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CHAPITRE PREMIER

DES LACUNES DU SYSTÈME, DES LIMITES DES BUDGETS ANNEXES ET DES DÉCONVENUES AUXQUELLES ON S'EXPOSE À NE PAS ÉCOUTER LE PARLEMENT

La commission des finances a de façon constante alerté le gouvernement sur les problèmes posés par les redevances et par l'inclusion dans les dépenses du budget annexe de l'aviation civile, de missions d'intérêt général en extension.

Elle s'est en outre inquiétée de la cohérence d'un système sous tension.

Enfin, elle a proposé des solutions.

I. LA COMMISSION A DONNÉ L'ALERTE ET PRIS UNE INITIATIVE

A la suite de différents contentieux tranchés en 1995, la commission des finances avait mis en garde le gouvernement contre des prolongements contentieux éventuels et pris une initiative importante.

A. L'ALERTE A ÉTÉ DONNÉE

L'arrêt du 10 février 1995 sur la RSCTA

Rendu par la Section du Contentieux du Conseil d'Etat à la demande de la Chambre Syndicale du Transport Aérien, un arrêt du 10 février 1995 a annulé l'arrêté conjoint du ministre du budget et du ministre des transports daté du 21 décembre 1992 fixant les conditions d'établissement et de perception de la redevance pour services terminaux de la circulation aérienne.

Les motifs retenus par le Conseil ont été les suivants :

Le premier, technique, a consisté à reprocher aux auteurs de l'arrêté de n'avoir pas établi la liste des aérodromes où les services de circulation aérienne rendus donnaient lieu à rémunération en considération du seuil d'activité des bases aéroportuaires. En somme, l'administration se serait affranchie d'exercer son pouvoir d'appréciation qui est aussi, en droit public français, un devoir.

Le second a consisté à estimer qu'en imputant de façon forfaitaire une partie de l'ensemble des coûts supportés par la DGAC comme des coûts générés par le contrôle d'approche, l'administration n'étant pas en mesure de justifier que la fraction des coûts ainsi imputée correspondait bien à des charges auxquelles l'expose ledit contrôle.



Par cet arrêt dont votre commission avait rendu compte, le Conseil d'Etat rappelait que les redevances devaient trouver une contrepartie directe et proportionnelle dans un service rendu à ceux priés de les acquitter.

Le même jour, un autre arrêt du Conseil d'Etat sur la redevance de contrôle technique apportait la confirmation d'une jurisprudence constante. Votre commission en avait également rendu compte en ces termes :

L'arrêt du 10 février 1995 sur la redevance de contrôle technique

Par un arrêt du 10 février 1995, le Conseil d'Etat a considéré que les dépenses de contrôle technique étaient des dépenses liées à une mission de service public d'intérêt général. Il en a conclu qu'elles ne pouvaient être financées par des redevances pour service rendu.



Le sens de l'arrêt du Conseil d'Etat est dépourvu d'ambiguïté : les missions exercées par la DGAC au service de l'intérêt public ne sauraient être financées par redevances.

Sans préjuger des solutions juridictionnelles qui n'ont pas été sollicitées à ce jour, il est loisible de penser que cette règle trouve à s'appliquer dans d'autres domaines d'activité de la DGAC et, en particulier, dans l'un, dont le développement pourrait s'accélérer à l'avenir, la sûreté -v. infra-1(*)."


Il apparaissait alors à votre commission comme un fait très probable que d'autres difficultés surgiraient à partir des mêmes causes.

B. UNE INITIATIVE A ÉTÉ PRISE

Il était également apparu à votre commission qu'une source importante de contentieux venait de ce que les comptes à partir desquels étaient fixés les tarifs des redevances de transport aérien manquaient de transparence. Cette situation nourrissait à l'évidence le soupçon que les coûts des missions d'intérêt général exercées par la direction générale de l'aviation civile (DGAC) étaient, au moins partiellement, financés par les redevances. C'est la raison pour laquelle votre commission prit l'initiative de proposer un amendement, devenu l'article 99 de la loi de finances pour 1996, qui prescrivait que soit remis chaque année au Parlement un état récapitulatif présentant la répartition des coûts et des dépenses budgétaires en distinguant ceux afférents aux prestations de services rendus aux usagers et ceux résultant des missions d'intérêt général public assumés par la DGAC.

Cette initiative avait évidemment d'abord pour objet de favoriser le contrôle parlementaire du budget annexe de l'aviation civile.

Mais, il s'agissait aussi, d'une part, de traduire l'exigence d'une meilleure transparence des opérations conduites par la DGAC et, d'autre part, un effort de pédagogie et d'ouverture ayant été réalisé à destination des redevables, de faciliter le dialogue entre ceux-ci et l'administration.

Dans l'ensemble, ces objectifs ont été atteints et d'ailleurs les conclusions du commissaire du gouvernement du Conseil d'Etat produites à l'occasion de l'examen du contentieux qui devait donner lieu à l'arrêt du 20 mai 1998 pouvaient indiquer :

"L'administration a, par ailleurs, accompli d'importants efforts de clarification et d'information, comme le lui impose d'ailleurs l'article 99 de la loi de finances pour 1996. Ainsi le rapport établi à ce titre à l'automne 1996 fournit d'utiles explications sur le mode de calcul actuel de la RSTCA. Et de manière générale, c'est à notre avis à juste titre que le rapport du sénateur Collin sur le budget annexe de l'aviation civile dans le projet de loi de finances pour 1997 salue (p. 28) les efforts réalisés dans le sens de la transparence."

Toutefois, malgré ce satisfecit décerné à notre initiative, on doit déplorer très vivement deux phénomènes susceptibles d'en réduire la portée :

- le premier concerne la qualité inégale du dialogue entre certains usagers et l'administration ; il appelle de la part de tous un effort d'apaisement ;

- le second consiste dans la persistance d'approximations dans le rapport évoqué plus haut, caractéristiques que souligne le commissaire du gouvernement du Conseil d'Etat à propos des coûts d'administration de l'école nationale de l'aviation civile (ENAC).

II. UNE CONCLUSION FORTE : LA COEXISTENCE D'UN SYSTÈME DE REDEVANCES INADAPTÉ ET DE NOMBREUSES MISSIONS D'INTÉRÊT GÉNÉRAL DANS LE BUDGET ANNEXE DE L'AVIATION CIVILE NUIT A LA PÉRENNITÉ DE CE BUDGET ANNEXE

Grâce à la production du rapport issu de l'article 99 de la loi de finances pour 1996, le rapporteur spécial formule chaque année les observations sur les problèmes posés par les modes de fixation des tarifs des redevances. Ces observations qui dénoncent la complexité de ce système de financement et des difficultés récurrentes d'imputation de certains coûts à l'assiette servant à calculer le tarif des redevances ont conduit votre rapporteur à mettre en évidence un écueil portant sur le financement de la navigation aérienne.

A. L'ÉCUEIL DU FINANCEMENT DE LA NAVIGATION AÉRIENNE...

1. Rappel de quelques principes et du mécanisme de détermination des redevances

Le tableau ci-après, tiré du rapport déposé au mois d'octobre 1998 en application de l'article 99 de la loi de finances pour 1996 est, à soi seul, éloquent.

Tableau des coûts inclus dans l'assiette des redevances pour 1999

(En millions de francs)


Catégories

Coûts

Charges incorporables

5.144

Coûts calculés

1.447

Coûts supplétifs

291

Assiette totale

6.882

Recettes accessoires

- 11

Mécanisme correcteur

- 15

Exemptions et exonérations

- 708

Assiette réduite (facturée)

6.148

On peut relever que l'estimation figurant dans le tableau ci-dessus tient compte de la décision du Conseil d'Etat du 20 mai 1998, qui place les services de sécurité incendie et sauvetage (SSIS) et de gardiennage parmi les missions d'intérêt général ne pouvant être mises à la charge des usagers au moyen des redevances.

Un principe s'impose, celui selon lequel les redevances doivent être la contrepartie directe et proportionnelle d'un service rendu aux usagers.

Il faut ajouter que l'évaluation du service rendu aux usagers est conduite à partir du coût de revient de ce service. D'autres choix sont théoriquement envisageables, comme par exemple de se référer au surplus de productivité général par le service offert, amis c'est bien la référence au coût de revient qui a été privilégiée jusqu'à présent. On doit, à ce stade, souligner qu'une telle référence exclut "a priori" l'idée que le prestataire de service puisse dégager une marge bénéficiaire du fait de son activité.

Pour fixer le tarif des redevances, il faut donc évaluer tous les coûts mais aussi seulement les coûts liés à la prestation de service qu'elles sont appelées à financer.


Cela a une conséquence fort importante : on ne peut et on ne doit pas inclure dans ces coûts les charges résultant de l'exercice d'une mission d'intérêt général comme l'a rappelé récemment (arrêt du 20 mai 1998) le Conseil d'Etat. Il existe en effet une distinction de principe entre la notion de prestation de service au profit d'un usager et celle d'exercice d'une mission d'intérêt général qui n'a pas vocation à être financée à travers des redevances mais, bien plutôt, à travers l'impôt.

Techniquement, l'évaluation des coûts associés à la navigation aérienne est une opération complexe dont le rapport élaboré conformément à la prescription de l'article 99 de la loi de finances pour 1996 rend compte dans le détail.

Une observation liminaire s'impose avant de démonter le mécanisme : il est souvent fait mention dans ce document des règles posées par l'Organisation de l'aviation civile internationale (OACI). Ces règles qui constituent le code de bonne conduite du transport aérien n'en ont pas pour autant une portée juridique qui leur conférerait une prééminence par rapport aux normes de droit interne de volume supérieure. Il est donc périlleux de la leur conférer.

Le tableau ci-dessus rappelle que l'identification des coûts des prestations de navigation aérienne suppose d'évaluer trois catégories de coûts :

- les "charges incorporables" qui sont estimées à partir des crédits budgétaires de la section d'exploitation du budget annexe de l'aviation civile consacrés à la navigation aérienne et incluent les charges de personnel et les prestations payées à des organismes extérieurs évaluées selon les dépenses effectives ;

- "les coûts calculés" qui regroupent les amortissements sur immobilisations consacrés à la navigation aérienne auxquels s'ajoutent les charges d'intérêt sur immobilisations ;

- les "éléments supplétifs" qui représentent des coûts non budgétisés mais exposés au service e la navigation aérienne soit par Eurocontrol, soit par les ministères de l'équipement et de la défense.

On doit ajouter un poste de charges supplémentaires constituées des charges d'intérêt sur fonds de roulement et de la prise en compte des créances impayées.

L'addition de ces coûts aboutit à une assiette totale, de 6.882 millions de francs en 1999. Cette assiette n'est pas l'assiette facturée aux bénéficiaires des prestations de navigation aérienne. Il faut pour définir cette dernière assiette déduire de l'assiette totale :

- les coûts supportés du fait des usagers exemptés ou exonérés de redevances, les vols militaires, et de fait une partie des vols outre-mer... ;

- les recettes accessoires de la navigation aérienne : dans la mesure où elles sont produites grâce à des coûts inclus dans l'assiette totale, il est normal que ces recettes viennent diminuer l'appel à contribution par redevances ;

- les effets du "mécanisme correcteur" qui égalise les contributions appelées calculées sur la base d'hypothèse de trafic, et les coûts réellement supportés avec un décalage de deux ans.

Au terme de ces opérations, on aboutit à une assiette taxable qui serait en 1999 de 6.148 millions de francs, soit 89,3 % des coûts de la navigation aérienne.

2. Un système contesté

 La décomposition du mécanisme qui aboutit à la fixation des redevances conduit d'abord au constat d'une très grande complexité qui ne favorise pas la gestion du système et, en particulier, sa compréhension par les redevables. Cela est une première conclusion forte qui devrait inciter à réfléchir à un système alternatif.

 En outre, chacune des étapes du processus peut être un objet de contestations.

L'identification des coûts de la mission de navigation aérienne n'est pas simple.
Elle suppose, en premier lieu, de disposer d'une comptabilité analytique fiable permettant d'isoler les coûts effectifs attachés à cette mission. Les difficultés les plus sensibles rencontrées dans cet exercice concernent l'identification des dépenses d'administration générale résultant de l'exercice de la mission de contrôle aérien dont 57,1 % des charges sont considérés comme relevant de cette mission sans qu'on soit toujours sûr que cette évaluation soit étayée sur des bases entièrement solides. Seul un contrôle minutieux permettrait d'accréditer ou de contester ce chiffre.

Les contentieux tranchés récemment par les juridictions administratives rappellent en outre que la qualification des missions exercées par la DGAC est susceptible d'appréciations contraires. On mentionnera à ce propos la divergence apparue en matière de lutte contre l'incendie considérée comme relevant d'une prestation de service par l'administration tandis que le Conseil d'Etat a été conduit à la qualifier de mission d'intérêt général après avoir considéré qu'elle n'était pas exercée au bénéfice des compagnies, mais pour protéger les passagers.

Mais d'autres conditions s'imposent pour que l'évaluation des coûts de la navigation aérienne puisse être jugée convenable. Il faut, en particulier, que le calcul des charges à incorporer dans ces coûts soit pertinent.

Deux questions sont à évoquer qui concernent les "coûts calculés" :

- celle des investissements ;

- celle du calcul des intérêts.

S'agissant des investissements, on ne peut en effet retenir l'ensemble des charges budgétaires exposées dans l'intérêt du contrôle aérien pour établir le montant des coûts du contrôle. En effet, les recommandations de l'Organisation de l'administration civile internationale -OACI- qui paraissent, sur ce point, conformes à notre droit public précisent que la valeur d'origine des immobilisations doit être amortie sur l'estimation de leur durée de vie utile et que les coûts d'amortissement ne doivent commencer à courir qu'une fois l'installation mise en service. Il convient donc de vérifier que cette condition est toujours remplie avec sincérité.

C'est assez peu douteux s'agissant des investissements directement financés par la BAAC. Ce l'est davantage s'agissant des investissements effectués par Eurocontrol dans la mesure où la DGAC a pris le parti d'incorporer aux coûts de la navigation aérienne la totalité de sa contribution annuelle à Eurocontrol. Il faudrait alors s'assurer que les appels à contribution de cette organisation tiennent elles-mêmes compte des recommandations de l'OACI.

S'agissant du calcul des intérêts, on rappelle que l'OACI considère que les intérêts doivent être calculés sur la base de la valeur nette des immobilisations en service au cours de l'exercice.

Cette règle est contestable en ce que l'application du taux d'intérêt ne tient pas compte du niveau d'autofinancement des immobilisations, étant uniforme quelque soit le mode de financement -sur emprunt ou sur ressources propres- de l'investissement.

Or, en cas d'autofinancement sur ressources tirées des redevances, le choix d'appliquer cette règle revient à faire supporter deux fois le coût financier d'opportunité des investissements aux redevables des redevances.

Surgit alors l'écueil du calcul des coûts dénommés dans le rapport "éléments supplétifs d'assiette" et dont l'essentiel consiste dans les coûts des prestations d'organismes extérieurs à la DGAC aux premiers rangs desquels, le ministère de l'équipement et celui de la défense. Leur prise en compte intégrale, alors même que la DGAC ne supporte pas de dépenses à due proportion au profit de ces deux ministères, est conforme au principe qui veut que l'ensemble des coûts d'un service soit pris en compte pour en asseoir le tarif. On doit cependant observer que, de ce fait, le budget annexe perçoit des ressources qui excèdent les coûts propres exposés par la DGAC et qu'ainsi, tout se passe comme si le ministère des transports bénéficiait, du fait de ce mécanisme, d'une subvention de la part des ministères de l'équipement et de la défense.

S'ajoutent enfin deux difficultés supplémentaires.

La première concerne le "mécanisme correcteur". Les taux des redevances de navigation aérienne sont établis sur la base de prévision de la façon suivante. Une fois déterminées les assiettes des redevances, leur tarif découle de prévisions portant sur le niveau des unités de service taxables. Si une erreur survient sur l'un ou l'autre nombre de ce rapport, il se peut que les produits appelés soient inférieurs ou supérieurs aux coûts effectivement engagés pour satisfaire la mission de contrôle aérien. Le déficit ou l'excédent de produit est alors ajouté ou déduit de l'assiette des redevances, avec un décalage de 2 ans. Par exemple, en 1999, un surcroît de produits de 11 millions de francs constaté en 1997 serait déduit des coûts de la mission de navigation aérienne.

Sans doute conviendrait-il d'améliorer ce mécanisme, qui peut concerner des montants bien plus importants, en affectant aux sommes qu'il concerne un taux d'intérêt représentatif du coût d'opportunité que l'immobilisation de ces montants suppose.

Une deuxième difficulté constamment relevée concerne le sort des
créances impayées. En les intégrant dans la base de calcul des coûts de la navigation aérienne, l'administration choisit de prélever auprès des "bons payeurs" des sommes représentatives, par définition, de coûts qui ne leur sont pas imputables. Autrement dit, une partie, certes minime, du tarif des redevances apparaît, non pas comme la contrepartie d'un service rendu aux redevables, mais bien comme la conséquence d'un mécanisme de solidarité collective entre les usagers. Cette option, qui n'apparaît pas conforme aux principes de calcul des redevances rappelées par le juge administratif, pourrait constituer, pour l'administration, un élément désincitatif à un recouvrement diligent de créances auprès des mauvais payeurs. Elle devrait être abandonnée.

B. ... ABOUTIT À UNE IMPASSE DE FINANCEMENT

Il existe d'abord un écart significatif -734 millions de francs- entre les coûts de la mission de navigation aérienne et les coûts facturés via les redevances. Cet écart provient pour l'essentiel des exemptions et exonérations, pour 708 millions en 1999, soit 10,3 % de l'assiette totale des coûts.

On peut en déduire le tableau suivant qui récapitule les coûts de la mission de navigation aérienne en 1999 en distinguant, par catégories, les coûts facturables par redevance et les coûts non facturables.

Distinction entre les coûts finançables par redevances et les
coûts non finançables par redevantes

(en millions de francs)


Catégories

Facturables par redevances

Non facturables par redevances

Charges incorporables

4.614,2

529,8

Coûts calculés

1.298

149

Coûts supplétifs

261,8

29,2

TOTAL

6.174

708

S'il apparaît justifié de réduire les coûts associés à ces prestations pour calculer les coûts facturantes par voie de redevances, il ne faut pas en déduire que ces coûts n'existent plus " ipso facto ".en réalité, ils subsistent et doivent être couverts par d'autres ressources.

Un autre écart minime par nature doit être signalé entre l'assiette facturée aux usagers et les prévisions de recettes des redevances. Cet écart, de 35 millions en 1999, découle d'un décalage temporel entre facturation et enregistrement des recettes au tournant des années budgétaires dans lesquelles s'inscrit l'exercice retracé en loi de finances.

Mais, il y a plus grave : le système de financement par redevances ne garantit en effet aucunement l'équilibre entre les recettes et les charges budgétaires d'un exercice donné.

A supposer même, ce qui, compte tenu de l'expérience de la " vie contentieuse " du BAAC est une hypothèse importante, que les recettes de coûts soient correctement calculées, un décalage important peut exister entre les recettes facturables et les dépenses budgétaires.

III. FACE À LA VULNÉRABILITÉ DU BUDGET ANNEXE DE L'AVIATION CIVILE, VOTRE COMMISSION A DESSINÉ DES SOLUTIONS

Les difficultés juridiques auxquelles se trouve confronté le financement des activités de la DGAC, les problèmes financiers qui en découlent et une volonté de promouvoir des solutions transparentes et solides ont été pris en compte par la commission des finances.

Le gouvernement propose enfin une voie conforme dans son principe aux recommandations de votre commission. Mais, il faut approfondir la réforme proposée.

A. LA FRAGILITÉ DU BUDGET ANNEXE DE L'AVIATION CIVILE

1. Aspects juridiques

a) Qu'est-ce qu'un budget annexe ?

L'article 20 dispose que "les opérations financières de services de l'Etat que la loi n'a pas dotés de la personnalité morale et dont l'activité tend essentiellement à produire des biens ou rendre des services donnant lieu au paiement de prix, peuvent faire l'objet de budgets annexes."

La formule du budget annexe, exception aux principes d'universalité et d'unité budgétaire et à son corollaire le principe de non-affectation, permet donc deux formes d'affectation distinctes :

 l'affectation directe de certaines recettes à certaines dépenses ;

 l'affectation par procédure particulière.

Cette deuxième catégorie d'affectation est décidée par voie réglementaire dans les conditions prévues à l'article 19 de l'ordonnance. Ce dernier article précise que les procédures particulières d'affectation sont la procédure de fonds de concours et la procédure de rétablissement de crédits.

Des définitions précises de ces procédures sont données à l'article 19. Elles encadrent et limitent les procédures particulières d'affectation et, par conséquent, l'entorse qu'elles apportent au principe général de non-affectation des recettes. Il va de soi que l'actuelle taxe de sécurité et de sûreté, comme d'ailleurs toute autre taxe venant s'y substituer, n'entre pas dans ce cadre réservé, on le sait, aux ressources non fiscales.

Un problème majeur avait été mis en évidence par votre commission, celui de l'interprétation à donner aux termes de l'article 21 de l'ordonnance organique.

Celui-ci précise que "les budgets annexes comprennent, d'une part, les recettes et les dépenses d'exploitation, d'autre part, les dépenses d'investissement et les ressources spéciales affectées à ces dépenses".

En fixant le contenu et la structure des opérations budgétaires retracées par un budget annexe, il semblait que l'article 21 jetait les principes à partir desquels on pouvait définir le champ de l'affectation directe de recettes à certaines dépenses ouvert par la formule du budget annexe.

Suivant cet article, deux types de ressources semblaient, seules, pouvoir être affectées au BAAC : des ressources d'exploitation et des ressources spéciales. Mais aucune définition explicite de ces ressources n'étant donnée par le texte, il fallait tenter une exploration de la logique particulière du budget annexe pour comprendre ce que peuvent être ces ressources. Au terme de cette exploration, les conclusions suivantes s'imposaient.

L'article 20 mentionné plus haut invite à considérer que les recettes d'exploitation visées par l'article 21 sont les recettes perçues en contrepartie de la tarification d'un prix censé rémunérer l'exploitation du service rendu aux bénéficiaires des prestations de la DGAC soit, pour l'essentiel, les recettes tirées des redevances.

Cette interprétation est confortée par l'accolement des termes "d'exploitation" au mot "recettes" alors que, pour le budget général, le mot "recettes" n'est accompagné d'aucun élément de précision. De plus, le texte concernant les budgets annexes vise les "dépenses d'exploitation" là où, pour le budget général, sont visées les dépenses ordinaires.

On peut constater que le lexique des budgets annexes diffère donc de celui du budget général et trouver cette situation logique dans la mesure où les budgets annexes retracent les opérations financières de services qui, par leur nature, offrent des prestations "donnant lieu au paiement d'un prix", ce que ne fait pas le budget général.

On peut conclure que les recettes d'exploitation du BAAC sont principalement les redevances de navigation aérienne, d'autres ressources tirées de l'exploitation entreprise par la DGAC pouvant y être ajoutées comme des recettes issues des autres prestations de service.

Dans cette acception, le concept de recettes d'exploitation diffère profondément de celui de recettes de fonctionnement. Il s'agit en effet d'un concept économique et non d'un concept purement comptable.


Cette lecture du texte de l'article 21 de l'ordonnance n'est pas la seule mais elle paraît plus heureuse que celle qui considérerait comme d'étroits synonymes les termes "recettes d'exploitation" et "recettes de fonctionnement".

En effet, si cette dernière interprétation purement juridique devait être privilégiée, les recettes d'exploitation ne pourraient couvrir aucune des charges d'investissement du budget annexe. Celles-ci devraient toutes être financées à partir des "ressources spéciales" visées par l'article 21 de l'ordonnance. Dans cette hypothèse, les deux sections du budget annexe, la section d'exploitation et celle des opérations en capital, devraient être, chacune, équilibrées par des recettes propres sans possibilité de transfert d'une section à l'autre.

Mais, il s'ensuit que ni des recettes purement fiscales ni des ressources d'emprunt ne sauraient être assimilées à des recettes d'exploitation. Par conséquent ces recettes ne pouvant être considérées comme des recettes d'exploitation ne sauraient, au terme de l'article 21 de l'ordonnance organique, couvrir les dépenses d'exploitation du BAAC, c'est-à-dire les dépenses liées à la mission de navigation aérienne alors que, dans la réalité, elles y contribuent.

Le même écueil se retrouve du côté des dépenses : que sont les dépenses d'exploitation du budget annexe ?


L'article 21 de l'ordonnance distingue clairement les dépenses d'exploitation des dépenses d'investissement pour indiquer quelles dépenses peuvent figurer à un budget annexe2(*).

Ce faisant, l'ordonnance apporte plus de confusion que de clarté puisque la distinction qu'elle opère entre les dépenses d'exploitation et les dépenses d'investissement donne à penser que les charges d'investissement seraient à exclure du champ des dépenses d'exploitation des prestations de navigation aérienne. Dans cette hypothèse, les dépenses d'investissement devraient n'être financées que par les ressources spéciales qu'évoque l'ordonnance.

On sait bien qu'il n'en est rien -v. supra- et que, si les crédits budgétaires d'investissement doivent être distingués des dépenses d'exploitation, celles-ci sont néanmoins tributaires pour partie des dépenses d'investissement.

En bref, la notion de dépenses d'exploitation devrait être distinguée de celle de dépenses de fonctionnement : pour la cerner, il faut ajouter aux dépenses de fonctionnement liées au service offert aux usagers les charges des opérations en capital qui concourent à rendre possible l'exploitation du service rendu aux usagers.

Une autre interprétation qui retiendrait l'idée d'équivalence entre dépenses d'exploitation et dépenses de fonctionnement serait ruineuse pour le budget annexe. On sait que, dans la pratique, la part des recettes dites d'exploitation qui excède les besoins de fonctionnement courant du BAAC, est virée en recette de la section d'investissement. Si une conception des recettes d'exploitation tendant à les assimiler aux recettes de fonctionnement courant devait prévaloir les principes d'affectation posés par l'article 21 de l'ordonnance devraient interdire cette pratique qui reviendrait à affecter à des dépenses d'investissement d'autres ressources que les ressources spéciales mentionnées par l'ordonnance.

Face à une lecture purement juridique des budgets annexes, l'interprétation juridique et économique qu'on propose de retenir conduit à ceci que, les dépenses d'exploitation seraient constituées de l'ensemble des coûts d'exploitation du service de la navigation aérienne et les recettes d'exploitation, des redevances et autres recettes directement tirées de l'exploitation du service.

Ce n'est pourtant pas cette voie qu'à suivie le Conseil Constitutionnel dans sa décision sur la loi de finances pour 1998.

Par cette décision, le Conseil a affirmé le principe d'universalité des budgets annexes. Il en a conclu que les ressources fiscales affectées au budget annexe n'avaient pas à être affectées à une dépense plutôt qu'à une autre et qu'elles pouvaient ainsi sans contrarier la Constitution ni l'ordonnance organique concourir aux conditions de l'équilibre général du budget annexe.

On observera que cette décision a pour effet d'atténuer considérablement la portée de l'article 21 de l'ordonnance organique qui semblait, par dérogation aux principes rappelés par le Conseil et à la règle de non affectation posée par l'article 18 de la même ordonnance, articuler des règles d'affection de recettes à certaines dépenses.

Il est bien possible que le Conseil en négligeant une disposition spéciale au profit d'une référence à des règles d'ordre général ait souhaité neutraliser un article qui, à l'évidence, relève d'une conception un peu vague et est entaché d'une rédaction plutôt floue et ambiguë.

Il n'empêche que la décision du Conseil, simplificatrice, a pour effet de réduire la spécificité des budgets annexes et, au fond, d'atténuer également la portée de l'article 20 de l'ordonnance.

Il sera sans doute utile à l'avenir d'apporter quelques précisions au texte de l'article 21 de l'ordonnance organique.

b) De quelques compromis peu satisfaisants

C'est peut-être parce qu'il a été conscient de ce problème que le Conseil s'est attaché à commencer à régler une difficulté considérable sur le plan des principes.

On sait que le budget annexe de l'aviation civile abrite des opérations qui n'ont pas vocation à y être retracées et reçoit, du coup, des financements qui ne devraient pas lui être affectés.

Ce problème lassant avait été perçu lorsque le BANA3(*) avait été transformé en BAAC.

Dans l'avis du Conseil d'Etat du 17 juillet 1990, la Haute Assemblée avait considéré que :

"Si, en revanche, les missions de la Direction Générale, en ce qui concerne la sûreté des passagers dans les aéroports, ne peuvent être regardés comme tendant à rendre des services donnant lieu au paiement d'un prix, dès lors qu'en ce domaine le législateur a créé la taxe définie à l'article 302 Bis K du Code Général des Impôts, ces activités ne représentent, du point de vue tant des moyens en personnel que des charges financières, qu'une part très faible de l'ensemble de l'activité de la direction générale de l'aviation civile qui serait reprise dans le budget annexe ; il s'ensuit que, même en tenant compte de cette part des missions de la direction générale les conditions définies à l'article 20 resteraient remplies ; par suite, il est loisible au législateur de créer un budget annexe pour les opérations financières de la direction générale de l'aviation civile correspondant à l'ensemble des missions ci-dessus rappelées et de décider que les recettes correspondant au produit de la taxe de sûreté sur les aéroports seront affectées à ce budget".

Dès l'origine, l'avis du Conseil d'Etat pouvait ne pas emporter complètement la conviction.

La Haute Assemblée se référait en effet à l'article 20 de l'ordonnance et négligeait l'article 21. Or, si son interprétation de l'article 20 peut satisfaire, même si le choix de conférer à l'adverbe "essentiellement" le sens de l'adverbe "principalement" plutôt que celui, plus philosophique de "naturellement" peut être contesté, le défaut de référence à l'article 21, décidément peu prisé par nos juristes, posait problème.

Comme aucune des dépenses régaliennes assumées par le budget annexe ne peut être assimilée soit à une dépense d'exploitation, soit à une dépense d'investissement nécessaire à l'exploitation d'un service, ces dépenses ne peuvent donc être retracées par le budget annexe que moyennant "l'oubli" des dispositions de l'article 21 de l'ordonnance.

Il y a sans doute une contradiction entre cet article 21 et l'article 20 que le Conseil a alors choisi de résoudre en privilégiant celui-ci plutôt que celui-là, comme le Conseil Constitutionnel l'a, semble-t-il, plus récemment, fait. Ce compromis peu satisfaisant n'a pas réglé toutes les difficultés.

Depuis, le problème est resté pendant et s'est trouvé aggravé par l'ampleur prise par la part des dépenses régaliennes dans le budget annexe et par celle du financement trouvé dans les taxes affectées à ce budget.

Sur ce sujet, il faut souligner que, dans son avis, le Conseil d'Etat avait considéré que ses observations ne pouvaient valoir que pour autant que les activités autres que de prestations de service conservent une place très faible dans l'ensemble de l'activité de la DGAC et que, parallèlement, la taxe de sûreté procure une part très faible des recettes du budget.


Votre rapporteur avait fait valoir que tel n'était plus le cas et que, par conséquent, l'entorse au principe de non-affectation des recettes pourrait bien dégénérer en une fracture du BAAC.

Il avait ajouté qu'on ne pourrait "sauver" l'affectation à ce budget annexe des taxes qu'en considérant celles-ci comme appartenant à la catégorie de ces ressources spéciales que vise l'article 21 de l'ordonnance organique.

Mais, il avait précisé alors que son produit devrait être affecté aux seules dépenses d'investissement -ce qui est loin d'être le cas-, ce qui supposerait, au demeurant, que le budget annexe puisse abriter des dépenses d'investissement conséquentes destinées à autre chose qu'à l'exploitation d'un service faisant l'objet de prestations donnant lieu au "paiement de prix".

La décision du Conseil constitutionnel sur la loi de finances pour 1998 allait globalement confirmer le bien-fondé des observations de votre rapporteur en indiquant que, de la combinaison des articles 20 et 21 de l'ordonnance organique, il résultait "que, pour l'essentiel, les recettes des budgets annexes doivent être constitués de rémunérations pour services rendus et que la part des ressources fiscales qui leur sont affectées doit demeurer réduite". Le Conseil devait conclure que tel était encore le cas. Mais, le rappel des principes a été compris par chacun comme une sorte de mise en garde devant le renforcement d'un risque constitutionnel substantiel.

2. Aspects financiers

La combinaison de la montée en charge des dépenses d'intérêt général inscrites au budget annexe de l'aviation civile, des contraintes de financement associées au régime juridique des redevances et de l'existence d'un plafond, juridique mais aussi économique, sous lequel il faut contenir la fiscalité spécifique affectée au BAAC a débouché sur une dérive de l'endettement de ce budget annexe.

Celle-ci se traduit par une évolution préoccupante des dépenses d'amortissement financier supportées par le BAAC. Ces dépenses correspondent au remboursement en capital des dettes du BAAC. Leur progression est considérable : de 17,6 % l'an dernier, elle passe à 33,8 % cette année et cette charge s'élève à 446,2 millions de francs. Cette tendance au terme de laquelle les dépenses d'amortissement constituent la catégorie de dépenses la plus dynamique du budget annexe reflète l'endettement passé.

Le tableau qui suit retrace la progression du capital restant dû au 31 décembre de chacune des dernières années connues.

(En millions de francs)


1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1.852,9

1.668,9

1.861,3

2.439,4

3.098,1

3.798,8

4.507,8

De 1992 à 1998, l'endettement net aura été multiplié par plus de 2,4. En dépit d'une forte progression des remboursements, l'endettement nouveau qui se situait autour du milliard de francs par an se traduirait par une situation de dette alarmante. 1999 traduit une inflexion avec un niveau d'emprunt de 830 millions de francs. Mais, son caractère durable est douteux puisqu'elle est complètement due à des produits exceptionnels -la vente d'un ensemble immobilier- pour 125 millions de francs et qu'elle s'inscrit dans un contexte de réduction des investissements qui ne sera pas durable -voir ci-dessous.

Toute tension sur les taux d'intérêt exercerait un effet à la hausse des charges d'intérêt compte tenu de la portée du stock de dettes contractées à taux variable. Elle se traduirait en outre par un renchérissement des nouveaux emprunts qui, avec un décalage, exercerait le même effet.

En outre, à terme, les charges d'amortissement financier annuelles tendent vers le niveau d'endettement supplémentaire contracté chaque année, soit 1 milliard de francs.

L'évolution enregistrée de ce point de vue depuis 1992 rend partiellement compte de ce phénomène.

Evolution des charges d'amortissement

(en millions de francs)


1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

174,9

183,9

187,7

261,9

252,3

283,5

333,5

446,2

De 1992 à 1999, ces charges sont multipliées par 2,5. Sans que l'échéance puisse être précisément établie puisqu'elle dépendra des mesures d'étalement des amortissements, la dérive vers un niveau de charges de 1 milliard de francs est en cours. Elle exercera un fort effet d'éviction sur les investissements physiques de la DGAC qu'on commence à percevoir cette année.

Il faut donc réfléchir à un système financier différent, ce qui posera peut-être la question d'ensemble de l'organisation budgétaire des activités de la DGAC.

B. LES SOLUTIONS PROPOSÉES PAR VOTRE COMMISSION

Au-delà de ces problèmes juridiques, il faut bien reconnaître que le versement indifférencié du produit d'une taxe au BAAC n'est pas satisfaisant sur le fond.

La sûreté du transport aérien doit être une priorité compte tenu des graves enjeux qui s'y attachent tant pour les passagers que pour la Nation. Or, le programme de sûreté ne bénéficie que médiocrement des produits de la taxe versée au BAAC et dont le régime est sans cesse modifié. Son utilisation à des usages alternatifs prive ce programme des financements nécessaires.

Instituée en 1987, au taux de 5 francs par passager pour les vols internationaux et de 3 francs par passager pour les vols commerciaux domestiques, la taxe de sûreté est devenue, en 1992, ce qu'elle est aujourd'hui : la taxe de sécurité et de sûreté.

Entre-temps, son tarif avait été doublé en 1990.

En son temps, la commission des finances avait exprimé les plus grandes réserves sur la transformation opérée en 1992, craignant un certain mélange des genres. En effet, la décision alors prise conduisait à ce que la taxe désormais prélevée cesse de ne financer que ce pourquoi elle avait été créée, à savoir la mise en place d'équipements servant à assurer la sûreté dans les aéroports.

L'évolution ultérieure de la taxe devait confirmer le bien-fondé de ces alarmes. Le produit de la taxe a considérablement augmenté. Il est passé, entre 1987 et 1995, de 62 à 652,5 millions de francs, soit plus qu'un décuplement. Cette tendance s'est poursuivie ces dernières années à mesure que des relèvements de son taux étaient proposés.

Produit estimé de la taxe de sécurité et de sûreté

(en millions de francs)


1996

1997

1998

Ecarts

728,6

848

1.182,8

+ 454,2

En deux ans, entre 1996 et 1999, le produit de la taxe s'est accru de 62,3 %. Peu de prélèvements obligatoires paraissent aussi dynamiques. Les investissements réalisés en matière de sûreté n'ont, loin s'en faut, pas évolué parallèlement et sont très inférieurs au niveau atteint par les recettes issues de la taxe.

C'est en fait l'équilibre financier du budget annexe qui a nécessité principalement l'alourdissement de cet élément de fiscalité.

Cette situation traduit une dilution des actions destinées à améliorer la sûreté du transport aérien. Or, ces actions devraient constituer une priorité.

C'est pourquoi votre rapporteur suggère tous les ans, malgré les refus des différents ministres, que le gouvernement, qui en a seul le droit, prenne l'initiative d'isoler les dépenses devant concourir à la sûreté aéroportuaire en créant un fonds spécial voué à cela.

On rappelle que les propositions de votre commission suggéraient que ce fonds soit financé partiellement par une taxe de sûreté et partiellement par une contribution du budget général. Celle-ci devait manifester l'engagement financier de la collectivité nationale au service d'une cause qui la concerne, puisqu'elle dépasse la seule collectivité des usagers du transport aérien. Il était précisé que ce fonds devait contenir un chapitre destiné au financement des équipements et un chapitre regroupant des moyens servant au soutien du fonctionnement des systèmes.

De cette réforme, votre commission attendait qu'elle apporte une clarification bien nécessaire qui permettrait à l'Etat d'afficher sans détours sa volonté de conduire une politique volontaire d'amélioration de la sûreté aéroportuaire.

Votre commission ajoutait qu'elle : "permettrait, en outre, d'éviter certaines dérives actuellement constatées, au terme desquelles les exploitants d'aéroports lèvent des redevances destinées à financer des équipements de sûreté qu'ils mettent en place dans un contexte de dispersion des initiatives.

Il s'agit bien là de dérives puisque l'usage de redevances pour services rendus devrait être exclu lorsqu'il s'agit de financer des dépenses qui sont effectuées essentiellement dans l'intérêt général des usagers du transport aérien, des populations survolées et, au fond, de la collectivité nationale toute entière.

Elles sont d'autant moins acceptables que l'amélioration de la sûreté aéroportuaire suppose, à l'évidence, une action coordonnée et des solutions financières réalistes.


Que n'a-t-elle alors été entendue !


Il faut alors se réjouir que le gouvernement, sous la contrainte des juges malheureusement et non pas, semble-t-il, du fait d'une attention particulière portée aux sages recommandations du Sénat, s'inscrive enfin dans la démarche constamment souhaitée par votre Haute Assemblée.

Le gouvernement propose en effet une extension du compte d'affectation spéciale n° 902-25 intitulé "Fonds de péréquation des transports aériens" (FPTA).

Ce fonds, créé par l'article 46 de la loi de finances pour 1995 afin de financer les déficits d'exploitation de certaines lignes aériennes dites "d'aménagement du territoire" prendrait une autre dénomination et s'intitulerait désormais "Fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien" (FIATA).

Le FIATA continuerait à assumer cette dernière charge mais il serait en outre appelé à financer :

a) les dépenses directes de l'Etat en fonctionnement et en capital concernant les services de sécurité-incendie-sauvetage et la sûreté, à l'exception des dépenses de personnel ;

b) les subventions aux gestionnaires d'aérodromes en matière de sécurite-incendie-sauvetage, de sûreté, de lutte contre le péril aviaire et de mesures effectuées dans le cadre des contrôles environnementaux ;

c) les frais de gestion ;

d) les restitutions des sommes indûment perçues ;

e) les dépenses diverses ou accidentelles.

Le FIATA serait financé au moyen d'une part du produit d'une taxe d'aviation civile (TAC) qui se substituerait à la taxe de sécurité et de sûreté.

On n'entrera pas ici dans le détail du projet du gouvernement mais quelques observations générales doivent être faites.

 L'idée d'un fonds budgétaire voué à abriter les dépenses d'intérêt général liées au réseau aéroportuaire peut être approuvée dans son principe.

 La fusion des interventions du FPTA dans le FIATA présente le risque d'un certain mélange des genres. Il faut donc vérifier l'ampleur de ce risque.

 Le recours à un compte d'affectation spéciale pour traduire la politique d'intervention dans les aéroports au titre des exigences liées à des motifs d'intérêt général n'est envisageable qu'à la condition que lesdites interventions puissent bénéficier d'un financement conforme à nos principes généraux par ce truchement. Or, le Sénat est attaché à ce que certaines dépenses, les dépenses de sûreté destinées à prévenir les actes de malveillance commis contre la Nation, soient financées par une contribution générale. Les règles de l'ordonnance organique -article 25- s'opposent à ce que les versements du budget général dépassent 20 % des ressources d'un compte d'affectation spéciale (CAS).

Loger les dépenses d'intérêt général dans un CAS implique donc que 80 % des ressources soient trouvées ailleurs que dans une contribution du budget général. C'est le maintien d'une fiscalité spécifique qui résulte de cette règle. Une solution alternative doit alors être recherchée.

 L'objet du FIATA resterait ainsi réduit, par nécessité. C'est une solution décevante alors que l'occasion se présente de réformer en profondeur le financement des missions d'intérêt général liées à l'exploitation des aéroports.

 Le fonds spécial que votre commission appelle de ses voeux ne pouvant revêtir l'habit d'un compte d'affectation spéciale qu'au prix d'un maintien problématique d'un financement spécifique de missions de souveraineté, une rebudgétisation de telles missions doit être envisagée. A ce sujet, une incidente doit être faite à propos du d) visant les dépenses du FIATA constituées des restitutions des sommes indûment perçues. Ce d) renvoie aux sommes que pourrait devoir acquitter l'Etat concédant du fait de la garantie des déséquilibres financiers des concessions aéroportuaire. Il n'apparaît pas entièrement cohérent de faire financer par la TAC de telles dépenses.

Cela illustre les confusions auxquelles on s'expose en recourant à des débudgétisations systématiques mais mal ordonnées.

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