Allez au contenu, Allez à la navigation

Projet de loi de finances pour 2022 : Relations avec les collectivités territoriales

18 novembre 2021 : Budget 2022 - Relations avec les collectivités territoriales ( avis - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

__________

MERCREDI 17 NOVEMBRE 2021

M. Loïc Hervé, rapporteur pour avis de la mission « Relations avec les collectivités territoriales ». - Cette année, l'examen des crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » (RCT) s'inscrit dans un contexte plus apaisé que celui que nous avons connu, chaque année - ou peu s'en faut -, sous ce quinquennat. L'examen du projet de loi de finances (PLF) s'avère ainsi une surprise : pas de contractualisation léonine ; pas de réforme de la fiscalité du bloc local ; pas de diminution des impôts de production. Est-ce pourtant à dire que tout irait pour le mieux dans le meilleur des mondes ? Naturellement, ce n'est pas le cas et nous aurons, cette année encore, certaines récriminations à formuler - ou à renouveler ! -, tant au sujet des crédits de la mission que des articles rattachés à cette dernière.

En premier lieu, je voudrais dire un mot du contexte dans lequel s'inscrivent les finances locales cette année. Ce contexte est celui de finances encore déstabilisées, d'une part, par un quinquennat de révision ininterrompue du panier de recettes des collectivités territoriales et, d'autre part, par la crise sanitaire.

Délicate pour les collectivités territoriales sur le plan financier, l'année 2020 s'est traduite par une diminution de l'épargne brute globale de 10,3 %, dont a résulté une contraction de l'investissement des collectivités territoriales de 7,1 %. Certes, l'année 2021 se caractériserait par une amélioration sensible de la situation financière des collectivités territoriales, l'épargne brute devant progresser de 9,4 %. Nous ne pouvons que nous féliciter de l'amélioration des perspectives financières des collectivités territoriales ; je note néanmoins que le contexte financier demeure source d'inquiétudes, de nombreuses collectivités montrant leur réticence à engager la pleine relance de leurs investissements.

Dans ce contexte, que je qualifierais volontiers d'incertain, les crédits de la mission RCT, qui représentent seulement 4 % des transferts financiers de l'État aux collectivités dans le projet de loi de finances pour 2022, connaissent une nette augmentation de l'ordre de 9,8 %.

La progression des crédits ouverts au titre du programme 119, « Concours financiers aux collectivités territoriales et à leurs groupements », qui atteignent 4,32 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 4 milliards d'euros en crédits de paiement (CP), est principalement due à une hausse des dotations de soutien à l'investissement des collectivités territoriales. Celle-ci s'explique en particulier par un abondement de 337 millions d'euros de la dotation de soutien à l'investissement local (DSIL) de droit commun, destiné au financement des contrats de relance et de transition écologique (CRTE). Certaines associations d'élus représentant le bloc communal que nous avons auditionnées ont regretté le fléchage de ces crédits vers ces instruments dont les élus locaux, particulièrement au sein de communes de petite taille, ne maîtrisent qu'imparfaitement les tenants et aboutissants.

Si les dotations de soutien à l'investissement tendent ainsi à concentrer la hausse des crédits à l'échelle du programme, les dotations de compensation se caractérisent par leur décevante stabilité, à l'exception notable de la dotation générale de décentralisation (DGD) des départements, qui connaît une progression de 19,36 %. Lors de son audition, la ministre a défendu l'engagement du Gouvernement à « sanctuariser » les dotations, notamment de compensation, aux collectivités. On peut s'en féliciter ; on peut également constater que, derrière ce vocable de « sanctuarisation », est en réalité défendue une érosion progressive en termes réels de ces dotations, dont le montant - stable, car fixé au « coût historique » d'exercice des compétences compensées - est grignoté chaque année par l'inflation.

Le programme 122, « Concours spécifiques et administration », qui regroupe des crédits destinés à financer un soutien de l'État à des collectivités territoriales confrontées à des situations exceptionnelles, connaît également une nette hausse de 33,44 %, due à des facteurs conjoncturels.

L'action n° 1, qui concentre diverses aides exceptionnelles aux collectivités territoriales connaît une hausse de l'ordre de 127,76 % en AE due, pour l'essentiel, à l'inscription de 66,1 millions d'euros destinés à l'abondement du fonds de reconstruction constitué à l'issue du passage de la tempête Alex dans les Alpes-Maritimes.

L'action n° 2 connaît une multiplication de ses crédits par 3,62 en AE et par 3,58 en CP, due au financement de la refonte de systèmes d'information et de nouveaux outils informatiques pour la direction générale des collectivités locales (DGCL), dont l'inscription au sein de la mission peut surprendre, alors que les crédits dédiés aux dépenses informatiques ont été transférés à la direction interministérielle du numérique (DINUM).

L'action n° 3, qui regroupe des dotations destinées aux outre-mer, ne connaît qu'une hausse marginale de ses crédits, due à l'indexation de la dotation globale de compensation versée à la Nouvelle-Calédonie au titre des services et établissements publics lui étant transférés.

Les crédits de la mission offrent donc, dans l'ensemble et au regard de leur augmentation globale, les motifs d'une relative satisfaction. Il n'en va pas de même des articles rattachés à la mission, pour lesquels je vous proposerai d'adopter quatre amendements, suivant trois axes.

Premier axe : corriger les modifications particulièrement décevantes apportées aux modalités d'attribution des dotations d'investissement. L'article 45 prévoit à titre principal l'unification des modalités d'attribution de la dotation de soutien à l'investissement des départements (DSID). L'ensemble de l'enveloppe départementale serait désormais attribué sous la forme d'appels à projets, à la main du préfet de région. Bien que les montants en jeu soient relativement modestes, une telle évolution revient à entériner le passage intégral des modalités d'octroi de la DSID sous une logique de « projet », par laquelle l'État exerce un contrôle d'opportunité sur les projets d'investissement des collectivités. Cette évolution, qui me semble contraire à l'esprit de la décentralisation, avait déjà été dénoncée par notre commission en 2018 comme une reprise en main par l'État. Conformément à cette logique, je vous proposerai donc de supprimer cet article.

L'article 45 bis vise, quant à lui, à assouplir le calendrier de notification de diverses dotations d'investissement, en prévoyant notamment que la DSIL, la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR) et la dotation politique de la ville (DPV) seraient attribuées non en intégralité au 31 mars, mais à 80 % de leur montant au 30 juin de chaque année. Je note que le desserrement de cette contrainte calendaire revient à mettre en conformité le droit avec la pratique ; on aurait au contraire attendu que, par des moyens renforcés, la pratique des services de l'État soit rendue conforme aux dispositions votées par le législateur...

Ces modifications, décevantes dans leur dispositif comme dans leur portée, emportent d'autant moins l'adhésion que certaines propositions, formulées de longue date et avec constance par la commission, ne figurent pas parmi les articles rattachés à la mission.

En premier lieu, je regrette qu'une disposition que nous avons déjà adoptée à plusieurs reprises, tendant à garantir la consultation des présidents des conseils départementaux préalable aux attributions de subvention au titre de la part « projet » de la DSID, ne figure pas parmi la réforme des modalités d'attribution. Je vous proposerai donc d'adopter un amendement visant à nouveau à apporter cette garantie aux exécutifs départementaux.

En second lieu, il ne peut qu'être déploré que le Gouvernement n'ait pas fait sienne la proposition, adoptée par notre assemblée lors de l'examen du projet de loi relatif à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale, dit « 3DS », de départementaliser une part significative de l'attribution de la DSIL. La ministre a indiqué être ouverte à des modifications infra-législatives en la matière ; nous y veillerons dans les mois qui viennent.

Deuxième objectif poursuivi par les amendements que je vous propose : assurer une péréquation régionale plus ambitieuse.

L'article 47 ter prévoit la création d'un fonds régional de péréquation au bénéfice de la collectivité de Corse ainsi que de certaines collectivités disposant de compétences régionales en outre-mer, telles que la Guadeloupe, la Martinique, la Guyane, La Réunion et le Département de Mayotte. Par deux sous-amendements, l'Assemblée nationale, reprenant une proposition de Régions de France, a néanmoins fait le choix d'amoindrir l'ambition du fonds, en diminuant son volume et en modifiant ses modalités d'abondement. Les potentiels bénéficiaires, à commencer par les territoires ultramarins concernés, y seraient perdants. Je sais que notre collègue Thani Mohamed Soilihi y est attaché : il me semble nécessaire de favoriser une péréquation effective entre collectivités régionales. Aussi, je vous proposerai de restaurer la rédaction proposée par le Gouvernement, qui m'apparaît plus conforme à cet objectif.

Enfin, le dernier axe de notre travail a porté sur la réflexion en cours sur les recettes de fonctionnement. En particulier, on ne peut accueillir que favorablement la réflexion sur les indicateurs financiers des collectivités territoriales, dont l'article 47 du présent projet de loi de finances est le reflet, et qui doit se poursuivre. Nous avons néanmoins souhaité écarter tout risque constitutionnel s'agissant de la définition des indicateurs financiers des communes nouvelles ; je sais Françoise Gatel attentive au sujet, et il m'a semblé que renvoyer à un décret en Conseil d'État serait de nature à faire courir le risque d'une incompétence négative du législateur. Je vous proposerai donc d'adopter un amendement palliant cette difficulté.

En conclusion, sous réserve de l'adoption de ces quelques ajustements, et au regard de la hausse des crédits prévus pour la mission en 2022, je vous proposerai d'émettre un avis favorable à l'adoption des crédits.

M. Didier Marie. - Je remercie notre collègue pour la qualité de ce rapport, le dernier de ce quinquennat. Je souligne le poids tout relatif de cette mission au sein des finances locales, avec 4,6 milliards d'euros sur 105,5 milliards d'euros de transferts financiers de l'État aux collectivités territoriales.

L'examen de cette mission nous permet néanmoins de faire un rapide bilan du quinquennat. Celui-ci avait mal commencé : les maires étaient trop nombreux, trop dépensiers et ont été mis sous tutelle avec les fameux contrats « de Cahors ». Cette volonté de brider les collectivités aura marqué ces cinq années. Rappelons la suppression de la taxe d'habitation, qui aura d'ailleurs profité aux plus aisés et non pas aux 5 millions de ménages non assujettis. Cette mesure continue d'inquiéter les collectivités au regard de l'histoire des compensations. Citons également la suppression partielle des impôts de production. Ces mesures posent la question fondamentale du lien entre le contribuable et le service rendu, le contribuable devenant plus consommateur de services que citoyen. N'oublions pas la recentralisation, décidée en loi de finances pour 2021, des taxes locales sur la consommation finale d'électricité (TCFE), pour un montant de 2,3 milliards d'euros.

Au total, il s'agit bien d'une perte d'autonomie financière des collectivités et de leur mise en concurrence par la systématisation des appels à projets en matière d'investissement.

Concernant la dotation globale de fonctionnement (DGF), on peut considérer que le verre est à moitié plein... ou à moitié vide ! Certes, les dotations sont restées globalement stables, mais le panier du maire continue d'augmenter. Cela se traduira en cette période de flambée des prix de l'énergie par une perte nette de leurs recettes. Une étude récente chiffre à 6 milliards d'euros les pertes de recettes et les charges nouvelles liées à la pandémie, dont 2 milliards pour les pertes de recettes tarifaires sur trois ans.

On peut se satisfaire de la progression de la péréquation concernant la dotation de solidarité urbaine (DSU), la dotation de solidarité rurale (DSR) et la dotation d'aménagement des communes et circonscriptions territoriales d'outre-mer (DACOM), mais relevons qu'elle se fait à enveloppe fermée. De même, aucune solution n'est proposée pour inciter les communes en DGF négative à contribuer à la péréquation.

Au final, la DGF et les dispositifs actuels de péréquation sont arrivés au terme de leur logique. Notre collègue députée Christine Pires Beaune propose de remettre les dispositifs à plat. Il faudra que le prochain gouvernement s'attelle à cette tâche. Les ajustements proposés par les députés sur le potentiel fiscal et sur l'effort fiscal n'ont que peu d'incidences sur le projet de budget.

On peut se féliciter de la hausse de la DSIL à hauteur de 337 millions d'euros. Cependant, un meilleur équilibre entre la DSIL et la DETR pourrait être envisagé.

Se pose encore la question de l'attribution de la DSIL à l'échelle départementale, comme l'a souligné le rapporteur, ainsi que celle de l'association des élus à cette répartition, à l'image de ce qui est pratiqué pour la DETR. Celle-ci mériterait par ailleurs d'être abondée pour traiter la question de la défense extérieure contre l'incendie. J'ai proposé, avec mon collègue Franck Montaugé, une rallonge de 400 millions d'euros pour financer les obligations des collectivités en la matière.

Enfin, il convient d'accorder une attention spécifique à la dotation particulière relative aux conditions d'exercice des magistrats locaux dite dotation « élu local », en supprimant la condition de potentiel financier, qui en exclut à ce jour près de 3 000 communes.

Je regrette la poursuite de la réforme de la DSID, attribuant au préfet de région toute latitude dans l'attribution de cette dotation. Je souligne enfin le mécontentement des régions, qui sont les seules à concourir aux variables d'ajustement, pour 50 millions d'euros.

En conclusion, ce quinquennat sera marqué par la défiance à l'égard des collectivités, avec une perte de leur autonomie, l'érosion de leur maigre pouvoir fiscal et la rupture du lien entre le contribuable et les élus.

Mme Françoise Gatel. - Je remercie Loïc Hervé pour son rapport. Même si nous ne traitons que d'une partie des crédits dédiés aux collectivités territoriales, l'examen de cette mission est l'occasion de soulever des points essentiels, s'agissant des finances locales.

Mon avis est plus nuancé que celui des intervenants précédents. Le précédent quinquennat avait essoré financièrement les collectivités. Certes, ce quinquennat a débuté en ignorant la culture des territoires. Des incertitudes demeurent quant à la mise en oeuvre de la suppression de la taxe d'habitation, le bloc local y perd là un levier financier important. Mais les enveloppes consacrées à l'investissement ont augmenté, même si de plus en plus de domaines sont éligibles. La logique des appels à projets, à laquelle un nombre croissant de dotations répond désormais, est problématique : ces appels à projets creusent une inégalité entre les collectivités qui ont les moyens d'investir et celles qui ne les ont pas ; celles qui sont retenues et celles qui ne le sont pas. Il faut y mettre fin.

Par ailleurs, les CRTE sont mal ficelés ; il faut prévoir une contractualisation entre l'État et les collectivités au travers de contrats pluriannuels associant mieux les collectivités, notamment les communes de petite taille. On y gagnerait en sécurité et en qualité.

La définition d'une métropole est clairement prévue par la loi. Cette entité très urbaine a vocation à entraîner l'ensemble d'un territoire. La métropole ne peut prospérer qu'en étroite relation avec son arrière-pays, si je puis dire. Les contrats de réciprocité induisent une alliance des territoires avec la métropole. La DGF doit être bonifiée à partir de ce critère, comme l'a proposé le récent rapport de notre délégation aux collectivités territoriales.

Les communes nouvelles sont une invention de l'Association des maires de France et des présidents d'intercommunalités pour permettre à certains territoires de s'inventer un nouveau périmètre pour s'assurer un avenir. Or certaines communes nouvelles vont déplorer dans quelque temps une perte de recettes considérable. Il n'y a pas de raison que ces communes soient pénalisées. C'est un vrai sujet, et le Gouvernement ne comprend pas ce que nous lui expliquons.

M. Thani Mohamed Soilihi. - Je remercie le rapporteur pour la qualité de son rapport. Je me félicite de l'amendement du rapporteur à l'article 47 ter visant à revenir à la rédaction initiale proposée par le Gouvernement pour affermir la péréquation entre les régions les plus riches et les plus pauvres. Cela sera de nature à soutenir les territoires qui ont besoin de solidarité, à commencer par Mayotte.

Au regard des enseignements tirés de la récente mission d'information à Mayotte, je sais que vous serez sensibles, mes chers collègues, à cet amendement, et je déposerai un amendement identique à celui du rapporteur.

M. Alain Richard. - Je formulerai quelques observations sur les appréciations générales portées sur l'évolution des finances locales.

J'évoquerai d'abord les effets finals de la réforme de la taxe d'habitation. On lit dans la presse, une information relayée par certains, au sein du Parlement, que cette réforme entrainerait inévitablement une hausse massive de la taxe foncière. La réalité démontre l'inverse : 25 % des communes avaient augmenté le taux de leur taxe foncière en 2015, contre 14 % en 2021. Cela démontre que les communes parviennent à équilibrer leurs comptes sans augmenter la taxe foncière. La taxe d'habitation est entièrement compensée depuis huit jours, y compris la compensation des résidents de logements sociaux.

Notre collègue Didier Marie a souligné la recentralisation des taxes locales sur la consommation de l'électricité. Non, il y a unification de son taux, mais ce sont les collectivités territoriales qui perçoivent cette taxe. La liberté de fixation de taux a été éliminée en conformité avec une règle européenne.

J'appelle à la prudence sur la recherche de nouveaux outils de péréquation au sein du bloc local. L'une des raisons pour lesquelles nous ne parvenons pas, ni les uns ni les autres, à proposer de nouvelles mesures, tient essentiellement à la différence de financement qui existe aujourd'hui entre les communes-centres et les autres. Pour l'heure, personne n'est arrivé à déterminer un indicateur représentatif des charges spécifiques des communes-centres.

Le fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC) était une idée séduisante au départ, mais nous avons nous-mêmes démontré qu'il avait beaucoup de mal à trouver son équilibre.

Concernant les communes nouvelles, je partage l'insatisfaction de notre collègue. Mais s'il n'y avait pas eu de primes lors de la création, comme je le réclamais, on n'en serait pas là : les communes nouvelles auraient ainsi été créées sur le seul fondement d'un projet de territoire, délié de toute incitation financière.

Je veux bien que l'on parle de recentralisation pour la fixation d'objectifs dans les dotations d'investissement de l'État. Mais que signifierait un dispositif de financement si l'on ne fixe aucun objectif correspondant à des nécessités d'intérêt national ? Si l'on veut favoriser certains projets, il faut impulser une dynamique et fixer des priorités dans les politiques de subvention de l'État. Vouloir y renoncer témoigne d'une vision partielle de la réalité financière.

M. Loïc Hervé, rapporteur pour avis. - Je tiens tout de même à dénoncer un véritable problème de transparence et d'association des élus concernant la DSIL et la DETR. La réserve parlementaire a été supprimée, pour la remplacer par une réserve préfectorale... Or un certain nombre de préfets font de la politique. Même si l'État fixe les objectifs de sa politique publique, souvent extrêmement nombreux d'ailleurs, le préfet de département et surtout le préfet de région ont un pouvoir extraordinairement important, nous le constatons tous. Cet effet est atténué pour la DETR par la commission des élus.

Au-delà de toute démagogie, il importe de renforcer l'association des élus locaux à ces dotations, une mesure votée à plusieurs reprises, à l'initiative de la commission, ainsi que dans le cadre du projet de loi dit « 3DS ». Cette idée commence à infuser et Jacqueline Gourault commence à être convaincue de la nécessité d'agir en ce sens.

La question des métropoles est un vrai sujet, mais nous n'avons pas encore trouvé le mécanisme idoine pour assurer la solidarité entre la métropole et son arrière-pays, tout en restant dans l'enveloppe fermée. Une bonification pour les métropoles ayant conclu des contrats de réciprocité ne saurait s'opérér, à enveloppe fermée, au détriment des autres collectivités.

EXAMEN DES ARTICLES RATTACHÉS

Article 45

M. Loïc Hervé, rapporteur pour avis. - J'ai déjà présenté l'amendement LOIS.1, qui vise à supprimer l'article procédant à l'unification des modalités d'attribution de la DSID.

L'amendement de suppression LOIS.1 est adopté.

Article 45 bis

M. Loïc Hervé, rapporteur pour avis. - L'amendement LOIS.2 vise à associer les présidents des conseils départementaux aux attributions de subvention au titre la part « projet » de la DSID, un amendement que la commission a déjà adopté.

L'amendement LOIS.2 est adopté.

Article 47

M. Loïc Hervé, rapporteur pour avis. - L'amendement LOIS.3 tend à répondre à un risque d'incompétence négative du législateur en matière de définition des indicateurs financiers des communes nouvelles. Il maintient les modalités actuelles de calcul des potentiels financier et fiscal de ces communes telles que prévues par le code général des collectivités territoriales. Il conserve néanmoins, en l'encadrant davantage, la possibilité de préciser par décret en Conseil d'État les modalités spécifiques de définition de ces indicateurs.

L'amendement LOIS.3 est adopté.

Article 47 ter

M. Loïc Hervé, rapporteur pour avis. - L'amendement LOIS.4 vise à revenir sur les modifications apportées par l'Assemblée nationale et, donc, à restaurer la rédaction de l'article telle qu'elle résulte de l'amendement introduit par le Gouvernement pour ce qui concerne la péréquation régionale.

L'amendement LOIS.4 est adopté.

La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales », sous réserve de l'adoption de ses amendements.