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Projet de loi de finances pour 2019 : Asile, immigration, intégration et nationalité

22 novembre 2018 : Budget 2019 - Asile, immigration, intégration et nationalité ( avis - première lecture )

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Dans le projet de loi de finances (PLF) pour 2019, la mission « Immigration, asile et intégration » représente 1,86 milliard d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 1,69 milliard d'euros en crédits de paiement (CP), en hausse de 38 % en AE et de 22 % en CP par rapport à la loi de finances initiale (LFI) pour 2018.

À périmètre constant, c'est-à-dire une fois corrigés des transferts de crédits qui relevaient l'an dernier d'autres missions2(*), les crédits de la mission « Immigration, asile et intégration » augmenteront de 12 % (pour s'établir à 1,58 milliard d'euros de CP).

Il s'agit d'une évolution supérieure à celle de l'ensemble de la dépense publique inscrite au PLF (+ 0,6 %), et qui s'écarte à la hausse de plus de 200 millions d'euros de la trajectoire prévue pour la mission par la loi de programmation des finances publiques3(*) (le Gouvernement ayant prévu à l'époque, contre toute logique, et comme l'avait critiqué votre rapporteur l'an dernier, une baisse de ces crédits en 2019 et 2020)4(*).

Si le Gouvernement présente ce budget comme la mise en oeuvre de son ambitieux plan « Garantir le droit d'asile et mieux maîtriser les flux migratoires », adopté en Conseil des ministres le 12 juillet 2017, votre rapporteur regrette de retrouver malheureusement les mêmes incohérences que dans la loi « asile, immigration, intégration » promulguée en septembre dernier et qui en a constitué la traduction législative.

Certes, il y a lieu de de se féliciter de réels efforts consentis dans certains domaines sur lesquels le Sénat avait depuis longtemps appelé le Gouvernement à agir.

En matière d'intégration, d'abord - éternelle oubliée des politiques migratoires ces dernières années et dont votre rapporteur n'a cessé de dénoncer l'insuffisance de moyens - la hausse des crédits devrait bénéficier à l'accueil des étrangers primo-arrivants, avec notamment des mesures d'insertion professionnelle et un doublement des cours de langue, comme le préconisait le Sénat. Il conviendra cependant de rester attentif à la façon dont seront concrètement mises en oeuvre les mesures arbitrées lors du comité interministériel à l'intégration du 5 juin 2018, et de procéder rapidement à leur évaluation.

Certains efforts, prolongeant ceux consentis au cours des dernières années, sont également bienvenus concernant l'accompagnement des réfugiés et leurs conditions matérielles d'accueil : l'objectif du Gouvernement est d'atteindre à la fin de l'année 2019 plus de 97 000 places au total pour l'hébergement des demandeurs d'asile (devraient ainsi être créées, en 2019, 1 000 nouvelles places de centres d'accueil pour demandeurs d'asile - CADA - et 2 500 nouvelles places d'hébergement d'urgence pour demandeurs d'asile - HUDA). 2 000 nouvelles places en centres provisoires d'hébergement - CPH - sont prévues pour faciliter l'accès au logement des personnes vulnérables ayant obtenu le statut de réfugié.

Toutefois, malgré ces hausses ponctuelles et significatives par rapport à la LFI pour 2018, les moyens programmés par le présent budget sont généralement fondés sur des hypothèses peu plausibles et restent notoirement insuffisants au regard de la réalité des phénomènes migratoires auxquels la France est aujourd'hui confrontée.

Le PLF pour 2019 prévoit une stabilisation de la demande d'asile en 2019 puis en 2020. Or, situation atypique en Europe, la France reste exposée à une demande d'asile sans précédent, en hausse de près de 19 % début 2018, et à des flux secondaires qui ne se tarissent pas, notamment depuis l'Italie et, récemment, l'Espagne. Le budget de la mission est ainsi construit sur des hypothèses irréalistes qui permettent au Gouvernement de minimiser les besoins de financement des politiques migratoires. Jugées peu crédibles par l'ensemble des acteurs que votre rapporteur a entendus, ces hypothèses faussent d'emblée la sincérité de la programmation budgétaire.

Votre rapporteur regrette vivement le « pari »5(*) que le ministre de l'intérieur a reconnu faire en la matière, car faute de financements à la hauteur des dynamiques de la demande d'asile, le Gouvernement ne se donne pas les moyens des objectifs qu'il affiche. Sans soutien budgétaire suffisant aux opérateurs (Office français de protection des réfugiés et apatrides -OFPRA-, Cour nationale du droit d'asile -CNDA-, Office Français de l'Immigration et de l'Intégration -OFII-), ni les délais cibles de traitement des demandes d'asile en 6 mois en moyenne, ni l'objectif de 86 % de demandeurs d'asile hébergés ne semblent tenables.

Concernant l'immigration régulière toujours très dynamique, même si les admissions exceptionnelles au séjour ont arrêté de croître cette année (se stabilisant à 30 950 en 2017), il est regrettable que le Gouvernement persiste à refuser, si ce n'est d'abroger la « circulaire Valls », au minimum d'en durcir les règles, alors qu'elle a contribué à l'augmentation des régularisations d'étrangers en situation irrégulière de plus de 30 % en cinq ans.

Enfin, cet écart entre les annonces du Gouvernement et ses actes se vérifie tout particulièrement dans le domaine de la lutte contre l'immigration irrégulière, qui demeure un autre parent pauvre de la politique migratoire. En la matière, les crédits ne représentent que 8 % de ceux de la mission : si un effort important est consenti cette année sur la rétention (pour accompagner la création de 450 nouvelles places en centres de rétention administrative), les conséquences du doublement de la durée de rétention votée cette année ne sont pas pleinement prises en compte (renforts de personnel, activités des retenus, accompagnement associatif). En outre, l'effort budgétaire est quasi nul depuis quatre ans sur les crédits dédiés à l'éloignement.

Alors que le Gouvernement ne semble toujours pas en mesure de réaliser un quelconque suivi des déboutés du droit d'asile, il n'est guère étonnant que les politiques d'éloignement des étrangers en situation irrégulière soient en échec total. Le taux d'exécution des obligations de quitter le territoire français reste à un niveau dérisoire en 2017 et, pire, il continue encore à baisser cette année : sur les six premiers mois de 2018, 12,6 % des décisions d'éloignement seulement ont été exécutées (50 838 prononcées, mais seulement 6 406 exécutées).

Les accords de Dublin, qui prévoient le renvoi des demandeurs d'asile vers l'État de l'Union européenne dans lequel ils sont arrivés, sont à bout de souffle, sans qu'une perspective de réforme se dessine à ce jour. Leurs difficultés d'application en France minent la crédibilité de nos politiques d'éloignement : lors des premiers mois de l'année 2018, moins de 12 % des étrangers sous statut Dublin ont été effectivement transférés vers un autre État de l'Union européenne.

*

* *

Au regard de ces constats, et à l'invitation de votre rapporteur, votre commission a émis un avis défavorable à l'adoption des crédits de la mission « Immigration, asile et intégration » inscrits au projet de loi de finances pour 2019.

I. L'IMMIGRATION RÉGULIÈRE : UNE HAUSSE À MIEUX ACCOMPAGNER, DES EFFORTS CONSIDÉRABLES EN FAVEUR DE L'INTÉGRATION À INSCRIRE DANS LA DURÉE

La gestion de l'immigration régulière représente 18,6 % des crédits de la mission « Immigration, asile et intégration » (314,96 millions d'euros en AE et 315,01 millions d'euros en CP).

Elle s'appuie sur l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII), qui voit ses moyens humains et financiers à nouveau augmenter cette année (+ 95 équivalents temps plein - ETP -, dont 70 consacrés à la mise en oeuvre des mesures décidées lors du comité interministériel à l'intégration du 5 juin 2018 dans le cadre du renforcement de la politique d'intégration - portant le plafond total d'emplois de l'OFII à 1 179 ETP).

L'Office français de l'immigration et de l'intégration

Créé en 2009 pour remplacer l'Office national de l'immigration (ONI), l'OFII est un établissement public administratif de l'État placé sous la tutelle du ministère de l'intérieur. Il est chargé, « sur l'ensemble du territoire, du service public de l'accueil des étrangers titulaires, pour la première fois, d'un titre les autorisant à séjourner durablement en France »6(*).

L'office est notamment responsable de la mise en oeuvre du contrat d'intégration républicaine (CIR), du contrôle médical des étrangers admis au séjour, du regroupement familial et de l'accompagnement administratif des entreprises recrutant un salarié étranger. Il gère également le parc de centres provisoires d'hébergement (CPH), réservés aux réfugiés statutaires.

Depuis la loi n° 2015-925 du 29 juillet 2015 relative à la réforme du droit d'asile, l'OFII est devenu un acteur central de la prise en charge des demandeurs d'asile : il est chargé du premier accueil des demandeurs, de la gestion de l'allocation pour demandeurs d'asile (ADA), du schéma national d'accueil des demandeurs d'asile (parc d'hébergement d'urgence et centres d'accueil pour demandeurs d'asile) ainsi que de l'aide au retour volontaire.

Il dispose d'une trentaine de directions réparties sur l'ensemble du territoire, de sept représentations à l'étranger7(*) et d'une délégation en Roumanie. Des missions ont également été mises en place en Grèce et en Italie pour gérer le dispositif des relocalisations engagé en 2015 jusqu'en décembre 2017.

En 2019, les crédits alloués à l'OFII pour ses dépenses de fonctionnement et ses dépenses d'intervention dans le cadre de l'accueil des étrangers primo arrivants (action n° 11) s'élèvent à 255,2 millions d'euros. À ceux-ci s'ajoutent 335,8 millions d'euros que l'OFII perçoit au titre de son rôle de gestionnaire de l'allocation pour demandeurs d'asile (ADA).

A. UNE IMMIGRATION RÉGULIÈRE EN AUGMENTATION QUI DEVRAIT ÊTRE ACCOMPAGNÉE PLUS EFFICACEMENT

L'immigration régulière se décompose traditionnellement en deux composantes : l'immigration temporaire, d'une part, et l'immigration de longue durée, d'autre part. De façon simplifiée, la première donne lieu à la délivrance de visas par les autorités diplomatiques et consulaires, la seconde à la délivrance de titres de séjour par les services préfectoraux.

1. L'immigration temporaire : un retour à la normale après le coup d'arrêt de 2015-2016

Après avoir baissé de 4,2 % entre 2015 et 2016, passant de 3,08 millions à 2,96 millions8(*), le nombre de visas délivrés par la France reprend sa tendance décennale à la hausse. Ainsi, en 2017, il atteint 3,30 millions, enregistrant une hausse de 11,5 %.

Nombre de visas délivrés par la France

(en millions)

Cette reprise témoigne du caractère conjoncturel de la baisse de 2016, étroitement liée aux difficultés rencontrées par le secteur touristique après la vague d'attentats initiée en 2015.

Votre rapporteur note que cette tendance à la hausse du nombre de visas délivrés n'entraînera cependant pas cette année une augmentation des financements correspondants : le montant des crédits de l'action 01 « Circulation des étrangers et politique des visas » du programme 103 restant, comme en 2018, à 520 000 euros.

Il s'interroge dès lors sur la soutenabilité réelle de cette stabilité des moyens alloués - et le risque ici encore d'une sous-budgétisation -, dans la mesure où les gains d'efficacité attendus de la politique de modernisation des procédures de délivrance des visas ne se sont pas poursuivis au rythme annoncé dans le précédent PLF. Il note, en particulier, concernant le projet « France VISAS », que le Gouvernement n'est pas parvenu à atteindre ses objectifs et que les justifications de ce contretemps peinent à convaincre.

France VISAS

Lancé en 2014, le projet France VISAS a pour but de répondre à l'obsolescence technique du système d'information actuel par la dématérialisation de la procédure de demande et de délivrance des visas. Il devrait permettre non seulement de lutter plus efficacement contre la fraude documentaire et de simplifier les procédures mais aussi et surtout d'« améliorer les conditions de travail et la productivité des agents dans un contexte d'augmentation régulière des demandes de visas (+ 10 % par an)9(*) ».

Toutefois, année après année, le Gouvernement a revu à la hausse le coût de la réalisation du projet : initialement estimé à 20 millions d'euros, il atteint désormais 48,3 millions d'euros.

La durée du projet est réévaluée à sept ans : France VISAS qui devait être pleinement opérationnel à partir de 2019 ne le sera maintenant qu'après 2021. Les raisons invoquées, dans le projet annuel de performance, pour justifier cet échec, comme « la complexité de l'écosystème des visas », ne sont pas suffisamment claires et précises.

De plus, pour compenser l'augmentation des coûts du projet, l'estimation du gain annuel qu'il apporterait a été revue à la hausse, passant de 15,5 millions d'euros par an à 20 millions. Or, dans le contexte d'incertitude actuel, rien ne justifie cette nouvelle estimation10(*), si ce n'est un pur besoin comptable.

De même, votre rapporteur s'interroge sur l'état d'avancement réel et les éventuels retards de l'extension de la délivrance des visas en 48 heures pour certains pays. Annoncée à l'occasion du Conseil interministériel du tourisme du 26 juillet 2017, la mesure devait concerner dix nouveaux pays à compter de juin 2018, mais le ministère de l'intérieur indiquait en septembre poursuivre encore son déploiement.

2. L'immigration de longue durée : une augmentation des flux qui s'accélère

En 2017, 242 665 premiers titres de séjour ont été accordés à des étrangers souhaitant résider durablement en France, soit une augmentation de 5,3 % par rapport à 2016.

Motif d'admission

2012

2013

2014

2015

2016

2017 provisoire

Évolution 2016/2017

Économique

16 013

17 800

19 054

20 628

22 982

27 209

+ 18,4 %

Familial

87 170

93 714

92 326

90 113

89 124

87 109

-2,3 %

Étudiant

58 857

62 815

64 996

70 023

73 644

78 478

+ 6,6 %

Humanitaire

18 456

17 916

20 822

22 903

29 862

35 604

+ 19,2 %

Divers

12 624

13 148

13 742

13 866

14 741

14 265

-3,2 %

Total

193 120

205 393

210 940

217 533

230 353

242 665

+ 5,3 %

Source : commission des lois du Sénat à partir des données DSED du 12 juin 2018

La délivrance de premiers titres de séjour a ainsi connu une hausse ininterrompue depuis 2012, et particulièrement forte en 2017 pour les motifs humanitaire (+ 19 %) et économique (+ 18 %). La forte augmentation des titres délivrés pour ce dernier motif est en partie due à l'entrée en vigueur, à partir du 1er novembre 2016, du dispositif « passeport talent », propre aux travailleurs étrangers très qualifiés. Entre cette date et le 31 décembre 2017, on compte ainsi 30 428 « passeport talents » délivrés, dont 10 808 en première délivrance et 19 620 pour des étrangers qui possédaient déjà un autre titre de séjour et ont ensuite accédé au dispositif.

Le « passeport talent »

Créé par la loi n° 2016-274 du 7 mars 2016 relative au droit des étrangers en France, le « passeport talent » vise à renforcer l'attractivité du territoire national auprès de travailleurs étrangers très qualifiés. Contrairement à ce que laisse supposer sa dénomination, il s'agit d'un titre de séjour (non d'un titre de circulation comme le passeport), qui autorise son détenteur à se maintenir durablement en France.

D'une durée de quatre ans renouvelable, il est octroyé dès la première admission au séjour par les préfectures françaises (comme tous les titres de séjour) mais également par les autorités diplomatiques et consulaires présentes dans le pays d'origine.

Ce titre de séjour spécial concerne, en particulier, dix grandes catégories de personnes :

- les jeunes diplômés qualifiés salariés ou salariés d'une jeune entreprise innovante ;

- les travailleurs hautement qualifiés (carte bleue européenne) ;

- les salariés en mission ;

- les chercheurs ;

- les créateurs d'entreprise ;

- les porteurs d'un projet économique innovant ;

- les investisseurs économiques ;

- les mandataires sociaux ;

- les artistes interprètes ;

- les étrangers ayant une renommée nationale ou internationale.

Récemment, la loi n° 2018-778 du 10 septembre 2018 pour une immigration maîtrisée, un droit d'asile effectif et une intégration réussie a légèrement modifié les catégories de bénéficiaires. En particulier, elle a élargi ces critères aux étrangers qui participent au développement environnemental, social et international de l'entreprise ainsi qu'au secteur de l'artisanat.

En termes absolus, néanmoins, l'immigration régulière de longue durée demeure principalement familiale (35,9 % des flux en 2017) et étudiante (32,3 %). L'immigration économique reste marginale (11,2 %), tout comme l'immigration humanitaire (14,7 %).

Le dynamisme des chiffres de l'immigration régulière est cette année encore porté par les régularisations d'étrangers11(*) sous l'effet de la « circulaire Valls » du 28 novembre 201212(*). Concernant cette catégorie, après une hausse constante et marquée tout au long de la période 2012-2016 (+ 31,5 %), ces régularisations se stabilisent à 30 950 en 2017 (contre 30 640 en 2016). Votre rapporteur note cette évolution mais regrette que le Gouvernement persiste à refuser de durcir les règles d'admission exceptionnelle au séjour13(*).

La « circulaire Valls »

Entrée en vigueur le 3 décembre 2012, la « circulaire Valls » rappelle tout d'abord que les admissions exceptionnelles au séjour des étrangers en situation irrégulière « doivent faire l'objet d'un examen approfondi, objectif et individualisé (...) en tenant compte notamment de leur intégration dans la société française, de leur connaissance des valeurs de la République et de la maîtrise de la langue française ».

Elle prévoit ensuite plusieurs cas d'admission exceptionnelle au séjour, comme par exemple pour :

- les parents d'enfants scolarisés (présents sur le territoire depuis au moins cinq ans, sauf exception) ;

- les étrangers présentant un « talent exceptionnel ou des services rendus à la collectivité (par exemple dans les domaines culturel, sportif, associatif, civique ou économique) ».

Au total, 2,95 millions d'étrangers disposent d'un titre de séjour français (valide en métropole), 68 % d'entre eux bénéficiant d'une carte de résident valable dix ans et renouvelable de plein droit sauf menace pour l'ordre public.


* 2 Une partie de cette évolution tient en effet au rattachement, à hauteur de 119 millions d'euros, de crédits précédemment dévolus à la mission « Cohésion du territoire » (Cf. II infra).

* 3 Loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

* 4 Les crédits de paiement de la mission auraient dû baisser à 1,36 milliard d'euros en 2019 et en 2020.

* 5 « La France ne pourra pas éternellement rester dans une situation singulière en Europe : cet effet de "rebond" ou de "transfert" des demandeurs d'asile depuis les pays voisins, que nous constatons aujourd'hui, a vocation à être limité par la diminution du nombre de migrants entrant dans ces États. C'est le pari que nous faisons. » (Mardi 13 novembre 2018, Audition de M. Christophe Castaner, ministre de l'intérieur, par votre commission).

* 6 Article L. 5223-1 du code du travail.

* 7 Maroc, Tunisie, Turquie, Mali, Sénégal, Cameroun et Arménie.

* 8 Hors visas de long séjour valant titres de séjour (VLS-TS), comptabilisés comme des titres de séjour. Ces chiffres excluent également l'immigration temporaire des ressortissants de pays bénéficiant d'une dispense de visa (ressortissants de l'Espace économique européen, des États-Unis, du Japon, etc.).

* 9 Projet annuel de performances (PAP) pour 2019, p. 31.

* 10 L'estimation du nombre de dossiers supplémentaires traités par les services consulaires et diplomatiques grâce au nouveau système d'information (800 000 dossiers) n'a d'ailleurs pas été, pour sa part, revue à la hausse, ce qui semble peu cohérent avec la révision à la hausse du gain financier annuel attendu de « France VISAS ».

* 11 Régularisations qui correspondent, d'un point de vue juridique, aux « admissions au séjour pour motif exceptionnel ou humanitaire ».

* 12 Circulaire INTK1229185C, relative aux conditions d'examen des demandes d'admission au séjour déposées par des ressortissants étrangers en situation irrégulière dans le cadre des dispositions du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile.

* 13 Pour mémoire, dans le cadre de l'examen de la loi « asile immigration, intégration », votre commission avait tenu à préciser qu'une résidence depuis au moins cinq ans sur le territoire français ne saurait justifier, à elle seule, l'admission exceptionnelle au séjour des étrangers en situation irrégulière.