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Projet de loi de finances pour 2019 : Culture : Création et Transmission des savoirs et démocratisation de la culture

22 novembre 2018 : Budget 2019 - Culture : Création et Transmission des savoirs et démocratisation de la culture ( avis - première lecture )

B. DES PRIORITÉS QUI MÉRITERAIENT D'ÊTRE PRÉCISÉES

1. Vaincre la ségrégation culturelle
a) Le soutien à l'éducation artistique et culturelle : une hausse en trompe l'oeil

La lutte contre les déterminismes sociaux et économiques de nature à entraver l'accès à la culture constitue l'une des principales priorités fixées par le Gouvernement en matière de politique culturelle. C'est ce qui a justifié l'effort important réalisé en 2018 pour accroître les crédits consacrés à l'éducation artistique et culturelle (EAC), perçue comme un moyen de :

- permettre à tous les élèves de se constituer une culture personnelle riche et cohérente tout au long de leur parcours scolaire ;

- développer et renforcer leur pratique artistique

- faciliter la rencontre des artistes et des oeuvres, ainsi que la fréquentation des lieux culturels.

Cet effort est poursuivi en 2019, même si l'essentiel des nouveaux crédits porte sur le Pass culture, classé au sein de l'éducation artistique et culturelle. Hors Pass culture, les dépenses d'éducation artistique et culturelle ne progressent en réalité que de 400 000 euros (+0,37 %).

Évolution des crédits de l'éducation artistique et culturelle
entre 2017 et 2018

Parmi les cinq axes que comprend la politique d'éducation artistique et culturelle, deux enregistrent des hausses de crédits :

- les mesures mises en place pour éveiller le goût de la lecture auprès des jeunes publics, afin d'amplifier le développement de partenariats entre les écoles et les bibliothèques municipales et de développer les contrats territoire lecture et les contrats territoire écriture avec les collectivités territoriales (+ 770 000 euros, soit une hausse 5,74 %) ;

- les actions visant à renforcer les partenariats avec l'ensemble des pouvoirs publics et des associations qui s'engagent en faveur de l'accès des jeunes à la culture (+ 3,76 millions d'euros, soit une hausse de 16,35 %). La contractualisation, avec les collectivités territoriales par le biais des contrats d'éducation artistique et culturelle (CTEAC/CLEA) ou avec des lieux culturels polyvalents (convention 100 % EAC), constitue pour le ministère de la culture un levier important pour atteindre l'objectif fixé par le Président de la République d'un accès de l'ensemble des enfants aux actions d'éducation artistique et culturelle avant la fin du quinquennat. Le ministère de la culture n'accorde pas une subvention pour charges de service public sans exiger de l'opérateur qu'il participe aux actions d'EAC. La centaine d'établissements publics nationaux placés sous la tutelle du ministère de la culture ont dans leurs missions de proposer des actions d'EAC. Le montant de leur investissement en matière d'EAC, sur leur dotation, est évalué à plus de 30 millions d'euros. En 2018, 3 millions d'euros de moyens complémentaires leur ont été alloués pour qu'ils puissent développer des projets-phare en matière d'EAC et d'accès de tous à la culture.

L'expérimentation « ville 100 % EAC », lancée en septembre dernier dans dix villes pilotes (Bessancourt, Cannes, Carros, Château-Arnoux-Saint-Auban, Château-Thierry, Guingamp, La Courneuve, Metz, Quimper et Saint-Brieuc), qui doit permettre que 100 % des enfants bénéficient dans ces villes d'un projet structurant chaque année, avec l'équivalent de deux heures de pratique artistique dans les écoles et en lien avec les acteurs culturels et la fréquentation d'oeuvres, sera également poursuivie dans ce cadre. Son suivi et son évaluation devraient être déterminés, en partenariat avec le Haut conseil de l'éducation artistique et culturelle (HCEAC).

Les crédits pour les actions destinées à développer les pratiques artistiques et culturelles à l'école et hors de l'école, qui constitue l'axe phare des politiques en matière d'EAC, restent à peu près stables : ils se contractent de 370 000 euros (- 0,83 %). Leur mise en oeuvre repose sur une action conjointe des ministères chargés de la culture et de l'éducation nationale, comme en témoigne le lancement du plan « À l'école des arts et de la culture » le 17 septembre dernier. L'accent mis sur la pratique musicale pendant l'année scolaire 2017-2018 avec la rentrée en musique et la fête de la musique à l'école sera poursuivi. Les crédits destinés à favoriser la participation des conservatoires au plan « chorales » sont reconduits. Un effort d'un million d'euros sera également consenti pour soutenir la pratique théâtrale à l'école. Hors temps scolaire, le ministère de la culture indique qu'il s'impliquera dans la mise en oeuvre du « plan mercredi », en lien avec les collectivités territoriales, en accompagnant le développement des propositions culturelles faites aux jeunes durant cette journée de loisirs.

Les deux derniers axes de l'EAC voient le montant de leurs crédits réduit :

- les crédits alloués pour le soutien aux actions d'éducation aux médias et à l'information se contractent d'1,06 million d'euros (- 8,09 %) en dépit du lancement du nouveau plan d'éducation aux médias et à l'information mis en oeuvre à compter de 2008 dans le cadre de la lutte contre la manipulation de l'information pour un budget de 3 millions d'euros. Une nouvelle fois, il est regrettable de constater une forme d'incohérence à diminuer ces crédits, alors que parallèlement, la majorité présidentielle s'est efforcée de faire adopter une proposition de loi relative à la lutte contre la manipulation de l'information ;

- les actions de formation à destination des acteurs de l'EAC perdent 2,7 millions d'euros (- 18 %). Ces crédits visent à former les différents acteurs susceptibles de contribuer à la mise en oeuvre de cette politique : artistes, professionnels de la culture et de l'éducation, du temps scolaire et du temps de loisir, futurs professionnels en formation dans l'enseignement supérieur sous la tutelle du ministère de la culture. Ils permettent également de nouer des partenariats entre les DRAC et les écoles supérieures du professorat et de l'éducation et de soutenir les pôles de ressources pour l'éducation artistique et culturelle.

Répartition des crédits de l'éducation artistique et culturelle en 2019

Source : Commission de la culture, de l'éducation et de la communication

Compte tenu de la multiplicité d'acteurs impliqués dans la mise en oeuvre de l'EAC, il apparaît encore délicat de pouvoir en évaluer précisément le fonctionnement et la réussite. Pour la première fois cette année, une enquête devrait être conduite auprès des chefs d'établissements dans le primaire et le secondaire pour essayer de mesurer l'impact de la politique publique en matière d'EAC. Par ailleurs, les indicateurs de performance retenus pour mesurer l'impact de l'EAC en matière d'accès à la culture ne rendent pas correctement compte de la situation. L'indicateur 2.1. qui doit faire apparaître la part des enfants et adolescents ayant bénéficié d'une action d'EAC est élaboré de telle sorte qu'un même enfant peut être comptabilisé à plusieurs reprises comme ayant bénéficié d'une action d'EAC, puisqu'il agrège le nombre de bénéficiaires de chaque dispositif, ce qui peut accroître faussement la part d'enfants touchés. L'indicateur n'est plus adapté à la réalité des dispositifs, puisque certains outils aujourd'hui disparus sont encore suivis, alors que d'autres qui ont fait leur apparition ne sont pas pris en compte. Enfin, aucun indicateur ne permet de mesurer le nombre de conventions signées avec les collectivités territoriales en matière d'EAC.

L'implication des deux ministères concernés par le portage conjoint de cette politique reste elle-même difficile à appréhender. Il est vrai que Françoise Nyssen et Jean-Michel Blanquer ont semblé unis lors de leur prise de parole sur ce sujet. Pour autant, l'engagement du ministère de de l'éducation nationale demeure dérisoire en comparaison de celui du ministère de la culture, ce qui ne manque pas de soulever des interrogations. D'un montant de 3 millions d'euros en 2018, les crédits destinés à financer la part du ministère de l'éducation nationale au parcours d'éducation artistique et culturelle sur la mission « Enseignement scolaire » sont réduits à 2 millions d'euros en 2019.

Surtout, le rôle joué par les collectivités territoriales dans la mise en oeuvre de cette politique reste déterminant. C'est pour une très large partie sur leurs épaules que reposent véritablement le financement et la réalisation de cette priorité. L'État en donne davantage l'impulsion. Depuis 2017, chaque convention conclue avec une ou plusieurs collectivités territoriales doit comprendre une « clause EAC », de façon à couvrir progressivement l'ensemble du territoire. Il en est de même pour toutes les conventions conclues avec les structures culturelles labellisées.

b) Une réduction des moyens alloués aux autres outils de démocratisation culturelle

En dépit de l'affirmation de la priorité accordée à la lutte contre la ségrégation sociale et au renforcement de l'équité territoriale, la plupart des autres outils de démocratisation culturelle enregistrent une baisse du montant de leurs crédits (-5,1 % après transferts et même - 8,61 % à périmètre constant).

L'essentiel de l'effort réalisé par le Gouvernement en matière de démocratisation culturelle porte donc, dans le projet de loi de finances pour 2019, sur la jeunesse. Les crédits en matière de politique territoriale et de cohésion sociale, qui comprennent les crédits inscrits au titre du plan ministériel « Culture près de chez vous », subissent eux aussi une contraction de près de 20 %, alors même que l'équité territoriale est présentée comme l'un des axes prioritaires du budget de la culture pour 2019.

Seuls les dispositifs concernant les personnes en situation de handicap, les personnes placées sous-main de justice et les personnes hospitalisées voient leurs crédits revalorisés, de même que ceux consacrés au soutien à la transition et à l'innovation numériques.

Votre rapporteure s'est par ailleurs étonnée de constater que les crédits destinés à la sécurisation des sites et des événements culturels pour pallier la disparition du fonds d'urgence et accompagner la mise à niveau des dispositifs des acteurs culturels pour sécuriser l'accueil de leur public soient inscrits sur cette ligne budgétaire qui a trait à la démocratisation culturelle. Ce choix s'explique par le fait que cette mesure pourrait contribuer à améliorer l'attractivité touristique du secteur culturel et des territoires et que cette ligne budgétaire ne devrait plus bénéficier désormais qu'aux seuls acteurs relevant du programme 131 « Création ».

Répartition des crédits destinés aux actions
menées dans le domaine de la démocratisation culturelle,
de l'irrigation culturelle du territoire et des pratiques amateurs

Source : Commission de la culture, de l'éducation et de la communication du Sénat

2. Le Pass culture : un projet décrit comme le « chantier culturel du quinquennat » dont les contours demeurent obscurs

Depuis l'annonce du projet de Pass culture par Emmanuel Macron lors de la campagne présidentielle en 2017, cette initiative a suscité de nombreuses réserves. Les écueils rencontrés par le « bonus cultura » en Italie, qui a pourtant servi de modèle à la proposition présidentielle, y ont probablement contribué. Le dispositif mis en place dans la Péninsule n'a pas rencontré le succès escompté, avec un taux d'inscription décevant de la part des jeunes susceptibles d'en bénéficier (61 %), et a fait l'objet de plusieurs dérives, en particulier la revente ou le détournement des bons.

Votre commission de la culture, de l'éducation et de la communication a déjà eu l'occasion d'exprimer un certain nombre d'interrogations en ce qui concerne le Pass culture, sur la base des travaux1(*) réalisés par le groupe de travail2(*) mis en place en son sein à partir de décembre 2017. Elle juge en particulier indispensable que l'outil permette une véritable diversification des pratiques culturelles des jeunes. À cette fin, le pass doit pouvoir donner accès à des formations à la pratique artistique ; son contenu doit être éditorialisé, des plafonds instaurés pour éviter que les jeunes ne consomment tous leurs crédits sur l'offre numérique et des outils de médiation intégrés pour mieux accompagner et guider les jeunes dans leur parcours.

La mise en place du Pass culture ne doit pas non plus entrer en concurrence ou absorber les initiatives locales mises en place en faveur des jeunes, à l'image des différents pass régionaux ou départementaux existants. La disparition de ces dispositifs locaux serait regrettable compte tenu de leur fort ancrage local. Leur périmètre n'est d'ailleurs pas toujours similaire à celui du Pass culture, puisque certains incluent également des activités sportives ou de loisirs ou des offres de transport.

D'après les informations qui nous ont été communiquées, l'expérimentation du Pass culture auprès de 10 000 jeunes, initialement prévue pour le mois de novembre, devrait débuter dans les premiers mois de l'année 2019 et prendre rapidement de l'ampleur. Il est prévu d'élargir l'expérimentation à de nouveaux bénéficiaires ou de nouveaux territoires à l'occasion de vagues successives intervenant tous les trois mois, pour atteindre potentiellement jusqu'à 200 000 jeunes d'ici la fin de l'année. Il est important que cette expérimentation débute sur de bonnes bases pour qu'elle soit vraiment profitable et permette d'adapter ensuite au mieux l'instrument, ce qui nécessite de s'assurer de la bonne représentativité du panel et de la véritable diversité des offres proposées. La surreprésentation des étudiants parmi les candidats à l'expérimentation explique les retards pris dans le lancement de celle-ci jusqu'alors.

Il faudra être très vigilant aux différentes évaluations qui seront réalisées au fur et à mesure de l'expérimentation. La qualité des organismes qui en seront chargés sera, à ce titre, déterminante. Il paraît important que ces études fassent correctement apparaître les gains retirés en termes de démocratisation culturelle, ce qui suppose de retenir des indicateurs pertinents. L'une des craintes actuelles est en effet que le Pass culture ne puisse, au final, renforcer les inégalités territoriales entre les jeunes citadins et ceux qui vivent au contraire dans les zones rurales ou dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville. C'est d'ailleurs ce qui rend les questions de médiation et de mobilité si aiguës : sans une réponse appropriée à ces questions et une forte association des acteurs non-culturels, à l'instar de la SNCF ou des sites d'offres de co-voiturage, le pass ne pourra pas être un véritable levier pour améliorer l'accès à la culture des jeunes qui en sont les plus éloignés.

Le lancement de l'expérimentation justifie la forte augmentation des crédits prévus pour la mise en oeuvre du Pass culture en 2019 (+ 29 millions d'euros). Cette somme doit permettre de rembourser les offreurs pour les dépenses qui auront été effectuées par les jeunes dans le cadre de l'expérimentation, de continuer à développer l'application, et de rémunérer les référents en régions chargés de recruter les jeunes et les offreurs.

À ce stade, l'algorithme n'a pas encore été élaboré et certains critères doivent encore être définis pour déterminer la nature des offres qui seront mises en avant. Après plusieurs mois de flottement, force est de constater que l'équipe chargée de développer le Pass culture semble désormais travailler avec le souci d'éviter les écueils que nous avions identifiés et la volonté de mieux communiquer autour de cet instrument.

Elle souligne ainsi que le pass n'est pas uniquement destiné aux jeunes, puisqu'à terme, l'application devrait être ouverte à tous pour consulter les offres culturelles à proximité. Il devrait surtout profiter à l'ensemble des acteurs culturels, en les faisant mieux connaître auprès du public, avec des gains potentiels en termes de fréquentation : le cas des offres itinérantes existant dans les zones rurales est ainsi mis en avant. Il devrait enfin servir d'outil pour évaluer si les politiques de soutien à la culture sont correctement calibrées au regard de l'évolution des pratiques culturelles dont les jeunes utilisant le pass rendront compte. À cette fin, il conviendra d'associer étroitement les DRAC à la mise en oeuvre du Pass culture, afin que celles-ci puissent l'utiliser pour repérer des initiatives culturelles territoriales (lieux, collectifs d'artistes, festivals, compagnies...) jusqu'ici méconnues, mais attractives, qui mériteraient un accompagnement de la part de l'État. Le Pass culture pourrait également fournir l'occasion d'élaborer une cartographie des offres culturelles existantes, hors labels ou projets déjà existants.

D'après les informations communiquées à votre rapporteure, l'objectif reste de réduire au maximum la part de l'État dans le financement du dispositif, afin qu'elle ne dépasse pas 20 %. Une partie des coûts sera prise en charge par les offreurs : les offres numériques, en particulier, ne seront pas remboursées, puisque le pass donne l'occasion aux offreurs de fidéliser une clientèle. Une autre partie du financement sera enfin assurée par des partenaires, avec une attention particulière portée aux entreprises susceptibles d'être intéressées d'être mises en contact avec des jeunes entrant dans la vie active (banques, assurances, fournisseurs d'accès à internet, fournisseurs d'énergie), et, éventuellement, des mécènes. Des garanties ont été données sur le fait qu'aucune donnée relative aux jeunes ne serait communiquée, ni aux offreurs, ni aux partenaires.

Votre commission de la culture, de l'éducation et de la communication sera très vigilante à ce que cet outil soit mis au service des politiques publiques. Un suivi attentif et un contrôle resserré de la mise en oeuvre des expérimentations du Pass culture sera assurée par le groupe de travail sur le Pass culture tout au long de l'année 2019.


* 1  http://www.senat.fr/fileadmin/Fichiers/Images/commission/affaires_culturelles/synthese_pass_culture.pdf

* 2 Le groupe de travail est composé de M. Jean-Raymond Hugonet, Président, Mme Françoise Laborde, M. Antoine Karam, Mmes Colette Mélot et Sonia de la Provôté, M. Pierre Ouzoulias et Mme Sylvie Robert.