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Projet de loi de finances pour 2019 : Justice judiciaire et accès au droit

22 novembre 2018 : Budget 2019 - Justice judiciaire et accès au droit ( avis - première lecture )

B. UN PREMIER BILAN GLOBALEMENT POSITIF, DES INTERROGATIONS QUI DEMEURENT

1. Un bilan globalement positif malgré des améliorations à rechercher

Le tribunal de Paris regroupe désormais, sur le site des Batignolles, le tribunal de grande instance de Paris, le service du procureur financier à compétence nationale (PNF), le tribunal d'instance de Paris issu du regroupement et de la fusion des vingt tribunaux d'instance d'arrondissement, et le tribunal des affaires de sécurité sociale (pôle social du TGI à compter du 1er janvier 2019).

Votre rapporteur, qui s'est rendu sur place, a pu constater une nette amélioration tant des conditions de travail des magistrats et fonctionnaires, que de l'accueil du justiciable. À titre d'illustration, les magistrats ont désormais tous leur propre bureau, alors qu'ils pouvaient être jusqu'à cinq par bureau dans l'ancien Palais de justice.

De même, le regroupement de tous les services du TGI au sein du même lieu devrait sans conteste améliorer leur efficacité, en facilitant le dialogue et les échanges. Est par exemple concerné le service de l'application des peines, auparavant logé dans un immeuble boulevard des Italiens (13ème arrondissement de Paris), alors que le parquet était situé sur l'île de la Cité, ce qui ne facilitait pas la fluidité des échanges, pourtant quotidiens du fait de leurs compétences respectives.

Jean-Michel Hayat, président du tribunal de grande instance de Paris, a fait part à votre rapporteur du projet d'ouverture d'un pôle spécialisé en matière économique et commerciale, destiné à renforcer l'attractivité du système judiciaire français en matière de règlement des litiges économiques et commerciaux (baux commerciaux, procédures collectives, loyers commerciaux etc.). La création de ce nouveau pôle devrait être permise par les conditions matérielles du nouveau bâtiment.

L'activité juridictionnelle devrait également être facilitée par les 88 salles d'audience que compte désormais le tribunal de Paris, contre une trentaine auparavant, alors qu'une centaine d'audiences se tiennent chaque jour. Les procès comprenant plusieurs milliers de parties civiles demanderont tout de même une organisation particulière, puisque la capacité d'accueil maximum (en reliant certaines salles d'audience les unes aux autres), atteint un millier de personnes, ce qui est déjà considérable.

L'accueil du justiciable devrait également s'améliorer, avec la mise en place d'un service d'accueil unique du justiciable (SAUJ) de grande ampleur, bien distinct de l'accueil géographique du visiteur ou justiciable, assuré par une société privée, conformément au contrat de partenariat. Cette situation, inédite à la connaissance de votre rapporteur, exigera une bonne coordination de ces accueils dans le cadre du service public de la justice.

D'après les premiers retours des représentants des organisations syndicales de fonctionnaires et de magistrats et des chefs de juridiction, des voies d'amélioration devront néanmoins être recherchées sur plusieurs points.

L'accessibilité du site des Batignolles semble particulièrement problématique. Pour les transports en commun, la prolongation de la ligne de métro 14 qui devait initialement intervenir en même temps que l'ouverture du tribunal ne devrait être opérationnelle qu'à compter de l'été 2020. Si l'arrivée du tramway devrait permettre d'améliorer la desserte du site, la situation demeurera compliquée pour les deux prochaines années. La rareté des places de parkings, tant pour les justiciables que pour les personnels, et en particulier les personnes à mobilité réduite, contribue à dégrader fortement la situation. Des solutions devront être apportées pour améliorer cette situation qui a des conséquences très concrètes sur le fonctionnement de la juridiction : demande de mutation des personnels, en particulier les fonctionnaires, en raison du temps trop élevé de transport et de son coût, ou encore début des audiences avec retard.

La circulation au sein même du bâtiment engendre aussi quelques crispations, notamment pour les avocats, dont les représentants ont indiqué à votre rapporteur ne plus avoir accès au cabinet de l'instruction que sur rendez-vous, ce qui est plus contraignant. La circulation même des magistrats et des fonctionnaires ne semble pas non plus toujours possible entre services, en raison d'un accès restreint par des badges électroniques. L'accès aux services spécialisés (cabinets des juges des enfants et des juges aux affaires familiales), situés en étage élevé, est également compliqué pour des raisons pratiques pour les familles. La régulation des flux entre les différents ascenseurs à disposition pour desservir les 38 étages, devrait également pouvoir s'améliorer. Les contraintes d'un immeuble de grande hauteur (IGH) et d'un établissement recevant du public (ERP), doivent ainsi être mieux conciliées.

Les relations avec les forces de police, qui assurent la sécurité des lieux avec 389 ETPT affectés au tribunal, tout comme celles avec l'administration pénitentiaire (qui assure notamment les extractions judiciaires) font aussi l'objet d'une attention particulière des chefs de juridictions, afin d'assurer le bon fonctionnement du service public de la justice.

2. Les interrogations concernant la gestion du bâtiment pour l'avenir

Lors de leur audition par votre rapporteur, les représentants de la Cour des comptes ont rappelé les risques de la gestion dans le temps du contrat de PPP.

Ainsi, plusieurs inconvénients ont été mis en évidence par la Cour des comptes au regard des expériences passées55(*), parmi lesquels :

- le coût élevé des travaux modificatifs et la rigidité par rapport au cahier des charges initial ;

- la difficulté d'appliquer les dispositifs de pénalités financières dans un contexte où la nécessité de préserver de bonnes relations contractuelles avec le partenaire privé peut conduire la personne publique à être plus accommodante ;

- l'adaptation aux évolutions législatives et réglementaires qui, en matière d'immobilier judiciaire, ont nécessairement des conséquences importantes puisqu'il ne s'agit pas simplement d'immeubles de bureaux ;

- l'asymétrie d'information entre personnes publique et privée, qui exige que la première se dote de compétences techniques et juridiques de haut niveau pour assurer le suivi du contrat.

Les éléments portés à la connaissance de votre rapporteur témoignent d'une certaine lourdeur de gestion du bâtiment, qui serait liée au contrat de PPP et à la gouvernance mise en place pour en assurer la gestion.

Ainsi, d'après les chefs de juridiction et les organisations syndicales, toute demande de travaux modificatifs concernant le bâtiment fait l'objet d'un circuit de décision très complexe. La cellule budgétaire de la juridiction ne peut ainsi pas prendre contact directement avec la société titulaire du contrat de PPP, dont l'interlocuteur unique est la mission de suivi du contrat de partenariat créée au secrétariat général du ministère de la justice. Les délais de décision seraient en conséquence très longs, eu égard au nombre d'étapes de validation requises.

De plus, les chefs de juridiction56(*) n'ont pas connaissance des obligations contractuelles du partenaire privé. Ils ne savent pas quelles prestations sont prévues par le contrat, ni les délais dans lesquels elles doivent être réalisées, ni ce qui peut éventuellement faire l'objet d'une mise en concurrence. Cette asymétrie d'information peut poser d'évidentes difficultés de gestion.

Il peut également sembler étonnant que le président du tribunal n'ait pas connaissance des obligations contractuelles du prestataire alors qu'il est lui-même responsable, y compris pénalement, en tant que chef d'établissement.

3. L'effet d'éviction budgétaire du contrat de PPP du TGI de Paris sur les budgets de fonctionnement et d'investissement des juridictions judiciaires

Ce nouveau palais représente, sur la période contractuelle s'achevant en 2044, des dépenses d'investissement de 725,7 millions d'euros, des coûts de financement57(*) de 644,7 millions d'euros et des charges de fonctionnement estimées à près de 935,8 millions d'euros. Ainsi, entre 2017, année des premières échéances, et 2044, terme prévu par le contrat, le coût global de cette opération en euros courants sera supérieur à 2,3 milliards d'euros.

Évolution des dépenses du contrat de partenariat public-privé
du tribunal de grande instance de Paris

(crédits de paiement en millions d'euros)

   

LFI
2018

PLF
2019

Estimation
2020

Budget de fonctionnement (redevance PPP)

22,4

24,5

25,2

Budget d'investissement (loyers PPP - parts investissement et financement)

50,7

50,7

50,7

Total

73,1

75,2

75,9

Source : projet annuel de performance pour 2019.

En 2019, 6,7 % du budget de fonctionnement des juridictions judiciaires (hors frais de justice) et 24 % du budget d'investissement (immobilier judiciaire) sont consacrés au partenariat public-privé du TGI de Paris, auxquels il faut ajouter 12,95 millions d'euros pour le fonctionnement courant (hors PPP) pour le tribunal.

Comme l'avaient déjà souligné notre collègue Jean-Pierre Sueur et notre ancien collègue Hugues Portelli dans leur rapport précité sur les contrats de partenariat public-privé « si le contrat de partenariat permet une certaine visibilité et, de facto, une sanctuarisation de la dépense publique sur une longue période, il fait également peser un double risque de rigidification et d'éviction sur le budget des personnes publiques »58(*). Ils relevaient que « le phénomène de rigidification de la dépense publique est d'autant plus dommageable sur le long terme qu'il conduit à concentrer d'éventuels resserrements budgétaires sur les programmes d'investissements futurs ou sur les budgets d'entretien et maintenance des équipements publics ayant fait l'objet d'une acquisition selon les procédures traditionnelles et d'une exploitation d'un service en régie. »

La Cour des comptes fait le même constat dans son rapport précité sur la politique immobilière du ministère de la justice.

Dès lors, votre rapporteur constate que le budget de l'ensemble des juridictions est désormais durablement obéré par le PPP du tribunal de Paris.

*

* *

Année après année, votre rapporteur dénonce l'insuffisance des moyens de la justice, ainsi que les dysfonctionnements de gestion préjudiciables tant aux personnels judiciaires qu'aux justiciables.

Il constate, dans ce projet de loi de finances pour 2019, la poursuite de l'effort budgétaire engagé depuis plusieurs années par les Gouvernements successifs en faveur de la mission « Justice ».

Il regrette toutefois que le programme consacré aux juridictions judiciaires soit celui qui connaisse l'augmentation - quasi-résiduelle - la plus faible de l'ensemble de la mission.

Compte tenu de la situation des juridictions, qui demeure extrêmement fragile, votre rapporteur constate qu'un long chemin reste encore à parcourir avant de parvenir à un véritable redressement de la justice.

Au bénéfice de l'ensemble de ces observations, votre commission a émis un avis favorable à l'adoption des crédits des programmes « Justice judiciaire », « Accès au droit et à la justice », « Conduite et pilotage de la politique de la justice » et « Conseil supérieur de la magistrature » de la mission « Justice », inscrits au projet de loi de finances pour 2019.


* 55 En matière d'immobilier judiciaire, l'exploitation du TGI de Caen, seul autre tribunal géré en PPP, illustre les difficultés possibles.

* 56 Le TGI de Paris est la seule juridiction de France à compter trois chefs de juridiction : président, procureur de la République et procureur national financier.

* 57 Correspond au coût lié au financement bancaire du projet, qui est imputé au titre de dépenses d'investissement.

* 58 Rapport précité, p. 24.