeuvre de la politique en matière culturelle, la déconcentration des crédits est renforcée. D'après les informations communiquées à votre rapporteure, 80 % des crédits du programme 131 « Création » et 62 % des crédits du programme 224 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture » seraient déconcentrés en 2019.

Encore faut-il que les crédits déconcentrés soient effectivement transférés aux services déconcentrés et puissent être pleinement consommés pour que cette déconcentration des crédits porte pleinement ses fruits. Chaque année, les décisions de gels et de dégels de crédits sont une source de difficultés pour la gestion des crédits au sein des DRAC, a fortiori encore plus lorsque les décisions de dégel interviennent en fin d'année. À chacune de ces décisions, l'ensemble des dossiers de demandes de subventions doit être rouvert. Même lorsque les dégels sont presque intégraux, les pertes pour les DRAC en termes de crédits sont significatives et peuvent engendrer des difficultés de fonctionnement. En 2017 où 0,4 % des crédits sont restés au niveau central suite à la décision de ne pas dégeler intégralement au titre du programme 131, la DRAC n'a jamais perçu 250 000 euros de crédits qui devaient lui être initialement déconcentrés. Le dégel a heureusement été intégral sur l'année 2018.

Cette déconcentration s'accompagne d'une volonté de l'État d'approfondir sa coopération avec les collectivités territoriales, à la fois pour les inciter à maintenir ou à développer leur engagement en faveur de la culture et pour atteindre ses objectifs en matière d'aménagement équilibré des territoires et de lutte contre la ségrégation culturelle. C'est dans cette optique qu'ont été développés différents dispositifs de contractualisation avec les collectivités territoriales. Les questions d'éducation artistique et culturelle y tiennent de plus en plus une bonne place.

Si le développement de tels partenariats est nécessaire pour garantir l'inscription du soutien public dans la durée, l'État doit également prendre garde à ne pas trop laisser reposer sur les collectivités territoriales la mise en oeuvre de ses propres priorités. Si le Gouvernement affirme clairement ses priorités culturelles ces dernières années, il n'y associe pas forcément les budgets nécessaires et sollicite les collectivités territoriales pour contribuer à leur mise en oeuvre de manière à s'inscrire pleinement dans les territoires. Or, avec la mise en place du nouveau dispositif de contractualisation État-collectivités prévu par la loi de programmation des finances publiques, qui contraint les collectivités à limiter l'augmentation de leurs dépenses en valeur et à périmètre constant à 1,2 %, les collectivités territoriales n'ont plus forcément les moyens d'accompagner l'État dans la réalisation de ses nouvelles priorités. Qu'il s'agisse d'éducation artistique et culturelle, de Pass culture ou du plan « Culture près de chez vous », les collectivités territoriales sont essentielles à leur mise en oeuvre et à leur financement, sans que l'État ait prévu d'exclure ces coûts supplémentaires du périmètre des dépenses prises en compte dans le calcul des 1,2 %, au risque d'empêcher l'atteinte de ses propres objectifs.

Dépenses culturelles des collectivités territoriales
par type de collectivité

       

En millions d'euros constants 2016

 

2006*

2010*

2014*

2010**

2014***

2016***

Région

 

 

 

 

 

 

En millions d'euros

623

700

689

736

786

669

dont fonctionnement

435

508

477

535

516

489

dont investissement

188

192

212

201

269

179

Départements

 

 

 

 

 

 

En millions d'euros

1 449

1 471

1 320

1 511

1 371

1 324

dont fonctionnement

992

1 013

958

1 046

999

993

dont investissement

457

458

362

465

373

330

EPCI

 

 

 

 

 

 

En millions d'euros

944

1 123

1 513

1 128

1 729

1 689

dont fonctionnement

586

801

1 094

804

1 243

1271

dont investissement

359

321

419

324

486

418

Communes

 

 

 

 

 

 

En millions d'euros

4 886

4 873

4 830

4 983

5 874

5 180

dont fonctionnement

3 801

3 905

3 699

3 996

4 417

4 192

dont investissement

1 086

968

1 131

986

1 456

988

* Champ : France métropolitaine, communes de +10 000 hab. et EPCI comportant au moins une commune de +10 000 hab.

** Champ : France entière, communes de +10 000 hab. et EPCI comportant au moins une commune de +10 000 hab.

*** Champ : France entière, communes de +3 500 hab. et EPCI comportant au moins une commune de +3 500 hab.

Source : ministère de la culture, département des études,
de la prospective et des statistiques, 2018