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Projet de loi de finances pour 2021 : Solidarité, insertion et égalité des chances

19 novembre 2020 : Budget 2021 - Solidarité, insertion et égalité des chances ( avis - première lecture )

D. MINEURS NON ACCOMPAGNÉS : UN ENGAGEMENT PLUS FORT DE L'ÉTAT RESTE ATTENDU

1. Des dépenses qui se stabilisent à un niveau élevé

L'arrivée continue sur le territoire national de personnes se présentant comme mineurs non accompagnés (MNA) pose depuis plusieurs années un problème financier majeur.

Bien que relevant de la compétence départementale au titre de l'aide sociale à l'enfance (ASE), la prise en charge sociale des MNA doit nécessairement être précédée d'une phase d'évaluation de leur minorité ainsi que d'un hébergement d'urgence pendant cette période. Cette première étape de leur arrivée sur le territoire national, qui peut durer plusieurs semaines en fonction des délais de vérification de la minorité du jeune, fait l'objet d'un conflit de compétence entre l'État et les départements. Pour ces derniers, cette phase devrait en effet relever de l'État au titre de la politique migratoire.

Les crédits portés par les lois de finances depuis 2016 visent par conséquent à alléger la charge des départements relative à cette phase d'évaluation de la minorité et de l'hébergement d'urgence, mais aussi à la contrainte supplémentaire pesant sur l'ASE.

Après l'explosion constatée entre 2015 et 2018, la situation semble néanmoins se stabiliser. Ainsi, la cellule Mineurs non accompagnés du ministère de la justice fait état, dans son rapport annuel pour 2019, d'une légère baisse de 1,5 % (de 17 022 à 16 760) du nombre de MNA porté à sa connaissance, après des augmentations de 85 % en 2017 et de 14 % en 2018.

En début d'année 2020, la cellule a pu observer un ralentissement plus net des sollicitations de l'autorité judiciaire : au 27 avril 2020, le nombre de MNA confiés aux départements par décision judiciaire était de 3 211 depuis le 1er janvier 2020, contre 7 133 en 2019 sur la même période. Ces données semblent indiquer un ralentissement du flux qui a pu être renforcé durant la période de confinement due à la pandémie de covid-19. Plusieurs départements ont toutefois continué à informer la cellule MNA de l'arrivée quotidienne de jeunes62(*).

Pour faire face à la crise sanitaire et assurer la prise en charge des personnes se présentant comme MNA, des recommandations ont été formulées le 5 avril 2020 par le ministère des solidarités et de la santé aux conseils départementaux ainsi qu'aux associations nationales et fédérations du secteur de la protection de l'enfance. Ces recommandations ont rappelé l'obligation d'assurer prioritairement la mise à l'abri des personnes se présentant comme MNA. En raison du contexte sanitaire, il a été précisé que cet accueil pouvait être prolongé au-delà des cinq jours réglementaires si le délai d'évaluation de la minorité et de l'isolement ne pouvait pas être respecté.

2. Un recul de la participation financière de l'État
a) Une participation forfaitaire de l'État conditionnée à la conclusion d'une convention avec le préfet

À la suite de l'accord intervenu le 17 mai 2018 entre le gouvernement et l'ADF, des réformes visant à renforcer l'appui de l'État aux départements dans l'exercice de leurs missions d'accueil des personnes se présentant comme MNA ont été engagées.

Sur le plan financier, le Gouvernement s'est engagé à renforcer la participation forfaitaire de l'État aux dépenses engagées par les conseils départementaux au titre de la mise à l'abri et de l'évaluation de ce public.

Le nouveau barème a été établi en concertation avec l'ADF. Il prévoit, pour les évaluations réalisées à compter du 1er janvier 2019 :

- une prise en charge de 500 euros par jeune au titre de l'évaluation sociale et d'une première évaluation de ses besoins en santé ;

- au titre de la mise à l'abri, 90 euros par jeune et par jour dans la limite de quatorze jours, puis 20 euros par personne et par jour dans la limite de neuf jours complémentaires,

- soit un montant maximum de 1 940 euros par jeune, contre 1 250 euros sous le régime antérieur63(*).

Sur le plan opérationnel, le renforcement de l'appui de l'État aux départements dans l'exercice de leur mission d'évaluation de l'isolement et de la minorité des personnes se présentant comme MNA s'est traduit par la mise en place, conformément à la loi « Asile et immigration » du 10 septembre 201864(*), d'un outil d'aide à l'évaluation de la minorité (AEM), qui vise à éviter les présentations multiples, dans des départements différents, de personnes qui auraient déjà bénéficié d'une évaluation. Ce nouvel outil s'accompagne d'une mobilisation renforcée des préfectures pour communiquer aux départements les informations éventuellement connues des services de l'État et relatives à l'état civil de la personne se présentant comme MNA. L'objectif est de faciliter et de fiabiliser l'évaluation, par les départements, de la situation de ces personnes. L'ADF se dit satisfaite de cet outil sur le plan technique.

Toutefois, sous le prétexte de favoriser une harmonisation et une convergence vers les meilleures pratiques, un arrêté du 23 octobre 202065(*) conditionne, à compter du 1er janvier 2021, la majeure partie de la participation forfaitaire de l'État à la signature par le président du conseil départemental d'une convention avec le préfet afin de fixer les modalités selon lesquelles l'action des services de l'État et du département est coordonnée en matière d'évaluation et de mise à l'abri des MNA66(*).

Ainsi, le montant de la participation forfaitaire de l'État est réduit à 100 euros par personne évaluée si le président du conseil départemental n'a pas conclu une telle convention. L'utilisation des outils facultatifs prévus par la loi est donc devenue quasi obligatoire pour les départements.

Pour 2021, les crédits inscrits au titre des dépenses de mise à l'abri et d'évaluation s'élèvent ainsi, selon les informations fournies par la DGCS, à 103 millions d'euros après 115 millions d'euros en 2020.

Le rapporteur regrette que le Gouvernement profite d'une amélioration attendue des procédures de lutte contre la fraude sur l'âge pour diminuer sa prise en charge financière, au détour d'une modification réglementaire qui n'a pas été négociée avec les départements.

b) La reconduction de la contribution exceptionnelle de l'État aux dépenses d'aide sociale à l'enfance

L'aggravation notable du phénomène en 2017 avait conduit l'État à apporter, en 2018, une contribution exceptionnelle aux dépenses d'ASE des départements ayant accueilli un nombre supplémentaire de MNA au 31 décembre 2017 par rapport au 31 décembre 201667(*). Ce montant a été fixé à 12 000 euros par jeune supplémentaire pris en charge par l'ASE, le total dépensé s'élevant à 96,2 millions d'euros (sur une enveloppe initiale de 66,8 millions d'euros), correspondant à la présence de 8 005 mineurs supplémentaires fin 2017 par rapport à la fin 2016.

Cette contribution partielle de l'État aux dépenses de l'ASE a été reconduite en 2019 et en 2020 suivant des modalités moins favorables68(*). Elle est ainsi tombée en 2019 à 6 000 euros par jeune pour 75 % des jeunes supplémentaires pris en charge par l'ASE au 31 décembre 2018 par rapport au 31 décembre 2017 - soit, en réalité, 4 500 euros par jeune supplémentaire. Une enveloppe totale de 67,2 millions d'euros était prévue en LFI pour 2019 à ce titre. Les dépenses se sont toutefois limitées à 33,7 millions d'euros.

En 2020, cette contribution exceptionnelle de l'État a été une nouvelle fois reconduite, le mode de calcul arrêté en 2018 ayant été présenté comme pérenne, et créditée en LFI à hauteur de 47 millions d'euros. L'arrêté du 23 septembre 202069(*) fixe toutefois le montant dû aux départements à ce titre à 15,8 millions d'euros, correspondant à 2 634 MNA supplémentaires pris en charge au 31 décembre 2019 par rapport au 31 décembre 2018.

Pour 2021, les crédits demandés au titre de cette contribution exceptionnelle s'élèvent à 17 millions d'euros, ce qui représente une chute de 47 % par rapport aux crédits ouverts en 2020 mais correspond à l'étiage des dépenses de cette année.

Évolution des crédits au titre des mineurs non accompagnés

(en millions d'euros)

 

LFI
pour 2019

Exécution 2019

LFI
pour 2020

PLF
pour 2021

Montant de la participation « amont » (évaluation et mise à l'abri)

74 M€

93,2 M€

115 M€

103 M€

Montant de la participation « aval » (aide exceptionnelle au titre des dépenses d'ASE)

67,2 M€

33,7 M€

47 M€

17 M€

Crédits demandés et dépensés au titre des MNA

141,2 M€

126,6 M€

162 M€

120 M€

Au total, les crédits ouverts pour 2021 au titre des MNA s'élèvent à 120 millions d'euros pour les deux dispositifs, ce qui représente un recul de 25,7 % par rapport à 2020.

Les départements attendent pourtant une participation accrue de l'État au financement de l'accueil et de l'accompagnement des MNA au titre de la protection de l'enfance. Selon l'ADF, les MNA représentent aujourd'hui entre 15 % et 20 % des mineurs pris en charge par l'ASE. Or, ils occasionnent pour les départements des dépenses durables.

De plus, l'attention du rapporteur a été attiré par les nouvelles arrivées de jeunes migrants ayant transité par la Grèce. Dans le cadre d'un programme européen de relocalisation de ces MNA, majoritairement originaires d'Afghanistan et de Syrie, la France s'est initialement engagée à accueillir 350 jeunes, ce qui revient concrètement à les orienter vers l'ASE. Après une première phase d'accueil en août 2020, une nouvelle opération a lieu cet automne sans que l'on connaisse le nombre de jeunes concernés au total. Les départements reçoivent, pour chaque jeune accueilli, 1 000 euros de l'État et 4 000 euros de l'Union européenne, ce qui représente, selon l'ADF, une compensation sans commune mesure avec la charge nouvelle qui pèse sur les collectivités.

3. La proposition de maintenir les crédits à leur niveau de 2020

L'Assemblée nationale a adopté un amendement de la députée Perrine Goulet (Mouvement démocrate et Démocrates apparentés) tendant à demander au Gouvernement la remise, au plus tard le 1er juin 2021, d'un rapport d'information « sur les actions menées à destination des MNA accueillis par la France » (article 69). Le rapporteur n'est pas opposé à cette demande de rapport, bien que cette méthode législative ne soit pas satisfaisante.

Il est rappelé que le Sénat avait adopté, à l'initiative de la commission des affaires sociales, des amendements aux PLF pour 2019 et pour 2020 tendant à créer, au sein de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances », un programme spécifique consacré à l'évaluation et à l'hébergement d'urgence des MNA, sans augmenter le montant demandé par le Gouvernement au titre de cette politique.

La responsabilité de l'État dans un phénomène migratoire dont l'incidence sera durable sur la protection de l'enfance justifie, pour le rapporteur, d'accroître le montant de sa participation pour 2021.

Le rapporteur propose donc un amendement transférant 42 millions d'euros du programme 124 (« Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales ») vers le programme 304 afin de rétablir les crédits inscrits au titre de la prise en charge des MNA à leur niveau de 2020, soit 162 millions d'euros.


* 62 Source : questionnaire budgétaire.

* 63 Décret n° 2019-670 du 27 juin 2019 relatif à la participation forfaitaire de l'État à la phase de mise à l'abri et d'évaluation des personnes se déclarant mineures et privées temporairement ou définitivement de la protection de leur famille et arrêté du 28 juin 2019 pris pour son application.

* 64 Loi n° 2018-778 du 10 septembre 2018 pour une immigration maîtrisée, un droit d'asile effectif et une intégration réussie - Article 51.

* 65 Arrêté du 23 octobre 2020 modifiant l'arrêté du 28 juin 2019 pris en application de l'article R. 221-12 du code de l'action sociale et des familles.

* 66 Article R. 221-12 du code de l'action sociale et des familles modifié par le décret n° 2020-768 du 23 juin 2020.

* 67 Arrêté du 23 juillet 2018 fixant le montant du financement exceptionnel de l'État pour la prise en charge des mineurs non accompagnés confiés à l'aide sociale à l'enfance sur décision de justice et pris en charge au 31 décembre 2017.

* 68 Arrêté du 27 août 2019 fixant le montant du financement exceptionnel de l'État pour la prise en charge des mineurs non accompagnés confiés à l'aide sociale à l'enfance sur décision de justice et pris en charge au 31 décembre 2018.

* 69 Arrêté du 23 septembre 2020 fixant le montant du financement exceptionnel de l'État pour la prise en charge des mineurs non accompagnés confiés à l'aide sociale à l'enfance sur décision de justice et pris en charge au 31 décembre 2019.