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CHAPITRE II

UNE VALIDATION ACCEPTÉE "DU BOUT DES LÈVRES"

Les validations législatives sont soumises à deux types de conditions. Le Conseil Constitutionnel veille à leur conformité à la Constitution. Mais, l'intervention du Conseil suppose remplie une autre condition primordiale, la volonté du législateur d'adopter la validation.

A cet égard, la considération d'importants enjeux financiers, mais aussi une volonté de sagesse, ont inspiré les travaux de la commission des finances. Celle-ci a en outre pris note des projets de réforme du financement de certains coûts liés à l'exploitation des plates-formes aéroportuaires.

Le gouvernement a, en effet, présenté une refonte des modes de financement des dépenses d'aviation civile assortie d'une réforme de leur imputation budgétaire.

Cet ensemble de mesures sera examiné à l'occasion du vote du projet de loi de finances pour 1999. Aussi, votre rapporteur se contentera-t-il, à ce stade, d'en faire une présentation simple avec quelques observations d'étape pour ouvrir un débat qui demande à être enrichi et qui doit déboucher sur une réforme entièrement cohérente.

I. UNE VALIDATION À SITUER DANS SON CONTEXTE

Les enjeux financiers du dossier sont importants. Un refus de validation supposerait de dégager des financements alternatifs dans des conditions difficiles. En outre, le gouvernement a introduit une réforme des modalités de financement de certaines dépenses liées à l'exploitation des aéroports. Ce fait nouveau n'est pas à négliger. Il importe, au contraire, d'en faire une analyse précise et d'en tirer les conséquences en proposant un système plus cohérent qe celui introduit par le gouvernement.

A. LES PROBLÈMES FINANCIERS

La validation demandée comporte des enjeux financiers très importants qu'il n'est pas possible de préciser entièrement puisque leur montant est dépendant d'hypothèses peu maîtrisables.

Il faut d'abord essayer de cerner qui devrait supporter "in fine" les coûts d'une non validation.

C'est chose aisée s'agissant de la RSTCA dont on sait qu'elle constitue l'une des principales ressources du budget annexe de l'aviation civile géré par l'Etat à travers la direction générale de l'aviation civile (DGAC).

L'affaire est plus complexe s'agissant des redevances perçues par les aéroports. En ce cas, c'est "a priori" chacun des aéroports dont les décisions prises en la matière auraient été annulées qui devrait rembourser les sommes indûment perçues. Mais, une éventualité existe, confortée par les déclarations de certains gestionnaires, qui verrait ceux-ci se retourner en garantie contre l'Etat.

Le sort d'une telle démarche est, bien sûr, incertaine, mais le risque existe, soit que les gestionnaires mettent en cause la responsabilité de l'Etat, soit qu'ils dénoncent les concessions et demandent à l'Etat d'en assumer les pertes.

De surcroît, confrontés à des difficultés financières sérieuses, les gestionnaires d'aéroports pourraient se tourner vers leurs financeurs de proximité, les collectivités locales qui ont pris l'habitude de conforter des situations financières dégradées.

Il faut ensuite tenter d'évaluer les sommes qui pourraient être répétées.

S'agissant de la RSTCA, les évaluations fournies renvoient à un montant d'indu de l'ordre de 50 millions de francs par an, soit une somme total de l'ordre de 460 millions de francs compte tenu de la période à rembourser et d'hypothèses de taux.

Trop-perçus au titre de la RSTCA

(en millions de francs)


 

Trop perçu SSIS

Trop perçu GTA

Total trop perçu pour l'exercice

Trop perçu actualisé à fin 1999

(Dont intérêts sur trop perçu)

1991

14,0

38,4

52,3

86,3

33,9

1992

17,7

39,4

57,0

85,7

28,7

1993

18,4

39,6

58,0

78,9

20,9

1994

22,3

39,8

62,1

78,0

15,9

1995

23,0

6,7

29,8

35,3

5,6

1996

22,9

8,0

30,9

34,4

3,5

1997

27,8

7,1

34,9

37,4

2,5

7 mois 1998

18,7

4,2

22,9

23,7

0,8

TOTAL

164,8

183,2

348,0

459,8

111,8

S'agissant des redevances aéroportuaires, l'estimation est plus complexe. D'abord, les sommes à rembourser dépendent de l'introduction, cas par cas, de contentieux.

Ensuite, compte tenu de la qualité moyenne des comptabilités et des difficultés à établir comment les coûts sont imputés et financés, il est parfois difficile d'identifier les sommes en jeu.

A partir d'une approximation, l'évaluation des coûts des missions en cause en 1999, on peut estimer à 1 milliard par an la somme globalement due par les aéroports. A partir de là, la question se pose de savoir combien d'années devront être répétées. Quelque peu indifférente pour ce qui concerne la sûreté dont les aéroports n'ont commencé à assumer les coûts que, récemment, à partir de 1996, elle est plus significative pour les charges de SSIS estimées en 1999 à 414 millions de francs. Si la prescription quadriennale n'était pas applicable, d'autres prescriptions plus longues seraient retenues, ce qui alourdirait d'autant la "facture". En bref, ce chiffre étant sujet à caution, une somme globale de plus de 2 milliards pourrait être en cause. Une précision importante doit être énoncée : cette somme doit être ventilée entre les différents aéroports, à supposer qu'ils soient les débiteurs effectifs, si bien que l'atteinte aux intérêts financiers résultant d'une non validation doit être appréciée au cas par cas, en fonction des sommes dues et de la situation financière des différentes plates-formes.

En toute hypothèse, les sommes globales en jeu sont considérables.

Un troisième élément de problématique financière doit être abordé
. Il est constant que les débiteurs des sommes à rembourser en cas de non validation ont financé les coûts des missions assumées par eux. Il ne leur est pas reproché de l'avoir fait ; il leur est reproché de l'avoir mal fait. Cette malfaçon, on l'a dit, aurait pu et du être évitée si l'on avait suivi les sages conseils de votre commission des finances. Mais, exposer les débiteurs à des remboursements effectifs reviendrait à les appauvrir pour avoir exercé des responsabilités réelles et utiles, qui ne leur incombaient pas, par de mauvais moyens.

Ce serait évidemment un peu choquant, même si la validation qui nous est demandée implique de renoncer, pour le passé, à des solutions toujours réclamées et qu'il faut promouvoir pour l'avenir.

En effet, en validant les arrêtés et décisions en cause, tout se passe comme si une redevance assise sur les passagers pouvait constituer une source de financement de missions d'intérêt général admissible.

Ce n'est évidemment pas l'intention de votre commission qui souhaite seulement "purger" le passé et a pris note de l'intention du gouvernement de corriger son système à l'avenir.

Votre commission souligne, à ce stade, qu'elle souhaite très vivement que le gouvernement la suive dans ses propositions d'amélioration du système qu'il propose pour l'avenir.


En revanche, il faut dénoncer une idée fausse selon laquelle, en l'absence de validation, les compagnies à qui seraient reversées les sommes indues s'enrichiraient sans cause. Juridiquement, ce n'est en effet pas à elles qu'un service a été rendu, mais à la satisfaction de l'intérêt général. En revanche, il ne serait pas réaliste de nier qu'elles ont bénéficié concrètement des missions dont seul le financement est contesté. En langage économique, on dirait qu'elles ont bénéficié des externalités positives de la production d'un bien public, en l'espèce la sûreté et la sécurité.

B. L'INSTAURATION D'UNE TAXE D'AÉROPORT

Afin de remédier aux difficultés posées par le financement des missions d'intérêt général assumées par les gestionnaires d'aéroports à travers les redevances perçues par eux, le gouvernement propose de créer une taxe d'aéroport.

Il faut rappeler, à nouveau, que votre commission des finances avait, dans son rapport sur la loi de finances 19984(*) stigmatisé ces manières dans les termes suivants :

"Il permettrait, en outre, d'éviter certaines dérives actuellement constatées, au terme desquelles les exploitants d'aéroports lèvent des redevances destinées à financer des équipements de sûreté qu'ils mettent en place dans un contexte de dispersion des initiatives.

Il s'agit bien là de dérives puisque l'usage de redevances pour services rendus devrait être exclu lorsqu'il s'agit de financer des dépenses qui sont effectuées essentiellement dans l'intérêt général des usagers du transport aérien, des populations survolées et, au fond, de la collectivité nationale toute entière.

Elles sont d'autant moins acceptables que l'amélioration de la sûreté aéroportuaire suppose, à l'évidence, une action coordonnée et des solutions financières réalistes
."

1. Présentation du projet

Le dispositif proposé qui s'appliquerait à compter du 1er avril 1999, consiste à classer les aéroports dont le trafic dépasse les 1.000 passagers embarqués ou débarqués en cinq grandes catégories en fonction du nombre de passagers traités. Le tarif de la taxe serait échelonné en fonction des cinq catégories d'aéroports ainsi définies. En outre, il serait fixé par référence à une fourchette.

Les classes d'aéroports et les limites de chacune des fourchettes seraient fixées comme suit :


Classe

1

2

3

4

5

Trafic de l'aérodrome ou du système aéroportuaire en total des passagers, embarqués ou débarqués

à partir de 10.000.001

de 4.000.001 à 10.000.000

de 400.001 à 4.000.000

de 50.001 à 400.000

de 1.001 à 50.000

Tarifs par passager

de 16 à 20 F

de 8 à 17 F

de 17 à 32 F

de 32 à 65 F

de 65 à 99 F

Le dispositif proposé s'articule autour d'une répartition des rôles entre le législateur et l'exécutif.

Le législateur est appelé à fixer les dispositions concernant l'assiette, le débiteur de la taxe, à préciser les règles de détermination de son taux et à aménager les responsabilités en matière de recouvrement. Mais, c'est l'exécutif qui est chargé de fixer, par arrêté, la liste des aéroports en fonction des catégories définies par le législateur et le tarif précis applicable pour chaque aéroport.

S'agissant de l'assiette, il est prévu que la taxe s'applique au nombre de passagers embarqués par un transporteur aérien sur l'aéroport à l'exception :

 des "professionnels" embarqués ;

 des enfants de moins de deux ans ;

 des passagers en transit direct repartant sans changement d'avion avec le même numéro de vol qu'à leur arrivée ;

 des passagers victimes d'un atterrissage forcé en raison "d'incidents techniques ou de conditions atmosphériques défavorables".

En outre, l'application de la taxe n'est exigible que pour les vols commerciaux. Ne sont pas considérés comme tels :

 les évacuations sanitaires d'urgence,

 les vols locaux au sens du 2 de l'article premier du règlement CEE n° 2407/92 du 23 juillet 1992.

S'agissant des règles concernant le débiteur et le recouvrement de la taxe, il est prévu que la taxe soit due par les entreprises de transport aérien public et qu'elle s'ajoute au prix acquitté par le passager.

Le recouvrement serait à la charge des comptables du budget annexe de l'aviation civile sauf pour les établissements publics nationaux dotés d'un comptable public. Dans ce cas, c'est à ce comptable qu'incomberait la charge du recouvrement. Chaque mois, les transporteurs adresseraient une déclaration mentionnant le nombre des passagers embarqués le mois précédent et accompagnée du paiement de la taxe due.

Les contrôles et les sanctions sont précisés, par référence pour les uns, au texte organisant la taxe d'aviation civile, et pour les autres à l'article 1729.

Le gouvernement aura la responsabilité de fixer le tarif de la taxe par aéroport. Cette compétence est doublement encadrée :

 par les limites de la fourchette applicable à chaque catégorie d'aéroports qui sont fixées par le législateur ;

 et par l'édiction de principes devant guider l'exécutif dans son choix final.

Il est ainsi précisé que le tarif est fonction du coût sur l'aérodrome des services de sécurité-incendie-sauvetage, de lutte contre le péril aviaire et de sécurité, ainsi que des mesures effectuées dans le cadre des contrôles environnementaux. Une importante précision supplémentaire est apportée, relative à la façon dont ce coût doit être apprécié. Il est indiqué qu'il l'est à partir des prestations assurées en application de la réglementation en vigueur et de l'évolution prévisible des coûts.

2. Observations d'étape

Les observations qui suivent n'ont pas d'autre vocation que d'introduire un débat qui devra être enrichi avant l'examen du dispositif dans le cadre de la discussion budgétaire pour 1999.

a) Observations diverses

Le texte présenté par le gouvernement suscite quelques observations sur le détail de sa rédaction et quelques questions quant à sa traduction concrète.

S'agissant du détail de la rédaction, on peut regretter quelques choix malheureux.

 On peut d'abord s'interroger sur un défaut d'homogénéité entre le critère d'appartenance des aéroports aux différentes catégories définies par le texte -le nombre des passagers embarqués et débarqués- et l'assiette de la taxe -le nombre de passagers embarqués. Comme le tarif de la taxe est "construit" pour couvrir les coûts des missions qu'elle est appelée à financer, cette dichotomie n'a pas de justification évidente.

 Le choix d'asseoir la taxe sur les passagers embarqués sur l'aéroport est, quant à lui, plus discutable et n'est probablement pas entièrement neutre. Un choix alternatif aurait pu être fait d'asseoir la taxe sur les passagers embarqués et débarqués. Il apparaît en effet que les missions à financer concernent, de la même, manière, l'une et l'autre catégories de passagers.

S'agissant des passagers exemptés, on doit d'abord observer que si l'on suit la logique du dispositif proposé, l'exemption des passagers en transit direct ne va pas de soi. Si le système avait une vocation nationale, on pourrait certes la comprendre comme un moyen d'éviter une cascade d'impositions. Mais, comme il a vocation à financer chaque aéroport, cette considération trouve mal sa place, même si elle a pour effet d'éviter de pénaliser le fonctionnement des "hubs".

L'exemption accordée aux passagers victimes de circonstances exceptionnelles est, quant à elle, parfaitement admissible. Mais, la rédaction choisie est malheureuse car trop limitative. Quel serait le sort des passagers reprenant leur vol après un détournement terroriste ou simplement parce que l'aéroport théorique de destination serait momentanément fermé pour une cause non atmosphérique et indépendante de la technique ? Il ne bénéficierait pas d'une exonération qu'il entre sûrement dans l'intention du législateur de lui accorder. Il faut donc simplifier la rédaction et se référer au cas "des passagers reprenant leur vol après un atterrissage causé par la survenance d'un cas de force majeurs".

S'agissant du texte du II qui précise que la taxe s'ajoute au prix acquitté par le passager, la formule retenue n'est pas satisfaisante. En matière d'impôts indirects, comme pour les autres impôts, ce qui compte dans la définition d'une taxe, c'est de déterminer son assiette, son taux et son fait générateur.

Le fait générateur de la taxe d'aéroport sera la délivrance gratuite ou onéreuse du billet. A partir de là, le transporteur qui devra la taxe doit être libre de la répercuter ou non sur le client. Indiquer que la taxe s'ajoute au prix -qui peut être nul- acquitté par le passager, c'est supprimer cette liberté. Cela n'est pas souhaitable.

Ce qui est souhaitable, en revanche, c'est que le client soit informé qu'une taxe s'ajoute au prix acquitté par lui. On doit donc trouver une formule qui satisfasse à cette seule exigence.

Il faut alors écrire que "la taxe est due par toute entreprise de transport aérien public et s'ajoute, le cas échéant, au prix acquitté par le passager".

La référence implicite aux "comptables du budget annexe de l'aviation civile" n'est pas satisfaisante. Il faut préciser la rédaction, de même que celle qui renvoie sans plus à l'article 1729.

Le dispositif proposé suscite au surplus à l'évidence des questions sur sa mise ne oeuvre concrète.

Les problèmes pratiques posés par l'administration de la taxe d'aéroport ne sont pas à négliger. Sa gestion supposera de mettre en place un réseau de recouvrement sur le territoire puisqu'il n'est pas envisagé de confier cette mission aux réseaux du ministère des finances. On peut légitimement s'interroger sur les raisons de ce choix.

En outre, il est loisible de s'inquiéter d'une éventuelle multiplication des contentieux. Le système mis en place est assis sur les déclarations des transporteurs aériens dont dépendront les allocations versées à chaque aéroport.

Il est à redouter que chacun de ces acteurs ne s'accordent pas toujours sur les éléments constitutifs de l'assiette de la taxe et que des contestations s'élèvent. On peut donc s'attendre à des contentieux.

Ceux-ci alourdiraient encore le poids de la gestion de la taxe d'aéroport qui nécessitera sans doute une forte activité de contrôle.

En bref, l'administration de la taxe ne sera pas chose aisée.

La question du statut budgétaire de la taxe d'aéroport doit, au demeurant, être posée.

La taxe d'aéroport serait, comme le rappelle très justement l'exposé des motifs du gouvernement, à ranger dans la catégorie des impositions de toute nature.

Par conséquent, son régime juridique devra obéir aux règles qui, dans notre droit budgétaire, s'appliquent à de telles impositions. Elle devrait être retracée dans les recettes de l'Etat, sa perception devrait être autorisée chaque année par la loi de finances et son affectation comptable devrait respecter les dispositions prévues par le chapitre II de l'ordonnance 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances. En particulier, il faudrait respecter la règle posée à l'article 18 de cette ordonnance selon laquelle "Il est fait recette du montant intégral des produits, sans contraction entre les recettes et les dépenses. L'ensemble des recettes assurant l'exécution de l'ensemble des dépenses, toutes les recettes et toutes les dépenses sont imputées à un compte unique, intitulé budget général."

Le dispositif proposé par le gouvernement contrevient manifestement à cet ensemble de contraintes constitutionnelles. Il n'est en effet pas prévu de rattacher le produit de la nouvelle taxe au budget général non plus d'ailleurs que de mentionner dans le budget les charges qu'elle est appelée à financer. Mais, plus grave, la mention du texte selon laquelle "la taxe... est perçue au profit des exploitants des aérodromes" si elle s'inspire des dispositions traditionnellement retenues en matière de taxes parafiscales n'a pas lieu d'être s'agissant d'une imposition et soutient une affectation contraire aux règles du droit budgétaire.

b) Observations de fond

Votre commission des finances a, depuis longtemps, défendu une certaine conception du financement des missions d'intérêt général et, en particulier, des missions concourant à la sûreté. Cette conception n'est pas compatible avec l'acceptation du dispositif envisagé par le gouvernement.

Mais, avant d'exposer les raisons de principe, qui pourraient motiver son refus de voter la disposition proposée, il faut mettre en évidence un autre problème de fond, celui des problèmes posés à notre réseau aéroportuaire du fait des exigences de sécurité et de sûreté.

Ce réseau est, en effet, confronté en la matière à des exigences croissantes.

Le tableau ci-après rend compte, par aéroport, des coûts annuels des missions de sûreté et des "services chargés de la sécurité incendie sauvetage" (SSIS).

Coût par aéroport des missions de sûreté et
de sécurité incendie et sauvetage.



Aéroport


Trafic départ 1999

Coût annuel sûreté -estimation 1999 en MF

Coût annuel ssis - estimation 1999 en MF

Coût annuel de missions en F/passager

ADP

Nice

Marseille

Lyon

Toulouse

Bordeaux

Strasbourg

Pointe à Pitre

Fort de France

Nantes

Montpellier

Saint-Denis

Ajaccio

Lille

Bastia

Toulon

Brest

Clermont

Biarritz

Pau

Tarbes

Perpignan

Cayenne

Rennes

Grenoble

Nîmes

Metz

Figari

Calvi

Lorient

Beauvais

Saint Barth.

Quimper

Avignon

Limoges

Le Havre

Saint-Etienne

Rodez

Chambéry

Béziers

Lannion

Annecy

Caen

Poitiers

La Rochelle

Rouen

Périgueux

Cherbourg

Brive

Dinard

Agen

Marie-Galante

Deauville

Dijon

Castres

Bergerac

Reims

Saint Brieuc

Angoulême

Aurillac

Carcassonne

Tours

Epinal

Ouessan

Ile d'Yeu

Cannes

Le Mans

Roanne

Le Puy

Dôle

Lyon Bron

Nevers

La Mole

Le Touquet

Nancy

Saint Nazaire

Auxerre

Valence

Châteauroux

Montluçon

Niort

Colmar

Cognac

Laval

Troyes

Valenciennes

Gap

Calais

Morlais

Orléans

32.012.468

3.911.002

2.903.448

2.618.965

2.348.160

1.381.893

1.111.042

1.003.159

926.665

768.321

749.579

742.603

443.952

437.586

399.697

341.335

325.709

317.189

315.755

312.517

280.259

228.431

215.901

158.873

144.416

140.813

132.402

116.953

109.203

104.905

110.960

103.881

84.163

66.427

63.765

58.817

54.672

42.871

41.268

40.196

38.221

35.149

31.214

27.357

19.848

19.153

19.069

23.053

18.036

17.347

13.008

12.161

11.793

11.367

10.087

9.190

8.322

8.118

8.077

7.282

6.372

6.283

6.092

5.293

5.266

4.943

4.540

4.512

4.066

3.838

3.727

3.299

2.989

2.927

2.672

2.137

1.389

1.350

2.450

1.151

1.053

1.031

949

726

726

698

613

598

529

519

410.36

19.79

17.58

26.34

19.97

15.59

18.94

7.56

2.50

11.07

11.32

2.59

1.87

3.35

2.06

1.59

1.87

3.46

2.16

4.96

5.03

1.20

7.59

1.19

1.13

1.19

1.20

0.93

0.93

1.02

1.79

0.73

1.79

0.62

0.62

0.62

0.62

0.62

0.62

0.62

0.62

0.62

0.62

0.62

0.62

0.00

0.62

0.62

0.62

0.00

0.62

0.00

0.00

0.00

0.62

0.62

0.00

0.00

0.00

0.62

0.62

0.00

0.62

0.00

0.00

0.00

0.00

0.62

0.62

0.00

0.00

0.00

0.00

0.00

0.00

0.00

0.00

0.00

0.00

0.00

0.00

0.00

0.00

0.00

0.00

0.00

0.00

0.00

0.00

0.00

160.17

11.74

17.27

17.19

7.32

15.25

6.59

4.73

12.63

7.83

7.73

12.36

10.60

3.71

6.07

7.25

2.75

4.82

4.34

6.26

4.81

3.74

11.22

2.28

4.90

6.35

3.00

4.67

0.00

1.63

0.99

1.59

1.62

1.56

1.32

0.77

2.04

1.95

2.02

0.98

1.14

1.59

1.63

1.66

0.73

0.48

0.62

1.63

0.55

0.98

0.60

0.98

0.98

0.37

0.35

0.45

0.03

0.33

0.36

0.98

1.96

0.98

0.53

0.98

0.33

0.93

0.33

0.33

0.33

0.56

0.98

0.03

0.93

0.33

0.43

0.93

0.07

0.33

0.26

0.35

0.04

0.35

0.33

0.33

0.25

0.07

0.33

0.26

0.33

0.31

17.82

8.06

12.00

16.62

11.62

22.32

22.98

12.26

16.32

24.61

25.41

20.13

28.08

16.13

20.35

25.90

14.18

26.09

20.58

35.89

35.12

21.62

87.12

21.84

41.80

53.58

31.75

47.89

8.54

25.28

25.08

22.39

40.62

32.82

30.36

23.64

48.57

60.00

63.94

39.80

45.95

62.68

72.01

83.41

67.90

25.19

64.91

97.47

64.52

56.32

93.70

80.32

82.85

32.40

96.24

116.25

3.61

40.16

44.50

218.96

404.40

155.45

188.12

184.52

61.87

187.77

71.76

209.07

232.05

146.98

262.18

8.01

310.42

111.19

162.08

434.28

47.55

241.20

106.43

306.66

40.84

340.04

343.11

448.87

345.44

103.87

531.24

435.97

616.15

603.66

On observe que les coûts des missions susdites sont variables selon les plates-formes considérées -dans nombre d'aéroports, le coût des missions de sûreté est nul, ces missions continuant, en tout cas on l'espère, à être assumées par les pouvoirs publics-. Elles ont en outre tendance à croître avec la taille de l'aéroport. Mais le coût annuel des missions rapporté au nombre des passagers a, lui, tendance à croître quand ce dernier diminue. Cette donnée est totalement indépendante, remarquons-le, du mode de financement choisi. Elle est appelée à s'intensifier avec l'augmentation prévisible des dépenses de sûreté. Il faut certes relativiser cette perspective. Les problèmes posées par la sûreté dans un petit aéroport ne sont pas les mêmes que ceux qui sont posés dans un grand aéroport et ils peuvent recevoir des solutions moins coûteuses. Mais, la remarque est dans l'ensemble pertinente qui vise à faire observer que les coûts de la sûreté augmenteront plus que le nombre des passagers dans la plupart des aéroports. Comme ces coûts rapportés à chaque passager sont d'autant plus élevés que la plate-forme est moins fréquentée, l'avenir se traduira par une distorsion de plus en plus grande entre les coûts des missions de sûreté et de sécurité par passager dans les aéroports, en fonction de leur fréquentation.

La dispersion des coûts par passager est d'ores et déjà considérable, allant de plus de 600 francs à 8 francs.

Ainsi, tout système de financement construit sur l'idée d'appliquer au passager un tarif représentatif des coûts réels qu'il génère a nécessairement pour effet d'épouser la dispersion de ce coût.

La perspective d'un élargissement de cette dispersion est inévitable. Elle doit être clairement mise en évidence. Elle contribuera à accroître les charges de financement de certains aéroports à fréquentation réduite dans des conditions telles qu'une imputation des coûts aux passagers embarquant dans ces aéroports exposeraient ceux-ci à devoir supporter une " facture " parfois très lourde. C'est ce qu'indique déjà assez la dernière colonne du tableau ci-dessus.

Le tarif de la taxe d'aéroport tel qu'il est proposé par le gouvernement est loin d'être calqué sur les coûts réels. Il ne dépasserait pas 99 francs alors que le coût des missions que la taxe est appelée à financer peut dépasser 600 francs par passager. Le tarif de la taxe suppose donc une certaine péréquation, réalisée en l'espèce à travers les interventions du FIATA (v. ci-dessus).

Cependant le tarif est modulé en fonction de la fréquentation des aéroports si bien qu'un passager ne paierait pas la même somme quel que soit son point d'embarquement. Concrètement, un passager embarquant à Nice acquitterait une taxe de 8,5 francs alors qu'un passager embarquant à Cherbourg paierait 99 francs.

Que penser d'une telle situation ? L'on peut d'abord observer qu'en première analyse elle ne se traduirait, dans l'immédiat, par aucun changement notable si la taxe d'aéroport devait simplement prendre le relais du financement par redevances aéroportuaires jusqu'à présent en oeuvre. On peut même considérer que le nouveau dispositif serait plus favorable que l'ancien pour les " petits aéroports " puisque ceux-ci bénéficieraient désormais d'une intervention du FIATA.

L'on doit également souligner que l'échelonnement d'un tarif fiscal en fonction des coûts réels est conforme aux enseignements de la théorie économique et, en particulier, au souci de réunir les conditions d'une bonne allocation des ressources.

Enfin, rien ne permet d'affirmer que le tarif proposé serait de nature à provoquer des détournements de trafic aux dépens des aéroports où la taxe serait élevée. Si l'on fait l'hypothèse que la taxe prendrait le relais des redevances, une telle éventualité paraît même exclue. Il en irait autrement si la taxe se substituait également à des subventions ou si le tarif de la taxe devait, dans un souci de péréquation, s'éloigner, pour certains aéroports, du tarif actuel des redevances.

Cependant, à supposer cette équivalence vérifiée pour l'heure, la perspective, mise en évidence plus haut, d'une augmentation des dépenses de sûreté et de sécurité pourrait à l'avenir susciter une distorsion du tarif de la taxe plus importante qu'il n'est aujourd'hui proposé. On peut donc redouter que la logique du système ne revienne à alourdir très sensiblement dans un futur proche le tarif pour les " petits aéroports ". Cette évolution ne serait pas à proprement parler antiéconomique mais elle pourrait condamner certaines plates-formes. Il fallait le dire.

Cependant, l'essentiel est ailleurs.
Le dispositif proposé par le gouvernement revient en fait à substituer une taxe qui a tous les aspects d'une redevance au financement actuel de missions d'intérêt général par les redevances aéroportuaires.

Or, votre commission des finances s'inspirant de principes républicains d'ailleurs enracinés dans l'article 13 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen a toujours exprimé le souhait que les dépenses de sûreté soient financées à partir d'une contribution commune, générale. La taxation spéciale, une redevance déguisée, est contraire à cette logique.

Elle ne saurait être sans distinction justifiée par la spécificité des missions à financer. Sachant qu'en tout état de cause lesdites missions relèvent de l'intérêt général, sur ce point, une nuance peut probablement être faite entre les missions de sécurité qui sont destinées essentiellement à préserver l'intégrité physique des personnes embarquées et les missions de sûreté qui sont destinées à cela mais aussi à contribuer à la défense de la Nation contre des actes de malveillance susceptibles de l'atteindre.

On ne peut non plus se contenter de se référer aux spécificités du transport aérien. Cette justification à laquelle renvoient les propos du ministre devant l'Assemblée nationale s'inspire, semble-t-il, de deux considérations : le fait qu'une proportion réduite de la population se transporte par la voie des airs ; le fait qu'à l'étranger la taxation spécifique est de pratique répandue et qu'elle soit consacrée par l'OACI.

On sait ce qu'il faut penser du second de ces arguments du fait du décalage entre la logique des "règles" de l'OACI et la philosophie de notre droit public. On peut ajouter que la France a jusqu'à un récent passé offert l'exemple d'une implication normale des pouvoirs publics à travers en particulier l'intervention de la DICCILEC.

Quant au premier argument, on voit bien que sa généralisation pourrait déboucher sur une révolution fiscale susceptible d'anéantir l'idée même de contribution commune. Appliqué à l'ensemble des dépenses publiques, il pourrait déboucher sur un financement par voie de contributions spécifiques imposées aux seuls bénéficiaires des biens produits à l'aide de la dépense publique.

Ainsi, seuls les habitants des quartiers en difficulté seraient appelés à financer les mesures destinées à régler les problèmes qu'ils doivent affronter, seuls les clients de la SNCF devraient financer les forces de police mobilisées par le souci d'assurer la tranquillité du transport ferroviaire, etc. Une telle argumentation suppose des ajustements tels qu'elle ne peut sans débat sur ses conséquences et prolongements être produite à l'appui de la solution proposée par le gouvernement.

II. LA CONFORMITÉ A LA CONSTITUTION DE LA VALIDATION DEMANDÉE

L'intervention du législateur est, quelle que soit sa volonté, conditionnée au respect des textes constitutionnels.

Les éléments pertinents de la jurisprudence du Conseil Constitutionnel doivent ainsi être rappelés avant que l'on examine si le cas d'espèce réunit bien les conditions posées.

A. RAPPEL DES ÉLÉMENTS PERTINENTS DE LA JURISPRUDENCE CONSTITUTIONNELLE

Les validations législatives sont un moyen pour le législateur d'encadrer l'activité de l'autorité judiciaire.

Il s'agit de donner "a posteriori" une base légale à des actes juridiques qui, sans l'intervention du législateur, s'en trouveraient dépourvus. Dans ces conditions, l'intervention du législateur, pour être admise doit respecter les champs de compétence de chacun des pouvoirs.

Une première condition en découle.

Le respect de l'équilibre des pouvoirs suppose d'abord que le législateur ne puisse pas censurer une décision de justice passée en face de chose jugée. Les validations ne devant pas porter atteinte à l'autorité de la chose jugée (C.E. Sect. 26 octobre 1984, Mammar), elles ne sauraient non plus porter sur l'acte même qui a été annulé.

Une deuxième condition est alors posée. L'intervention du législateur, pour être légitime, doit répondre à des motifs d'intérêt général (n° 85-192 DC du 24 juillet 1985). Le Conseil Constitutionnel a eu l'occasion de préciser qu'un tel motif ne pouvait être trouvé dans la seule considération d'un intérêt financier dans sa décision 95-369 DC relative à la loi de finances pour 1996. Il a toutefois laissé entendre qu'une telle considération assortie de la démonstration d'un grave péril financier pourrait, le cas échéant, être appréciée comme constituant un motif d'intérêt général. Il a même considéré dans une décision n° 93-332 DL du 13 janvier 1994 que la volonté d'éviter des constations financières préjudiciables à l'équilibre des régimes sociaux constituait une raison d'intérêt général légitimant l'intervention du législateur.

Une troisième condition s'impose en matière pénale, celle selon laquelle les validations législatives ne doivent pas conduire à violer le principe constitutionnel de non rétroactivité de la loi répressive. Plus globalement, on peut énoncer que la loi de validation ne doit pas contrarier la Constitution. Cette dernière condition doit, rappelons-le, être appréciée au regard de l'ensemble des normes constitutionnelles, ce qui suppose, lorsqu'elles se heurtent, d'arbitrer entre elles.

B. LA QUESTION D'ESPÈCE DE LA CONFORMITÉ DE LA VALIDATION DEMANDÉE

Les mesures de validation proposées répondent-elles aux conditions de constitutionnalité rappelées ci-dessus ? Avant d'évoquer les différents problèmes posés en l'espèce, il faut répondre à une question préalable : ces mesures de validation sont-elles nécessaires ?

L'on prétend en effet parfois que tel n'est pas le cas en faisant valoir deux considérations : d'une part, celle au terme de laquelle la précédente disposition de validation de la RSTCA incluse dans la loi de finances pour 1996 n'aurait pas épuisé tous ses effets ; d'autre part, celle selon laquelle les principes généraux du droit administratif permettraient à l'administration de prendre des décisions de régularisation.

Face à ces objections, une première remarque conduit à observer que ces arguments ne concernent pas le problème posé par les redevances aéroportuaires qui mobilisent les enjeux les plus importants.

En outre, l'on doit noter que si la disposition contenue dans la loi de finances pour 1996 ouvrait au gouvernement la faculté de substituer des titres de perception de la RSTCA conformes aux prescriptions de l'article 134-4 du code de l'aviation civile à des titres anciennement émis non conformes à cet article, cela n'ouvre pas au gouvernement le loisir de méconnaître l'article 134-4 du code de l'aviation civile non plus que les principes généraux du droit.

La réserve selon laquelle le gouvernement aurait pu s'abstenir de recourir à la validation législative en usant de sa faculté de régularisation d'actes administratifs est passible d'une appréciation analogue.

Par conséquent, des motifs de fait, mais aussi de droit imposaient le recours à la validation législative pour "purger" le passé.

Mais, cela n'a pas pour effet de lever toutes les objections constitutionnelles que suscite la validation entreprise.

Il faut d'abord concéder que ces objections dont votre rapporteur estime devoir faire état n'ont vocation à être effectives que si elles sont adressées au juge constitutionnel par voie de saisine. Une telle démarche supposerait bien sûr de la part de ses promoteurs un arbitrage d'opportunité.

S'agissant des éléments de fragilité juridique de la validation, l'on doit les présenter en distinguant deux questions :

celle de savoir si l'intérêt général est en la matière suffisamment établi ;

celle de savoir si la validation, acceptée par hypothèse par le législateur, ne serait pas contraire à certaines règles de valeur constitutionnelle.

En ce qui concerne la première question, il est délicat d'apporter une réponse tranchée puisque la solution du problème est de savoir si, au-delà de la recherche visant à conforter des situations financières, la validation est indispensable à la garantie de l'intérêt général. On l'a dit, si la poursuite d'un simple intérêt financier n'équivaut pas à celle d'un objectif d'intérêt général, elle peut être assimilée à une telle démarche lorsque l'absence de validation se traduirait par une rupture d'équilibre financier telle que la continuité du service public s'en trouverait menacée. Il s'agit d'une appréciation délicate en général mais qui, en l'espèce, l'est particulièrement du fait d'une caractéristique importante du dispositif de validation des redevances aéroportuaires. En effet, celui-ci est d'application générale alors que le problème est spécifique à chaque aéroport. Ainsi, en toute rigueur, la situation devrait être examinée aéroport par aéroport. On peut ajouter que les règles s'appliquant aux concessions aéroportuaires ouvrent aux exploitants d'aéroports la faculté de se tourner vers les concédants, ce qui du fait de la surface financière de l'Etat devrait garantir contre l'interruption du service public.

S'agissant de la seconde question, on peut s'interroger sur la conformité de la validation à certaines dispositions techniques de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances. Mais, surtout, l'on doit redouter que la validation ne contrevienne à des normes constitutionnelles de fond. L'on pense en particulier à l'article 13 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen qui dispose que " Pour l'entretien de la force publique, et pour les dépenses d'administration, une contribution commune est indispensable. Elle doit être également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés ".

S'il ne faut pas donner à cette disposition une portée absolue qu'elle n'a pas -la diversification des ressources levées pour financer les charges publiques invite à une appréciation relative de cet article-, il faut toutefois affirmer que sa modernité n'est pas totalement nulle non plus que sa pertinence dans le cas d'espèce. Elle rappelle, en particulier, que l'effort consacré à assurer la sécurité et la sûreté doit être assumé par la Nation et faire l'objet d'une contribution commune répartie entre tous les citoyens. Cette idée imprègne très fortement notre droit public -v. supra- et c'est d'elle qu'au fond sont venus et l'arrêt du Conseil d'Etat du 20 mai 1998 qui a suscité la disposition de validation ici examinée et l'arrêt du 30 octobre 1996, Wajs et Monnier rendu à propos du financement des effectifs de gendarmerie en service sur le réseau autoroutier. C'est aussi cette idée forte qui pourrait inspirer les propositions de votre commission des finances en matière de financement des coûts nécessités par la sûreté aéroportuaire.

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