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Projet de loi de finances pour 2021 : Recherche et enseignement supérieur

19 novembre 2020 : Budget 2021 - Recherche et enseignement supérieur ( avis - première lecture )

B. DES CRÉDITS PÉRENNES TRANSFÉRÉS DANS D'AUTRES MISSIONS POUR « GONFLER » ARTIFICIELLEMENT L'AMPLEUR DU PLAN DE RELANCE

Le rapporteur regrette que des crédits budgétaires de la Mires soient supprimés pour venir « gonfler » artificiellement l'enveloppe du plan de relance à hauteur d'au moins 290 millions d'euros3(*) avec des crédits récurrents et non exceptionnels, entachant la sincérité des documents budgétaires transmis au Parlement. Ce n'est rien d'autre que du bricolage budgétaire, confinant à la désinformation ! Et cela interroge sur la pérennité des crédits concernés.

1. Pour avoir une vision exhaustive des crédits de cette année, il faut y ajouter ceux de la mission « plan de relance »...

On retrouve dans la mission « plan de relance » les 154 millions d'euros affectés en 2020 à la « recherche » duale (programme 191) au sein de la Mires dans une ligne marquant le soutien au secteur spatial et le financement de la recherche duale, de 515 millions d'autorisations d'engagement (AE) et 350 millions de crédits de paiement (CP).

Une ligne du plan de relance - étonnamment insérée dans le programme « cohésion » - vient compléter le financement octroyé à l'Agence nationale de la recherche au sein de la Mires, à hauteur de 428 millions d'AE4(*) et 268 millions de CP.

La mission « plan de relance » comporte également une ligne que l'on pourrait qualifier d'hybride, en ce qu'elle participe bien d'une logique de relance mais est financée à la fois par des crédits de la mission et des crédits de la Mires. C'est le cas de la ligne « plan de soutien aéronautique et automobile » de la mission « plan de relance ». En effet, le soutien à la recherche dans le domaine de l'aéronautique civile envisagé dans le cadre de la relance sera financé en 2021 à hauteur de 254 millions d'euros par la mission relance et de 270 millions d'euros par le programme 190 de la Mires - soit un doublement des AE affectées à l'action concernée du programme en 20205(*). En conséquence, on peut considérer que, sur ces 270 millions d'euros, seuls 135 millions d'euros constituent des crédits exceptionnels relevant d'une dynamique de relance.

La mission « plan de relance » comporte également d'autres lignes correspondant pleinement à une logique de relance, en ce qu'elles sont temporaires et vraiment nouvelles : il s'agit notamment de celles concernant la « préservation de l'emploi de R&D » (dotée de 300 millions d'AE et 128 millions de CP) et le soutien au développement de la filière hydrogène (en particulier son volet relatif au lancement d'un projet important d'intérêt européen commun, financé à hauteur de 200 millions d'euros de CP en 2021).

La préservation de l'emploi de R&D dans le cadre du plan de relance

Selon le ministère de la recherche, 1 400 salariés du privé pourront être mis à disposition d'un laboratoire public, sans rupture de leur contrat de travail, ou effectuer une thèse pour renforcer leurs compétences. Leur salaire sera pris en charge par l'État à hauteur de 80 %, dans le cadre d'un contrat de recherche collaborative entre leur entreprise et le laboratoire public d'accueil. Pour soutenir l'insertion professionnelle des jeunes diplômés et docteurs, un mécanisme équivalent est mis en place avec 600 jeunes de niveau bac + 4/5 qui seront embauchés dans des laboratoires publics pour être mis à disposition des entreprises et 500 post-doc seront financés par l'État dans le cadre d'un contrat de recherche collaborative entre l'entreprise d'accueil et un laboratoire public.

2. ...et pour avoir une vision exhaustive du plan de relance, il faut y ajouter les crédits de la mission « investissements d'avenir »...

Le plan de relance présenté début septembre est scindé en deux missions budgétaires, à savoir, d'une part, la mission « investissements d'avenir », qui poursuit le troisième programme d'investissements d'avenir (PIA 3) et débute le quatrième (PIA 4), et d'autre part, la mission « plan de relance », missions auxquelles s'ajoutent des crédits budgétaires dans diverses missions.

On y retrouve le même travers que dans la mission « plan de relance », à savoir l'inclusion de crédits jusqu'ici récurrents et non exceptionnels. La dotation d'intervention habituellement attribuée à BPIfrance sur le programme 192 pour lui permettre de financer le programme « aides à l'innovation »6(*) est transférée dans la mission « investissements d'avenir » à compter du PLF 2021, pour un montant qui n'est pas clairement identifié car globalisé au sein d'une même action, dotée de 2,8 milliards d'euros d'AE et de 437,4 millions d'euros de CP7(*). Cette modification de maquette budgétaire dégrade l'information donnée aux parlementaires. Le programme 192 fait ainsi, depuis plusieurs années, l'objet d'un mitage progressif au profit des « investissements d'avenir », qui prennent la place de crédits récurrents et dont le caractère pérenne apparaît, par conséquent, remis en question. Rappelons en effet le transfert des crédits du fonds unique interministériel, qui finançait les projets de R&D participatifs des pôles de compétitivité, vers le PIA depuis 2019.

Les programmes du PIA 4 comportent également d'autres crédits pour le financement de la R&D dans le cadre des deux nouveaux programmes dotés en tout de 16,5 milliards d'euros d'AE et de 2 milliards d'euros de CP, qui se divisent en deux grandes parties : un volet (programme 424) dit « dirigé », qui mettra en place des stratégies cohérentes sur certains secteurs prioritaires (hydrogène, alimentation, cybersécurité, quantique...) sous l'impulsion du Conseil de l'innovation ; et un volet prolongeant divers financements du PIA 3 au bénéfice des « écosystèmes d'innovation » (enseignement supérieur et recherche - équipements, laboratoires et programmes prioritaires de recherche, IHU, IRT, ITE, SATT - d'une part, entreprises innovantes - aides à l'innovation, concours d'innovation, projets structurants de R&D -, d'autre part).

Le rapporteur relève un progrès en terme de gouvernance : le volet « dirigé » est confié au Conseil de l'innovation, présidé par le Premier ministre, qui était jusqu'alors cantonné aux financements dégagés dans le cadre du fonds pour l'innovation et l'industrie. Ces deux instruments seront désormais pilotés par une même instance, ce qui est gage de cohérence des politiques d'innovation.

En revanche, la complexité de la mission « investissements d'avenir » est accrue avec le PIA 4, dans la mesure où certaines poches de financement mêlent, sans les identifier, des crédits concourant exactement aux mêmes buts que certaines actions du PIA 3 (ex : programmes prioritaires de recherche, SATT...).

3. ...sans compter les crédits extra-budgétaires du fonds pour l'innovation et l'industrie, qui poursuivent les mêmes objectifs.

Le fonds pour l'innovation et l'industrie est un véhicule budgétaire ad hoc ayant pour objectif de soustraire aux règles budgétaires une poche de 250 millions d'euros par an8(*) afin de permettre au ministère de l'économie d'investir dans des technologies de rupture. Il s'agit, en cela, d'une débudgétisation contestable dont l'objectif était de permettre au ministère de recouvrer, au moins en théorie, une certaine marge de manoeuvre. Le rapporteur pour avis sur le compte d'affectation spéciale « participations financières de l'État » développe en détails ce point.

La crise de la Covid-19 a en tout cas démontré la fragilité de ce modèle : la décision d'EDF et de Thalès de ne pas verser de dividendes a ramené les revenus nets en 2020 à 125,2 millions d'euros, contre 276,9 millions d'euros en 2018 et 260,4 millions d'euros en 2019.

On constate également que, début octobre, 70 % des crédits programmés n'ont pas été décaissés.

S'agissant des Grands défis, l'action de l'État apparaît particulièrement brouillonne : seuls 120 millions d'euros ont été programmés entre 2018 et 2020, et il reste encore les deux tiers (80,3 millions d'euros) à engager... Un troisième grand défi (« Comment développer le stockage de l'énergie haute densité pour une mobilité "zéro fossile" ? ») a été abandonné suite à la démission du directeur de programme à l'automne 2019. Enfin, poursuivant le jeu de bonneteau entre enveloppes budgétaires, le Gouvernement souhaite désormais intégrer leur financement au PIA 4 !


* 3 En additionnant les AE de la recherche duale et de la recherche économique et industrielle.

* 4 Le « bleu » budgétaire nous apprend cependant que les AE seront « exécutés » à hauteur de 286 millions d'euros en 2021 et de 142 millions d'euros en 2022.

* 5 Au total, le soutien à la recherche dans le domaine de l'aéronautique civile est prévu à hauteur de 1 365 M€, dont 1 095 M€ seront portés par la mission relance et 270 M€ par le programme 190.

* 6 Ce qui recouvre les aides individuelles aux PME / ETI innovantes, à l'exception des start-ups à forte intensité technologique jusqu'ici financées par le Fonds pour l'innovation et l'industrie.

* 7 Action n° 2 du programme 425.

* 8 Contre un objectif d'1 milliard d'euros par an pour l'agence de l'innovation de défense d'ici à 2022... Ces 250 millions d'euros étaient censés se répartir comme suit : 120 millions d'euros pour les « grands défis », 70 millions d'euros pour le plan « deep tech », 25 millions d'euros sur le plan Nano 2022, 35 millions d'euros pour le plan batterie.