EXAMEN EN COMMISSION
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M. François-Noël Buffet, président, rapporteur pour avis de la mission « Sécurités », en remplacement de M. Henri Leroy, rapporteur pour avis. - Nous examinons maintenant le rapport pour avis de la mission « Sécurités » du projet de loi de finances (PLF) pour 2024. Henri Leroy, qui a mené toutes les auditions, ne pouvant pas être parmi nous ce matin pour des raisons de santé, il me revient de vous présenter son rapport.
Avant de débuter l'analyse détaillée de ce budget, je déplore que les auditions sur les missions du ministère de l'intérieur se soient déroulées en présence du seul ministre délégué chargé des outre-mer, Philippe Vigier ; le ministre de l'intérieur ne pouvait être présent car, au même moment, il était entendu à l'Assemblée nationale, et la ministre déléguée aux collectivités territoriales, Mme Dominique Faure, a quant à elle prévenu de son absence au dernier moment. Concernant des budgets aussi importants, cela est pour le moins regrettable.
L'examen des crédits de la mission « Sécurités » pour 2024, soit au total 24,2 milliards d'euros, intervient quelques mois après que la loi d'orientation et de programmation du ministère de l'intérieur (Lopmi) a fixé la trajectoire du budget du ministère de l'intérieur et des outre-mer pour les années 2023 à 2027.
L'année 2024 constitue le deuxième exercice de mise en oeuvre de cette loi de programmation. Pour mémoire, celle-ci porte des ambitions programmatiques fortes pour le budget du ministère de l'intérieur. Par rapport aux crédits affectés en 2022, 15 milliards d'euros supplémentaires seront budgétés sur cinq ans.
Ces crédits doivent servir à financer trois priorités, sur lesquelles je ne reviendrai pas en détail car elles ont été largement explicitées lors de la discussion de la Lopmi : il s'agit de la proximité entre les forces de sécurité intérieure et la population, de la lutte contre la délinquance, et de l'amélioration des conditions de vie des policiers et des gendarmes.
S'inscrivant dans une trajectoire haussière continue et constante depuis 2017, les crédits de la mission « Sécurités » pour 2024 augmentent de 1,16 milliard d'euros en autorisations d'engagement (AE) et d'un peu plus de 1 milliard d'euros en crédits de paiement (CP), ce qui représente une progression de l'ordre de 5 % de la dotation en CP pour chacune des forces.
Concernant la police nationale, les crédits sont en hausse de 660 millions d'euros en AE et de 560 millions d'euros en CP, soit une augmentation respective de 5,2 % et 4,5 % ; le budget s'établit à près de 13 milliards d'euros. Pour la gendarmerie nationale, les crédits alloués augmentent également de 500 millions d'euros en AE et de 483 millions d'euros en CP, soit une hausse d'environ 5 % ; le budget s'établit à un peu plus de 10 milliards d'euros.
Il nous revient d'analyser la compatibilité de ces crédits avec la programmation budgétaire fixée dans la Lopmi ; le rapporteur pour avis salue le fait que, dans ce PLF pour 2024, la trajectoire de la Lopmi soit respectée. Le niveau des crédits prévus pour chacune des deux forces est même dépassé - de 140 millions d'euros pour la police et de 50 millions d'euros pour la gendarmerie.
Les budgets de la police et de la gendarmerie pourraient donc, à première vue, mériter un satisfecit. Néanmoins, l'analyse plus détaillée de ces budgets fait apparaître deux difficultés : d'une part, on constate un certain déséquilibre entre les deux forces ; d'autre part, ce budget s'inscrit dans un contexte sécuritaire et budgétaire inédit, faisant craindre de fortes tensions en fin de gestion.
En effet, 2024 représente une année particulière pour les forces de sécurité intérieure, avec d'importants défis organisationnels et sécuritaires à relever, notamment en raison de l'organisation des jeux Olympiques et Paralympiques (JOP) à Paris et sur 37 autres sites.
Par ailleurs, le projet de Lopmi a été élaboré avant la survenue du contexte inflationniste ; cela n'a pas entraîné une revalorisation des budgets décidés pour les missions portées par le ministère de l'intérieur. Les deux directions générales, de la police nationale et de la gendarmerie nationale, ont fait état, lors de leurs auditions, de plusieurs difficultés imputables à l'inflation. Ainsi, le renchérissement du coût des carburants et des équipements ou matériels, et le coût de l'augmentation générale de 5 points d'indice conduisent à relativiser la hausse en euros courants des crédits de la mission.
Il est aujourd'hui difficile, voire impossible, d'estimer précisément le coût de sécurisation des jeux Olympiques. Dès lors, nous ne sommes pas en mesure d'apprécier l'adéquation entre les crédits demandés en 2024 et les besoins résultant de la nécessaire sécurisation de ces jeux.
Il convient également d'être vigilant sur le caractère difficilement pilotable de telles dépenses. Pour l'heure, il est impossible de prévoir le déroulé de certains événements comme la cérémonie d'ouverture, ou encore l'ampleur des moyens devant être mis à disposition de l'État pour pallier d'éventuelles carences des autres acteurs du continuum de sécurité, toutes les procédures d'allotissement des marchés de sécurité privée n'étant pas terminées. Tout cela fait craindre des tensions sur les crédits alloués pour 2024.
Concernant les dépenses de personnels, le PLF pour 2024 prévoit une augmentation des crédits de masse salariale de 3,4 % dans la police nationale et de 6,6 % dans la gendarmerie nationale. En cumulant ces deux programmes, la hausse des dépenses de personnels s'élève à 4,8 %. Cette augmentation s'explique par le renforcement des effectifs, mais aussi et surtout par la mise en oeuvre d'importantes mesures catégorielles.
Le PLF prévoit la création de 1 139 emplois dans la police nationale et de 1 045 emplois dans la gendarmerie nationale. Ces créations permettront un renforcement du maillage territorial, avec la création sur cinq ans de 239 nouvelles brigades de gendarmerie, ainsi qu'une amélioration des capacités d'intervention et de maintien de l'ordre en vue des jeux Olympiques. Sur les onze nouvelles unités de force mobile (UFM) annoncées, une UFM et cinq escadrons de gendarmerie mobile (EGM) doivent encore être créés en 2024, avant le mois de mai pour être pleinement mobilisables pour les jeux Olympiques.
En parallèle, le PLF prévoit d'augmenter les crédits alloués aux réserves opérationnelles de la police et de la gendarmerie. Cette hausse est la traduction concrète de la montée en puissance de ces réserves ; celle-ci s'avérait nécessaire dans l'optique des jeux Olympiques, durant lesquels elles seront amenées à jouer un rôle important.
L'augmentation des dépenses de personnels dans ce PLF s'explique également par le coût lié à la revalorisation du point d'indice de la fonction publique décidée en juin 2023 et à la revalorisation des grilles B et C, ainsi que par le financement d'importantes mesures catégorielles.
Ces dépenses, attendues par les personnels, permettront une modernisation de la gestion des ressources humaines et une revalorisation de certaines primes. Elles soulèvent toutefois des difficultés liées à un coût annuel élevé et, du fait qu'elles sont difficiles à anticiper, à une mauvaise maîtrise.
Concernant les dépenses, hors titre 2, de fonctionnement et d'investissement, les crédits apparaissent, à première vue, dynamiques en cumulé, s'établissant à 4,1 milliards d'euros en AE et 3,2 milliards d'euros en CP. Néanmoins, cette hausse doit être relativisée par une analyse plus fine de la situation ; elle résulte, pour une large part, de mesures de périmètre, et s'avère anecdotique par rapport à l'augmentation des dépenses de personnels.
Une telle situation n'est pas satisfaisante. L'embauche de nouveaux personnels crée des besoins supplémentaires, tant en équipements qu'en matière d'immobilier, alors même que les besoins initiaux n'étaient pas entièrement satisfaits.
De surcroît, cette augmentation des crédits hors titre 2 est exclusivement portée par celle des dépenses de fonctionnement ; les dépenses d'investissement affichent, quant à elles, des montants stables en CP et en forte baisse en AE - 84,2 millions d'euros, -11,7 % -, ce qui apparaît en décalage avec les besoins effectifs des forces de sécurité intérieure, notamment en matière d'immobilier et de numérique. Si nous souhaitons que nos forces puissent bénéficier de conditions de travail correctes et qu'elles continuent d'être à la hauteur des évolutions numériques de notre temps, il s'agit d'investir dans la durée.
Les dépenses de fonctionnement et d'investissement évoluent de manière opposée pour ces deux forces confrontées à des difficultés similaires et soumises, dans l'ensemble, à la même surcharge d'activité imputable aux jeux Olympiques. Si ces dépenses augmentent significativement dans la police nationale, elles diminuent nettement dans la gendarmerie nationale. Un tel décrochage ne peut être que temporaire et doit faire l'objet de mesures de rééquilibrage dès l'année prochaine ; nous serons vigilants sur ce point.
L'évolution divergente des montants alloués sur des postes de dépenses similaires, en particulier s'agissant des dépenses de fonctionnement, semble difficile à justifier. Un exemple paroxystique de cette différence réside dans l'évolution des dépenses de carburant pour les deux forces. Ainsi, alors qu'une part de l'augmentation des dépenses de fonctionnement pour la police nationale - 27 millions d'euros supplémentaires par rapport à 2023 - résulte de l'inflation du coût des matières premières, ce même poste de dépense affiche, pour la gendarmerie nationale, une diminution de plus de 7,7 millions d'euros, soit une baisse de 12 % en AE comme en CP.
À l'avenir, il conviendra d'éviter de telles disparités qui peuvent, au-delà des difficultés matérielles qu'elles risquent d'engendrer, altérer le moral des forces, en donnant le sentiment d'une différence de traitement entre elles.
En conclusion, malgré ces réserves, le projet de budget demeure satisfaisant ; les moyens sont en nette hausse et la trajectoire de la Lopmi est respectée. En conséquence, Henri Leroy nous propose d'émettre un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Sécurités », hors programme « Sécurité civile » dont s'occupe Françoise Dumont, qui a présenté son avis la semaine dernière.
M. Jérôme Durain. - En préambule, je souhaite mettre en corrélation les propos de Marie-Pierre de La Gontrie sur l'utilisation de la reconnaissance faciale par les forces de sécurité intérieure avec le traitement qui nous fut réservé, hier, lors de l'audition. Au-delà du sujet de fond, portant sur l'utilisation d'une technique particulièrement intrusive, nous avons le sentiment que la représentation nationale est quelque peu négligée. Pour le Sénat, ce traitement n'est pas acceptable.
Concernant les crédits de la mission « Sécurités », nos principales interrogations portent sur l'application de la Lopmi et l'impact de l'organisation des jeux Olympiques. Nous, sénateurs socialistes, avions fait le choix responsable de voter la Lopmi ; en dépit de nos nombreux désaccords avec le Gouvernement, il nous semblait juste de soutenir une politique budgétaire assumant une hausse des moyens consacrés à la sécurité.
Cette Lopmi impliquait notamment des hausses d'effectifs ; les créations de postes se poursuivront en 2024, avec l'annonce de 2 184 policiers et gendarmes supplémentaires, mais le diable se cache dans les détails. Dans son rapport d'exécution budgétaire du PLF 2022 publié au printemps 2023, la Cour des comptes souligne que les responsables de programmes, souhaitant répondre à l'objectif politique d'un recrutement massif de policiers et de gendarmes, sont en train de dégrader la qualité des recrutements et des formations, d'autant que les viviers de recrutement s'assèchent peu à peu. Les forces de l'ordre entrent, en effet, en concurrence avec d'autres recruteurs, comme les polices municipales, les sapeurs-pompiers, la sécurité privée et les forces armées, dont les effectifs et personnels sont également amenés à croître au cours des prochaines années.
À titre d'exemple, la même Cour des comptes, dans une note de novembre 2021, relevait déjà que le taux d'admission au concours de gardien de la paix était passé de 2 % en 2014 à 18 % en 2020, tandis que les formations de gardiens de la paix et d'officiers avaient été raccourcies.
Concernant la formation, le PLF soulève des interrogations sur la réalité des moyens alloués. Un des objectifs de la Lopmi est d'augmenter de 50 % le temps de formation continue des policiers. Les indicateurs présentés dans les documents budgétaires font plutôt état d'une légère dégradation de l'effort de formation ; de 2021 à 2022, en effet, le nombre d'heures de formation continue individuelle ou collective par actif est en diminution, de 31,2 à 30,9 heures.
Pour inverser cette tendance et atteindre les objectifs fixés par la Lopmi, des moyens supplémentaires doivent être mobilisés. Or, les dépenses de formation du programme dédié à la police nationale sont en forte baisse, de 43,2 millions d'euros en loi de finances initiale (LFI) pour 2023 à 29,7 millions d'euros dans le PLF 2024, soit une baisse de 31,5 %.
Par ailleurs, les documents budgétaires évoquent en plusieurs occasions un accroissement du nombre de formateurs sans que l'on en trouve la traduction concrète, notamment au niveau budgétaire.
Interpellé sur ce sujet lors de son audition par la commission des lois de l'Assemblée nationale, Gérald Darmanin a contesté ces chiffres, affirmant que les crédits liés à la formation des personnels ne baissaient pas : soit le document budgétaire est rempli de coquilles, soit il faudra le relire ensemble...
Selon Gérald Darmanin, en effet, ces crédits seraient passés de 23 millions d'euros en 2022 à 29 millions d'euros en 2023 ; et ils s'élèveraient, toujours selon le ministre, à 29,7 millions d'euros l'année prochaine, avec 4 500 équivalents temps plein (ETP) et 72 ETP recrutés et créés. Si le chiffre pour 2024 est bien exact, les documents budgétaires pour 2023 mentionnent non pas 29 millions d'euros, comme l'indique le ministre, mais 43,3 millions d'euros, ce qui signifierait une baisse des crédits alloués à la formation.
Quant aux 72 ETP, le fait que le ministre évoque des « ETP recrutés et créés » laisse entendre qu'il s'agit de postes déjà créés et non de postes supplémentaires pour l'année prochaine ; d'ailleurs, les documents budgétaires pour 2024 n'évoquent pas ces 72 ETP.
Sur ces deux points, des éclaircissements du ministre seraient bienvenus.
Enfin, il semble difficile de ne pas évoquer les jeux Olympiques et leur impact financier. Des syndicats de policiers se montrent très pressants envers le ministère, certains évoquant même un ultimatum. Ce sujet demande un peu de visibilité et aura un impact sur les négociations en cours concernant la loi de finances.
M. Marc-Philippe Daubresse. - Dans cet excellent rapport d'Henri Leroy, tout est dans le « mais ». La trajectoire de la Lopmi est effectivement respectée. Nous avions voté cette loi car elle prévoyait 25 % de moyens supplémentaires sur cinq ans ; à l'époque, j'avais expliqué que, généralement avec ce type de projection, tout se dégradait lors des trois dernières années. Nous voyons bien, au travers du rapport d'Henri Leroy, que les indices d'une dégradation pour l'année prochaine sont là.
L'article 1er de la Lopmi détaillait tous les objectifs à atteindre en cinq ans. Concernant les effectifs, les résultats correspondent bien aux objectifs pour les brigades de gendarmerie ; mais l'on a décidé de privilégier les gendarmeries par rapport aux policiers.
Un autre problème, déjà soulevé à l'époque, concerne l'immobilier. Pour information, l'immobilier global de la gendarmerie en France s'élève à 1,1 million de mètres carrés ; pour une moitié, il s'agit de casernes et de cantonnements, et pour l'autre moitié, de grands ensembles de bureaux ou de bâtiments à construire. Sur ce dernier point, la direction générale de la gendarmerie nationale avait tendance, jusqu'à aujourd'hui, à privilégier des partenariats public-privé (PPP), sur lesquels, au vu des dérapages financiers constatés, il serait légitime de s'interroger.
Les maires souhaitant accueillir des cantonnements de gendarmerie doivent beaucoup investir. Or, pour construire une gendarmerie avec tous les logements ad hoc, sachant tout le fatras de règles à respecter, il faut au moins sept ans. Les difficultés apparaissent quand les gendarmes doivent se loger à proximité de leur lieu d'exercice. Aussi faudrait-il créer une foncière et se rapprocher d'un organisme comme Action Logement, dont c'est le métier.
Sur le sujet des jeux Olympiques, une mission est en cours. Nous n'avons aucune visibilité sur la capacité de notre pays à faire face aux enjeux de sécurité, notamment avec une cérémonie d'ouverture décentralisée qui divise les forces de police, ce qui est une folie. Au Sénat, nous avons voté une proposition de loi sur la reconnaissance faciale, qui pose le principe de l'interdiction de l'utilisation de ce type de technologie sauf événement exceptionnel et sous certaines garanties importantes. La proposition de loi n'ayant pas été examinée par l'Assemblée nationale, nous ne pourrons donc pas utiliser cette technologie sous les réserves que je viens d'indiquer.
Le procureur de la section antiterroriste a indiqué que, sur les 260 personnes sortant de prison après une condamnation pour apologie du terrorisme, au moins 25 % d'entre elles risquent de récidiver. On peut donc estimer qu'une soixantaine de personnes susceptibles de commettre des attentats pendant la période des jeux Olympiques ne seront plus surveillées par l'autorité administrative. Il y a donc un risque avéré d'attentat, d'une ampleur au moins équivalente à celui du Bataclan, pendant les jeux Olympiques. Pour faire face à cela, le ministre de l'intérieur a besoin de concentrer des moyens qui, fatalement, ne seront pas utilisés pour d'autres postes.
Concernant la sécurité civile, la promesse du Président de la République, faite en 2022, d'acheter des Canadair ne sera pas tenue. En effet, la société De Havilland ne pourra livrer ces Canadair qu'après 2027, et les premières livraisons ne concerneront pas la France, mais l'Indonésie et d'autres pays de l'Union européenne (UE).
Nous sommes aujourd'hui confrontés à une série de bombes à retardement. Et tout cela n'apparaît pas dans l'augmentation des crédits de la Lopmi. Cela nécessite que nous usions de notre rôle de contrôle pour investiguer sur la manière dont sont réalisés, chaque année, les objectifs fixés par la Lopmi.
M. François Bonhomme. - Je m'interroge également sur notre capacité à mobiliser les moyens de sécurité nécessaires pour l'organisation des jeux Olympiques. Le rapporteur a fait état de ses doutes sur le bon déroulement de la cérémonie d'ouverture, avec notamment le sujet de la sécurité privée et les questions d'allotissement des marchés publics.
L'association des métiers de la sécurité civile a alerté sur les difficultés de recrutement. Quand on connaît les délais nécessaires pour la formation et l'instruction des dossiers, pour les enquêtes permettant, le moment venu, d'obtenir les agréments du Conseil national des activités privées de sécurité (Cnaps), on ne peut qu'éprouver des doutes. Les besoins évalués s'élèvent à 17 000 postes par jour durant la période des jeux Olympiques. La ministre des sports a indiqué, lors d'une audition au Sénat en octobre dernier, qu'elle étudiait la question d'un recours à l'armée.
N'avons-nous pas intérêt, monsieur le président, à solliciter une audition du ministre de l'intérieur dans des délais assez rapides pour obtenir des éléments de réponse sur tous ces sujets ?
Mme Laurence Harribey. - Une des orientations de la Lopmi prévoyait de déployer 1 500 cyberpatrouilleurs ; on ne retrouve rien de cet engagement dans le budget pour 2024. On sait qu'il existe un problème de formation. Les auditions menées par notre rapporteur nous apportent-elles des réponses sur ce sujet ?
M. François-Noël Buffet, président, rapporteur pour avis. - Madame Harribey, il n'y a pas d'augmentation de crédits sur le sujet ; il s'agit d'un point de vigilance.
Le principal point d'inquiétude concerne l'organisation des jeux Olympiques et notre capacité à répondre aux enjeux de sécurité qui sont immenses. La mission confiée la semaine dernière à Marie-Pierre de La Gontrie et Agnès Canayer a démarré ses travaux ; il s'agit de dresser, de manière urgente et précise, un état des lieux de la situation.
Il est évident que le ministre de l'intérieur reviendra devant la commission afin d'aborder tous ces sujets de manière opérationnelle, au-delà des déclarations de principe. Dans le contexte actuel, quand on envisage d'accueillir 1 million de personnes durant la cérémonie d'ouverture, cela nécessite de donner des précisions au Parlement.
La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Sécurités ».