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Projet de loi de finances pour 2023 : Écologie, développement et mobilité durables (Énergie)

17 novembre 2022 : Budget 2023 - Écologie, développement et mobilité durables (Énergie) ( avis - première lecture )

N° 116

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2022-2023

Enregistré à la Présidence du Sénat le 17 novembre 2022

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des affaires économiques (1) sur le projet de loi de finances, considéré comme adopté par l'Assemblée nationale
en application de l'article 49, alinéa 3, de la Constitution, pour
2023,

TOME II

ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES (ÉNERGIE)

Par M. Daniel GREMILLET,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : Mme Sophie Primas, présidente ; M. Alain Chatillon, Mme Dominique Estrosi Sassone, M. Patrick Chaize, Mme Viviane Artigalas, M. Franck Montaugé, Mme Anne-Catherine Loisier, MM. Jean-Pierre Moga, Bernard Buis, Fabien Gay, Henri Cabanel, Franck Menonville, Joël Labbé, vice-présidents ; MM. Laurent Duplomb, Daniel Laurent, Mme Sylviane Noël, MM. Rémi Cardon, Pierre Louault, secrétaires ; MM. Serge Babary, Jean-Pierre Bansard, Mmes Martine Berthet, Florence Blatrix Contat, MM. Michel Bonnus, Denis Bouad, Yves Bouloux, Jean-Marc Boyer, Alain Cadec, Mme Anne Chain-Larché, M. Patrick Chauvet, Mme Marie-Christine Chauvin, M. Pierre Cuypers, Mmes Françoise Férat, Amel Gacquerre, M. Daniel Gremillet, Mme Micheline Jacques, M. Jean-Baptiste Lemoyne, Mmes Valérie Létard, Marie-Noëlle Lienemann, MM. Claude Malhuret, Serge Mérillou, Jean-Jacques Michau, Mme Guylène Pantel, M. Sebastien Pla, Mme Daphné Ract-Madoux, M. Christian Redon-Sarrazy, Mme Évelyne Renaud-Garabedian, MM. Olivier Rietmann, Daniel Salmon, Mme Patricia Schillinger, MM. Laurent Somon, Jean-Claude Tissot.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (16ème législ.) : 273285, 286 rect., 292, 337, 341, 364, 369, 374, 386 et T.A. 26

Sénat : 114 et 115 à 121 (2022-2023)

L'ESSENTIEL

Réunie le 23 novembre 2022, la commission a proposé un avis favorable sur les crédits « Énergie » du PLF 2023, sous réserve de l'adoption des amendements du rapporteur.

La commission relève que la hausse du programme 174 Énergie, climat et après-mines est due à un effet de périmètre et la baisse du programme 345 Service public de l'énergie à la hausse des prix. De plus, elle s'inquiète de l'application des volets « Énergie » des plans « France Relance » et « France 2030 » : pour 2023, les engagements de crédits n'atteignent pas 15 % de ceux prévus, pour le premier, et 25 %, pour le second.

La commission approuve, sur le principe, les annonces du Gouvernement sur la prolongation et la consolidation du bouclier tarifaire, la baisse de la fiscalité énergétique et la revalorisation des crédits alloués à la rénovation énergétique, à la mobilité propre ou à certains opérateurs de l'État, dont l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Ademe) et l'Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs (Andra). Satisfaite de la reprise de ses recommandations passées sur ces sujets importants, elle appelle à concrétiser ces annonces.

Pour autant, la commission juge très incertaine l'évolution des crédits prévue par le Gouvernement, observant qu'il n'a pas pris en compte, dans ses hypothèses macroéconomiques, l'actualisation des charges de service public de l'énergie (CSPE) réalisée par la Commission de régulation de l'énergie (CRE) entre juillet et novembre derniers. D'une part, le gain pour l'État lié aux projets renouvelables ne sera pas de 16,50 Md€ mais de 35,19 Md€. D'autre part, le coût pour l'État induit par le bouclier tarifaire ne sera pas de 1 Md€ mais de 3 Md€. À cela s'ajoutent les nombreux dispositifs de soutien ayant vocation à se répercuter sur les CSPE adoptés, entre 2020 et 2022, dans le cadre des lois ASAP, Climat-Résilience ou Pouvoir d'achat.

Enfin, la commission déplore plusieurs angles morts des crédits : ainsi, la revitalisation des territoires n'est plus soutenue ; de plus, les dispositions budgétaires et fiscales ne sont pas assez favorables au nucléaire, à l'hydroélectricité, à l'hydrogène, au biogaz et aux biocarburants.

Dans ce contexte, outre une quinzaine d'amendements fiscaux à titre personnel pour favoriser la rénovation énergétique et les énergies décarbonées, le rapporteur a présenté 6 amendements budgétaires visant à protéger les consommateurs d'énergie des hausses des prix pour :

1. garantir l'éligibilité des collectivités territoriales et des TPE-PME à l'amortisseur électricité ;

2. augmenter de 800 000 € les moyens de la CRE, pour contrôler le bouclier tarifaire ;

3. prolonger l'éligibilité des ménages intermédiaires à MaPrimeRénov' (MPR) ;

4. allouer 30 M€ au fonds de revitalisation des territoires touchés par les arrêts de centrales ;

5. augmenter de 120 M€ le chèque énergie, pour soutenir les utilisateurs de bois et de fioul ;

6. rehausser de 80 M€ le fonds chaleur renouvelable, pour décarboner le chauffage.

Chiffres clés des crédits « Énergie » du PLF 2023

 
 
 
 

sur les projets renouvelables
mal anticipés
par le Gouvernement

sur le bouclier tarifaire
mal anticipées
par le Gouvernement

d'engagements
de crédits
en 2023
pour le volet énergie
de France Relance

d'engagements de crédits en 2023
pour le volet
énergie de France 2030

I. LE BOUCLIER TARIFAIRE : DES AIDES À COMPLÉTER ET CONTRÔLER

Le Gouvernement prolonge le bouclier tarifaire, pour plus de 20 Md€. Pour autant, ce bouclier expirera en juillet, pour le gaz, et en décembre, pour l'électricité, et autorisera une hausse de 15 % des factures des ménages, dans les deux cas. Aussi faut-il le compléter, dans le sens d'une plus grande protection et d'une plus grande neutralité pour les consommateurs d'énergie.

A. UNE INSTITUTION MAL ANTICIPÉE

Face à la crise énergétique, le Gouvernement a institué un bouclier tarifaire, avec des mesures réglementaires, mais aussi fiscales et budgétaires, ces dernières étant prévues par la LFI pour 2022 et les LFR de décembre 2021 et d'août 2022.

Les mesures réglementaires consistent en :

· un blocage des tarifs réglementés de vente de gaz naturel (TRVG) d'Engie et des entreprises locales de distribution (ELD) au niveau du 31 octobre 2021, du 1er novembre 2021 au 30 décembre 2022, accompagné de l'abaissement par décret (à 1,08 €/MWh) de la taxe intérieure sur la consommation de gaz naturel (TICGN) applicable aux particuliers ;

· une compensation des tarifs réglementés de vente d'électricité (TRVE) d'EDF et des ELD au niveau du 1er août 2021, majoré de 4 %, jusqu'au 31 janvier 2023, accompagné de l'abaissement par décret (entre 0,5 et 1 €/MWh) de la taxe intérieure sur la consommation finale d'électricité (TICFE) applicable aux particuliers et aux entreprises ;

· un relèvement du plafond de l'accès régulé à l'électricité nucléaire (Arenh) de 100 à 120 térawattheures (TWh), avec une hausse partielle de son prix de 42 à 46,2 €/MWh.

Les mesures fiscales et budgétaires comportent :

· une hausse de 100 € du chèque énergie, pour les ménages dont le revenu fiscal de référence (RFR) n'excède pas 10 800 € par an, une indemnité inflation de 100 €, pour ceux gagnant moins de 24 000 € par an, et un chèque fioul de 100 à 200 €, pour ceux gagnants moins de 10 800 ou 20 000 € par an ;

· un versement anticipé de la compensation carbone aux entreprises énergo-intensives ;

· une aide financière équivalant au blocage des TRVG, du 1er novembre 2021 au 30 juin 2022, pour les propriétaires de logements individuels ou collectifs alimentés par un chauffage collectif ou un réseau de chaleur fonctionnant au gaz ;

· une aide financière à l'acquisition des carburants, du 1er avril au 31 décembre 2022, abaissant les tarifs de l'essence, du gazole et du gaz naturel pour véhicules (GNV) (entre 8,33 et 25 €/hl) mais aussi du gaz de pétrole liquéfié (GPL) (entre 16,18 et 48,55 €/100 kg) ;

· un remboursement de taxe intérieure sur la consommation de produits énergétiques (TICPE) sur le gazole non routier (GNR), le fioul lourd et le GPL et de TICGN pour les travaux agricoles et forestiers, au titre de l'année 2021, et un acompte, au titre de l'année 2022 ;

· un filet de sécurité au profit des communes et de leurs groupements, soit une dotation de 430 M€ compensant certaines hausses subies en 2022 du fait notamment de l'énergie.

Le rapporteur déplore le manque d'anticipation de ce bouclier tarifaire. Si les causes conjoncturelles de la crise énergétique, en l'espèce la guerre en Ukraine, ne pouvaient être prédites, il en va autrement de ses causes structurelles, qu'il s'agisse des répercussions de la crise de la Covid-19 ou des indisponibilités du parc nucléaire. Dès juin 2020, il s'était inquiété, dans son rapport d'information sur cette crise, « d'un effet inflationniste en sortie de crise, les prix étant susceptibles de flamber », ainsi que « des reports de grands investissements, EDF ayant annoncé la remise à plat de son programme d'arrêt de tranches ».