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N° 67

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès-verbal de la séance du 19 novembre 1998.

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires culturelles (1) sur le projet de loi de finances pour 1999, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME I

CULTURE

Par M. Philippe NACHBAR,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Adrien Gouteyron, président ; Jean Bernadaux, James Bordas, Jean-Louis Carrère, Jean-Paul Hugot, Pierre Laffitte, Ivan Renar, vice-présidents ; Alain Dufaut, Ambroise Dupont, André Maman, Mme Danièle Pourtaud, secrétaires ; MM. François Abadie, Jean Arthuis, Jean-Paul Bataille, Jean Bernard, André Bohl, Louis de Broissia, Jean-Claude Carle, Michel Charzat, Xavier Darcos, Fernand Demilly, André Diligent, Michel Dreyfus-Schmidt, Jean-Léonce Dupont, Daniel Eckenspieller, Jean-Pierre Fourcade, Bernard Fournier, Jean-Noël Guérini, Marcel Henry, Roger Hesling, Pierre Jeambrun, Serge Lagauche, Robert Laufoaulu, Jacques Legendre, Serge Lepeltier, Louis Le Pensec, Mme Hélène Luc, MM. Pierre Martin, Jean-Luc Miraux, Philippe Nachbar, Jean-François Picheral, Guy Poirieux,  Jack Ralite, Victor Reux, Philippe Richert, Michel Rufin, Claude Saunier, Franck Sérusclat, René-Pierre Signé, Jacques Valade, Albert Vecten, Marcel Vidal.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (11ème législ.) : 1078, 1111 à 1116 et T.A. 193.

Sénat : 65 et 66 (annexe n° 7) (1998-1999).

Lois de finances.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le budget du ministère de la culture s'élèvera en 1999 à 15 669,78 millions de francs en dépenses ordinaires et crédits de paiement, soit une progression de 3,5 % par rapport à la loi de finances pour 1998.

Cette augmentation qui doit être mesurée à l'aune de celle du budget de l'Etat, limitée à 2,3 %, poursuit l'effort engagé en faveur de la culture par la loi de finances pour 1998, sans permettre cependant d'atteindre le seuil symbolique du 1 %. En effet, le budget du ministère de la culture ne représentera en 1999 que 0,967 % des dépenses du budget général.

Cependant, la politique culturelle ne peut se réduire au respect d'une norme comptable et la progression des crédits qui lui sont consacrés ne dispense pas d'une réflexion sur ses objectifs.

Nul ne songera à remettre en cause la volonté du gouvernement de mettre ces moyens nouveaux au service de la démocratisation culturelle. Cette priorité correspond aux attributions du ministère de la culture telles qu'elles ont été définies par André Malraux en 1959 : " rendre accessibles les oeuvres capitales de l'humanité, et d'abord de la France, au plus grand nombre possible de Français, assurer la plus vaste audience à notre patrimoine culturel ". Votre rapporteur a souligné à de nombreuses reprises que l'aménagement culturel du territoire et le développement de l'éducation artistique devaient constituer le socle de cette politique. A ce titre, il se félicite que le projet de loi de finances pour 1999 consolide les efforts en ce domaine, bien que beaucoup reste encore à faire, notamment en ce qui concerne les enseignements artistiques, le patrimoine et les musées.

Le Sénat a souvent souligné qu'une des missions de la politique culturelle était d'assurer la pérennité de la politique patrimoniale de l'Etat. A ce titre, votre rapporteur s'était réjoui l'an dernier de l'abandon de la rigueur imposée au ministère de la culture et du retour à des dotations comparables à celles de la loi de programme de 1993. Aujourd'hui, si le projet de loi de finances pour 1999 prévoit une progression globale des crédits du patrimoine, l'abandon du principe de la programmation pluriannuelle de l'effort consenti par l'Etat en ce domaine suscite une légitime inquiétude. Par ailleurs, la politique du patrimoine ne saurait être réduite à la seule conservation des monuments historiques et concerne également la protection et l'enrichissement des collections nationales. Sur ce point également, le projet de loi de finances ne répond que partiellement aux interrogations de votre rapporteur. Dans notre pays qui compte peu de collectionneurs privés, la responsabilité de l'Etat est grande et l'enrichissement de nos collections, comme le maintien sur notre territoire des trésors nationaux, dépend essentiellement des dotations qu'il sera susceptible de leur consacrer.

I. LA POURSUITE DE L'EFFORT BUDGÉTAIRE EN FAVEUR DE LA CULTURE

A. UNE NOUVELLE ÉTAPE VERS LE 1 %

1. Une augmentation significative des crédits

a) Une croissance de 3,5 % du budget de la culture

En 1999, le budget de la culture s'élèvera en dépenses ordinaires et crédits de paiement à 15 669,78 millions de francs, en augmentation de 3,5 % par rapport à la loi de finances pour 1998 (15 145,57 millions de francs), soit une variation de 524,21 millions de francs.

Le projet de loi de finances pour 1999 traduit donc la poursuite de l'effort engagé en 1998 en faveur d'un renforcement des moyens du ministère de la culture.

Comme en 1998, les crédits de la culture bénéficient d'une progression supérieure à celle des dépenses de l'Etat qui augmenteront en 1999 de 2,2 % en dépenses ordinaires et crédits de paiement.

Néanmoins, si l'on raisonne en termes de moyens d'engagement, c'est-à-dire en tenant compte des autorisations de programme, et non plus des crédits de paiement, la progression du budget de la culture est ramenée à 1,55 %, soit un niveau beaucoup plus modeste. En effet, après une augmentation significative en 1998 (+ 20 %), les autorisations de programme diminuent de 4,99 % en 1999.

Votre rapporteur relèvera pour s'en féliciter que comme en 1998 la progression des crédits de la culture s'effectue à structure budgétaire constante. Cette stabilisation du périmètre des compétences du ministère de la culture est la bienvenue.

b) Une amélioration des conditions d'exécution de la loi de finances

Au 2 novembre 1998, les mesures d'annulation dont le ministère de la culture a fait l'objet ne s'élèvent qu'à 60 millions de francs, soit 0,49 % des crédits inscrits en loi de finances initiale.

Intervenues le 16 janvier et le 18 novembre 1998, ces annulations ont contribué pour les premières et les plus importantes au financement du plan d'aide d'urgence aux chômeurs. Pour les dépenses ordinaires, les annulations ont porté sur les crédits du titre III et du titre IV à hauteur respectivement de 2,5 et 58,65 millions de francs ; en ce qui concerne les dépenses en capital, 17,2 millions de francs ont été annulés dont près de 6 millions de francs sur les crédits de paiement consacrés à la restauration du patrimoine monumental.

Si l'on prend en considération les crédits effectivement disponibles en 1998, la progression des crédits du ministère de la culture pour 1999 atteint 3,99 %.

Après des années d'exécution défavorable, l'année 1998 semble donc amorcer une inversion de tendance que votre rapporteur espère durable.

ANNULATIONS DE CRÉDITS 1997 ET 1998

(en millions de francs)

 

Annulations
1997

% LFI
1997

Annulations
1998*

% LFI
1998

Titre III

278,9

7,2

2,5

0,03

Titre IV

219,5

4,3

58,65

1,2

Total dépenses ordinaires

498,5

4,2

61,15

0,52

Titre V

176,8

13

4,2

0,3

Titre VI

78,2

4,3

13

0,6

Total dépenses en capital (CP)

255

8

17,2

0,68

TOTAL DO + CP

756

5,2

78,35

0,51

* Au 25 novembre 1998, arrêtés d'annulation du 16 janvier et du 18 novembre 1998

Votre rapporteur rappelle que la progression des dotations inscrites en loi de finances ne constitue pas à elle seule un gage suffisant de l'effort accompli en faveur des crédits de la culture. Ce dernier ne peut être définitivement mesuré qu'à l'aune des crédits effectivement disponibles au cours de l'année d'exécution.

Au cours des dernières années -et l'année 1997 en avait fourni à nouveau l'illustration-, les crédits de la culture ont été trop souvent victimes de mesures de régulation budgétaire. Ces dernières sont particulièrement lourdes de conséquences dans le domaine du spectacle vivant, les institutions culturelles et les équipes artistiques déterminant leur programmation en fonction d'un équilibre financier défini en début d'année au regard des crédits votés par le Parlement.

Rappelons à ce titre qu'en 1997 les mesures d'annulation qui s'élevaient au total à 756 millions de francs en dépenses ordinaires et crédits de paiement avaient abouti à réduire les crédits effectivement disponibles de 5 % par rapport aux dotations inscrites en loi de finances.

c) L'achèvement des grands travaux

Comme l'an dernier, la diminution des crédits consacrés aux grands travaux accroît la marge de manoeuvre budgétaire du ministère de la culture.

En effet, à l'instar de 1998, le projet de loi de finances ne prévoit aucune ouverture de crédits au titre des grands travaux, hormis pour le Grand Louvre, dont l'achèvement est programmé pour 1999.

La loi de finances pour 1998 consacrait à l'opération du Grand Louvre des crédits d'investissement à hauteur de 220,6 millions de francs en autorisations de programme et de 246,95 millions de francs en crédits de paiement. Ces crédits étaient destinés à permettre la poursuite des travaux correspondant à la deuxième tranche (ailes Denon, de Rohan, Marson, aménagement des espaces situés sous la cour du Carrousel principalement).

Afin de permettre l'achèvement de cette opération, le projet de loi de finances ouvre 35,92 millions de francs en autorisations de programme et 146,2 millions de francs en crédits de paiement. Ces crédits permettront de terminer les travaux d'aménagement de la nouvelle entrée du musée située à l'est de la porte des Lions, du département des arts graphiques et de l'antenne du musée des Arts premiers située dans le pavillon des Sessions.

Au total, hors la passerelle Solferino et les travaux d'aménagement du jardin des Tuileries, plus de 6 190 millions de francs d'autorisations de programme auront été ouverts au titre de l'opération du Grand Louvre, année budgétaire 1999 comprise.

La maîtrise d'ouvrage pour l'achèvement du Grand Louvre est confiée à l'établissement public de maîtrise d'ouvrage des travaux culturels (EPMOTC).

En 1999, à l'exception du Grand Louvre, toutes les opérations liées aux grands travaux sont achevées. Rappelons qu'en 1998 l'enveloppe des autorisations de programme de la Villette a été soldée pour un total de 6 595,7 millions de francs.

Si l'achèvement de ces opérations permet au ministère de la culture de retrouver une marge de manoeuvre appréciable pour les dépenses d'investissement, les dépenses de fonctionnement et d'entretien qu'elles supposent constituent une charge significative qui devra être assumée, année après année, faute de quoi les institutions concernées ne pourront remplir leurs missions dans des conditions satisfaisantes.

Depuis 1995, les budgets de fonctionnement des établissements publics issus des grands travaux représentent, en effet, environ 15 % du budget du ministère de la culture, sachant que chaque établissement est financé sur des recettes propres par une part de son budget total variant entre 12 et 20 %. Quant aux dépenses d'entretien, elles représentent environ 10 % des dépenses de fonctionnement et 1 % du budget total du ministère de la culture.

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