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Projet de loi de finances pour 2019 : Justice judiciaire et accès au droit

22 novembre 2018 : Budget 2019 - Justice judiciaire et accès au droit ( avis - première lecture )

B. L'INSUFFISANCE DES EFFECTIFS, UNE DIFFICULTÉ ENCORE LOIN D'ÊTRE RÉSOLUE POUR LES JURIDICTIONS

1. Une légère amélioration de la consommation des emplois en 2017

Le plafond d'emplois du programme 166 « Justice judiciaire » pour 2019 serait fixé à 33 574 équivalents temps plein travaillé (ETPT), en augmentation de 24736(*) ETPT par rapport au plafond d'emplois fixé en loi de finances initiale pour 2018, qui était de 33 327 ETPT.

Chaque année, votre rapporteur dénonce le problème récurrent de la sous-consommation du plafond d'emplois : tous les ETPT ne sont pas consommés en fin d'année, certains étant reportés l'année suivante et d'autres tout simplement supprimés. Le taux de consommation de ce plafond, pour l'ensemble des emplois judiciaires, est de 99,2 % en 2017, ce qui représentait, pour cette dernière année, la non-consommation de 260 ETPT.

La situation continue de s'améliorer, puisque le taux de consommation s'établissait à 98,5 % en 2016, soit 475 ETPT non consommés.

Évolution du plafond d'emplois du programme
« Justice judiciaire » entre 2010 et 2017

(en équivalents temps plein travaillé)

Nombre par année

 

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Plafond d'emplois voté (PAP37(*))

29 653

31 018

31 137

31 455

31 640

31 641

32 082

32 748

Effectifs réels38(*)

29 567

30 525

30 575

30 671

31 036

30 787

31 607

32 488

Solde entre le plafond voté et les effectifs réels39(*)

- 86

- 493

- 562

- 784

- 604

- 854

- 475

- 260

Écart entre les effectifs réels40(*) par rapport à l'année N-1

+ 100

+ 958

+ 50

+ 96

+365

- 249

+ 820

+ 881

Sources : ministère de la justice et commission des lois du Sénat.

Toutefois, le plafond d'emplois des magistrats demeure celui qui présente le taux de consommation le moins satisfaisant, avec seulement 97,5 % de réalisation. Le taux de consommation du plafond d'emplois de greffiers est lui en amélioration (99,4 % en 2017 contre 97,8 % en 2016).

Consommation 2017 du plafond d'emplois du programme « Justice judiciaire »

(en équivalents temps plein travaillé)

 

Plafond d'emplois

Écart

 

voté

réalisé

Magistrats

9 365

9 127

- 238

Personnel d'encadrement

3 183

3 313

130

B métiers du greffe, de l'insertion et de l'éducation

9 809

9 750

- 59

B administratifs et techniques

678

675

- 3

C administratifs et techniques

9 713

9 623

- 90

Total

32 748

31 607

- 260

Source : réponse du ministère de la justice au questionnaire budgétaire.

2. Des vacances de postes en diminution pour les magistrats mais toujours en augmentation pour les fonctionnaires

Les vacances correspondent aux postes affectés en juridictions par la circulaire de localisation des emplois dite circulaire « CLE », qui n'ont pas été pourvus, faute d'un effectif suffisant41(*).

Le nombre de postes vacants de magistrats a baissé de façon très significative en 2018 : au 1er octobre 2018, on compte seulement 252 vacances de postes, contre 417 une année auparavant. La Chancellerie bénéficie ainsi des affectations de magistrats recrutés les années précédentes et notamment à compter de 2015, puisqu'ils n'entrent en juridiction qu'au terme des 31 mois de formation à l'École nationale de la magistrature.

Comparaison entre les effectifs réels et théoriques des magistrats
affectés en juridictions, hors Cour de cassation
(au 1er octobre de l'année concernée)

 

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Effectifs théoriques

7 740

7 687

7 687

7 829

7 853

7 887

7 992

8 071

8 071

Effectifs réels

7 708

7 594

7 521

7 489

7 458

7 483

7 513

7 611

7 819

Solde

- 32

- 93

- 166

- 340

- 395

- 404

- 479

- 460

- 252

Taux de vacance d'emplois

0,41 %

1,21 %

2,16 %

4,34 %

5,03 %

5,12 %

5,99 %

5,70 %

3,12 %

Source : commission des lois du Sénat à partir des réponses au questionnaire budgétaire.

La situation continue en revanche de se dégrader pour les fonctionnaires, puisque le taux de vacance passe de 7,44 % en 2017 à 8,27% en 2018, soit près de 1 787 postes vacants pour un effectif théorique de 21 615 fonctionnaires.

Comparaison entre les effectifs réels et théoriques des fonctionnaires affectés
en juridictions ou en service administratif régional
(au 1er janvier de l'année concernée)

 

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Effectifs théoriques

21 210

21 083

21 238

21 329

21 404

21 480

21 511

21 699

21 615

Effectifs réels

20 317

20 143

19 810

19 730

19 744

19 937

19 956

20 085

19 828

Solde

- 893

- 940

- 1 428

- 1 599

- 1 660

- 1 543

- 1 555

- 1 614

- 1 787

Taux de vacance d'emplois

4,21 %

4,46 %

6,72 %

7,50 %

7,76 %

7,18 %

7,23 %

7,44 %

8,27 %

Source : commission des lois du Sénat à partir des réponses au questionnaire budgétaire.

Le taux de vacance des greffiers est même plus important, s'élevant à 8,9 %, ce qui représente 894 postes vacants, pour un effectif localisé de 10 044 greffiers. Ce taux se dégrade par rapport à 2017, puisqu'il s'élevait à 8,46 %, soit 843 postes vacants pour un effectif localisé de 9 662 greffiers.

Source : commission des lois du Sénat à partir des réponses au questionnaire budgétaire.

Si le comblement des vacances de postes des magistrats est bien engagé, votre rapporteur doute, qu'à ce rythme, la Chancellerie y parvienne pour les greffiers d'ici 2022.


* 36 Le différentiel entre le nombre de créations d'emplois proposé par le ministère dans le schéma d'emplois (148 ETP) et le nombre d'emplois autorisés dans le plafond annuel (579 ETPT) résulte d'une différence de périmètre comptable entre ces deux outils et des effets sur 2018 des recrutements intervenus en 2017.

* 37 Correspond au nombre d'emplois proposés au moment du vote de la loi de finances. Sources : projets annuels de performances « Justice » 2009 à 2016.

* 38 Correspond à l'effectif réel mesuré en exécution budgétaire et issu des rapports annuels de performances « Justice » 2009 à 2016.

* 39 Différence entre les effectifs réels et le plafond voté.

* 40 Écart entre les effectifs réels d'une année sur l'autre.

* 41 Ne sont pas comptabilisées dans ces vacances les absences temporaires, pour raisons médicales ou autres.