Projet de loi de finances pour 1999 : Culture

B. UNE AUGMENTATION DES CRÉDITS ÉQUITABLEMENT RÉPARTIE

Alors que l'augmentation des crédits de la culture profitait essentiellement en 1998 aux dépenses d'investissement, la progression proposée pour 1999 est équitablement répartie entre les dépenses ordinaires et les dépenses d'investissement.

Les dépenses ordinaires inscrites au titre III (moyens des services) et au titre IV (interventions publiques) s'établissent pour 1999 à 12,126 milliards de francs, en progression de 3,4 %.

Les dépenses d'investissement qui avaient été les principales bénéficiaires de l'effort budgétaire consenti en 1998 avec une progression de 20 % s'élèvent en 1999 en crédits de paiement à 3,543 milliards de francs, soit une augmentation de 3,5 % et en autorisations de programme à 3,522 milliards de francs, soit une diminution de 4,9%.

1. Une progression des moyens d'action du ministère qui s'accompagne d'une réforme de ses structures administratives

a) La progression des dépenses ordinaires

• Les moyens du ministère

Les crédits du titre III (moyens des services) progressent en 1999 de 2,5 % pour s'établir à 7 342 millions de francs.

Les dépenses de personnel : un effort de résorption de la précarité

Les crédits correspondant aux rémunérations et aux charges salariales liées à l'activité des personnels du ministère de la culture s'élèveront à 3 178,5 millions de francs, soit une hausse de 4,8 % par rapport à 1998.

Cette augmentation des crédits de personnel résulte essentiellement de l'application des accords sur la revalorisation des rémunérations publiques et les bas salaires, de mesures de repyramidage et d'un effort de résorption de l'emploi précaire , effort que votre rapporteur ne peut que soutenir.

Cet effort de résorption de l'emploi précaire s'inscrit dans la continuité du plan de stabilisation des vacataires de la surveillance et du magasinage, lancé en 1995 pour une durée de quatre ans et qui a d'ores et déjà bénéficié à 450 agents. En 1999, ce plan sera poursuivi par la création de 30 emplois supplémentaires par redéploiement interne au sein du ministère. Par ailleurs, s'y ajoute l'application de la loi dite " Perben " relative à la résorption des catégories de vacataires de catégorie C autres que ceux de la filière de surveillance et de magasinage et étendue aux vacataires de la catégorie B. Pour les personnels vacataires exerçant des fonctions pour lesquelles il existe des corps de fonctionnaires, la résorption de l'emploi précaire se poursuivra par un effort de recrutement sur les emplois vacants. En ce qui concerne les autres catégories de personnels vacataires, en particulier ceux en poste dans les établissements publics administratifs, une mesure de création de contrats sur le budget des établissements permettra une stabilisation de 379 agents.

S'agissant de l'emploi à venir des personnels vacataires, un abondement de 8 millions de francs des crédits de vacations permettra de mettre un terme au recrutement de vacataires sur des contrats de moins de trois mois n'ouvrant pas droit à l'indemnisation du chômage lorsque le besoin dépasse cette durée, en plaçant les institutions concernées en position de supporter le paiement d'indemnités de pertes d'emploi ouvertes au-delà de trois mois d'activité.

Au-delà de cet effort de résorption de l'emploi précaire, dont votre rapporteur espère qu'il sera poursuivi dans les années à venir, force est de constater que le nombre global d'emplois du ministère de la culture n'augmentera pas en 1999 .

Cette absence de création d'emplois constitue à l'évidence pour le ministère de la culture un défi alors qu'il est confronté à la nécessité de renforcer les moyens en personnels des directions régionales des affaires culturelles (DRAC) afin de leur permettre d'assurer correctement les nouvelles responsabilités qui résultent de la poursuite du processus de déconcentration. Le ministre a indiqué, lors de son audition devant votre commission, qu'un plan pluriannuel de redéploiement des effectifs des administrations centrales vers les DRAC permettrait de remédier à cette difficulté. Elle n'en a cependant précisé ni les moyens ni l'ampleur.

Cela apparaît d'autant plus inquiétant que le rééquilibrage entre l'administration centrale et les DRAC ne s'effectuait déjà que très progressivement ; par rapport à 1996, on compte, en effet, seulement 28 agents supplémentaires dans les DRAC.

Les autres dépenses de fonctionnement : une progression modeste.

Les crédits consacrés aux dépenses de fonctionnement courant, qui regroupent les moyens de l'administration centrale, des DRAC, des services départementaux de l'architecture et du patrimoine, des musées et des centres départementaux d'archives s'élèveront à 603,3 millions de francs, soit une très faible augmentation de 0,7 %.

Les mesures nouvelles (soit 28,5 millions de francs) sont principalement destinées à l'amélioration de l'équipement informatique et télématique des services centraux (+ 17,4 millions de francs) et au renforcement des moyens de fonctionnement des DRAC (+ 4 millions de francs).

Les subventions de fonctionnement aux établissements publics

Les subventions de fonctionnement versées aux établissements publics sous tutelle du ministère de la culture s'élèvent en 1999 à 3 481,83 millions de francs, en progression de 2,4 % par rapport à 1998.

A structure constante , c'est-à-dire compte non tenu du transfert des crédits relatifs au Musée des Arts premiers et au Centre national de la danse, cette augmentation n'est que de 1,7 %.

La volonté de rationalisation de la maîtrise d'ouvrage culturelle, qui s'est traduite en 1998 par la création d'un établissement public de maîtrise d'ouvrage des travaux culturels, se poursuit en 1999 par la majoration des crédits de fonctionnement et de personnel de cet établissement (+ 12 millions de francs).

L'effort engagé en 1998 en faveur des établissements d'art dramatique et chorégraphique est poursuivi en 1998. Les théâtres nationaux bénéficient ainsi de mesures nouvelles à hauteur de 7,2 millions de francs qui sont essentiellement destinées à la Comédie française (2,337 millions de francs) et au théâtre de la Colline (2,27 millions de francs). Par ailleurs, le Centre national de la danse se voit doté du statut d'établissement public et bénéficie, à ce titre, d'une subvention de 26,45 millions de francs, dont 3 millions de francs de mesures nouvelles destinées au développement de ses missions. Ayant vocation à regrouper plusieurs organismes de droit privé, les crédits qui lui sont consacrés proviennent en grande partie du titre IV (Interventions publiques).

Le Centre national des arts plastiques bénéficie d'une augmentation de sa subvention de fonctionnement de 13,1 %.

Le chantier du musée des arts et des civilisations, dont la création a été souhaitée par le Président de la République, sera lancé en 1999 sur les terrains actuellement vacants du quai Branly. L'établissement public, dont le financement doit être assuré à parité par le ministère de la culture et par le ministère de l'éducation nationale, de la recherche et de la technologie, bénéficie en 1999 d'une subvention de fonctionnement de 7,5 millions de francs transférée du titre IV.

Dans le prolongement de l'effort engagé en 1998 en faveur des écoles d'architecture, une mesure nouvelle de près de 5 millions de francs leur est consacrée en 1999 afin de poursuivre la mise en oeuvre de la réforme des études d'architecture dans de bonnes conditions.

Les subventions de fonctionnement aux établissements publics qui sont passées en francs courants entre 1985 et 1999 de 1 262 millions de francs à 3 482 millions de francs, soit une progression plus rapide que celle de la totalité du budget du ministère de la culture, représentent, en 1999, 22 % de ses dotations. Cette évolution résulte, pour l'essentiel, de la montée en puissance des coûts de fonctionnement des établissements publics issus des grands travaux dont les charges de fonctionnement s'élèvent à 1 867,1 millions de francs, soit 12 % du budget du ministère.

SUBVENTION DE FONCTIONNEMENT DES INSTITUTIONS ISSUES DES GRANDS TRAVAUX
(en millions de francs)

Chapitre 36-60	Article	1994	1995	1996	1997	1998	1999	1999/ 1998 (en %)
BNF (1)	15	228	549	576,9	568,2	600,30	602,2	1,9
Opéra national de Paris	51	539,9	581,4	615	611,7	635,1	639,9	0,7
Musée du Louvre	82	298,6	289,3	277,2	274,1	279,2	281,1	1,9
Cité de la Musique	56	46,3	113,6	145,1	141	142,3	141,7	-0,6
EPPGHV (2)	92	122,4	126,1	122,6	121	125,7	128,1	2,4
CNSM Paris (3)	52	71,3	72,3	73,3	73,3	73,7	74,1	0,4
TOTAL	-	1 306,5	1 731,7	1 810,1	1 789,3	1 856,2	1 867,1	0,58
Budget du ministère	-	13 505	13 555	15 532	15 126,3	15 145,6	15 669,8	-
% des établissements publics issus des grands travaux	-	9,6	12,7	11,6	11,8	12,2	11,9	-

(1) Bibliothèque nationale de France

(2) Établissement public du parc et de la grande halle de la Villette

(3) Conservatoire national supérieur de musique de Paris

Source : ministère de la culture.

• Les crédits d'intervention

Les crédits du titre IV, considérés traditionnellement comme le reflet des choix arrêtés par le ministère pour l'orientation de la politique culturelle, s'élèvent en 1999 à 4 783,8 millions de francs, en progression de 3,6 % par rapport à 1998 (soit une augmentation de 374 millions de francs).

Les crédits d'intervention proprement dits, c'est-à-dire hors dotation générale de décentralisation destinée à compenser le transfert des charges de fonctionnement des bibliothèques supportées par les collectivités locales et hors crédits de commandes artistiques et achats d'oeuvres d'art s'établissent à 3 585,84 millions de francs, soit une hausse de près de 138,2 millions de francs (+ 4 %).

Il est à noter que les interventions culturelles déconcentrées regroupées depuis la loi de finances pour 1998 au sein du chapitre 43-30 s'élèvent à 2 112,53 millions de francs et représentent près de 60 % du montant total des dépenses d'intervention, contre 52 % l'an dernier. Ce nouvel équilibre entre interventions d'intérêt national et interventions déconcentrées traduit l'accroissement des compétences des DRAC résultant du mouvement de déconcentration.

Les modifications de nomenclature intervenues depuis 1997 ont eu pour effet de confondre dans de vastes entités des actions autrefois financées sur des lignes distinctes permettant d'identifier les crédits qui y étaient affectés. Cette année, on relèvera la fusion des articles relatifs au développement culturel (soit l'article 43-20-30 pour les interventions d'intérêt national et l'article 43-30-30 pour les interventions déconcentrées) et des articles relatifs aux spectacles (soit les articles 43-20-20 et 43-30-20) sur deux lignes, l'une relative aux crédits déconcentrés et l'autre relative aux interventions d'intérêt national. Ces dernières regroupent des crédits s'élevant à 855 millions de francs pour les interventions d'intérêt national et à 1 332 millions de francs pour les interventions déconcentrées et correspondent à des actions aussi diverses que les subventions de fonctionnement aux théâtres lyriques et aux scènes nationales, les actions en direction des publics scolaires ou encore les politiques de lutte contre l'exclusion.

C'est donc essentiellement sur le fondement des indications fournies par le ministère que peut être appréciée l'évolution des crédits d'intervention.

Le tableau ci-après rend compte de la progression des crédits d'intervention du titre IV pour chaque direction ou délégation du ministère :

RÉPARTITION DES CRÉDITS D'INTERVENTION (TITRE IV)

(par direction et délégation)

(en millions de francs)

	LF1 1998	PLF 1999	99/98
Patrimoine et architecture	223,62	244,92	9,5 %
Spectacle vivant	2 000,67	2 091,96	4,5 %
Musées	252,01	277,76	10,2 %
Arts plastiques	315,29	336,67	6,8 %
Livre et lecture	1 052,07	1 084,59	3,1 %
Archives	15,09	16,24	7,6 %
Développement et aménagement du territoire	440,92	430,71	-2,3 %
Langue française	7,54	9,54	26,5 %
Affaires internationales	45,67	47,61	4,2 %
Centre national de la cinématographie (CNC)	209,66	214,16	2,1 %

Les principales actions retenues au titre des mesures nouvelles qui s'élèvent globalement à 193,95 millions de francs concernent notamment :

- pour 103,5 millions de francs les interventions dans le domaine du spectacle vivant et du cinéma ;

- pour 16 millions de francs les moyens de diffusion et de formation dans les domaines de l'architecture et du patrimoine ;

- pour 27 millions de francs les enseignements artistiques.

L'évolution des crédits du titre IV reflète une politique volontariste de soutien à la création et à la démocratisation des pratiques culturelles . A ce titre, on relèvera -sans toutefois pouvoir le vérifier du fait de l'opacité de la nomenclature budgétaire et des processus de décision liés à la déconcentration- que les moyens supplémentaires dégagés en faveur du spectacle vivant seront notamment consacrés à des disciplines permettant un accès plus large du public à la culture, à l'image des compagnies chorégraphiques et dramatiques, des arts de la rue et des musiques actuelles. Ce souci de démocratisation de l'intervention culturelle de l'Etat se traduira par la mise en oeuvre le 1er janvier 1999 de la " charte du service public " qui formalisera, en ce domaine, les obligations des institutions ou équipes subventionnées.

Le renforcement des moyens d'action du ministère s'accompagne d'une réorganisation de ses structures administratives.

b) La réforme de l'administration du ministère de la culture

• Une réorganisation nécessaire

L'administration centrale du ministère de la culture, historiquement constituée de services anciens oeuvrant selon des traditions et des modes de gestion spécifiques, ne favorisait guère la conception et la conduite de politiques transversales, la création d'une délégation au développement et aux formations destinées à coordonner les politiques d'action culturelle n'ayant pas permis de remédier à cette difficulté.

Par ailleurs, l'octroi du statut d'établissement public à de grandes institutions culturelles, à l'image du Louvre, comme les mesures de déconcentration avaient permis de dégager les services centraux du ministère des pesanteurs inhérentes à une administration centralisée, en allégeant leurs tâches de gestion.

La commission de refondation de la politique culturelle présidée par M. Jacques Rigaud avait souligné que la modernisation de la politique culturelle impliquait une réforme de l'organisation du ministère.

A la suite des conclusions de cette commission, le gouvernement précédent avait formulé des propositions dans la perspective desquelles s'inscrivent les mesures prises en 1998.

Ces mesures, limitées pour l'heure au regroupement des directions du théâtre, de la musique et de la danse, d'une part, et de l'architecture et du patrimoine d'autre part, ne peuvent être considérées comme une réforme de l'administration de la culture. En effet, au-delà de ces mesures de rationalisation qui s'imposaient, le mouvement plus vaste souhaité par votre rapporteur n'est pas achevé. Par ailleurs, la modernisation des modes de gestion se heurte aux difficultés rencontrées par les DRAC pour assurer leurs nouvelles missions.

• La fusion de la direction du patrimoine et de la direction de l'architecture

Placées sous l'autorité d'un même directeur depuis l'an dernier, la direction du patrimoine et la direction de l'architecture ont été regroupées en une direction unique par le décret n° 98-840 du 21 septembre 1998. Préconisée par la commission Rigaud, cette mesure s'inscrit donc dans la continuité de la réflexion engagée depuis 1995, année où fut prise la décision de rattacher à nouveau l'architecture au ministère de la culture. La fusion de ces deux directions reproduit l'organisation administrative antérieure à 1978, date à laquelle furent transférés au ministère de l'équipement les services de l'architecture.

Traduisant la volonté du ministre de créer une " grande direction au service du cadre de vie ", cette nouvelle entité sera organisée, autour de l'inspection générale de l'architecture, en trois services distincts :

- le service de la connaissance, de la conservation et de la création qui comprend notamment les sous-directions des monuments historiques et de l'archéologie ;

- le service des enseignements, des ressources, des publics et des réseaux qui regroupe, outre la sous-direction des ressources humaines et des affaires générales, la sous-direction des formations, des métiers et de la recherche architecturale et urbaine et la sous-direction des territoires, de la diffusion et de l'action internationale ;

- et la mission de la communication.

• La création de la direction de la musique, de la danse, des théâtres et des spectacles

Cette réforme pouvait être considérée comme la plus évidente en termes de bonne administration. En effet, en dépit des particularismes des professions concernées, la direction de la musique et de la danse et celle du théâtre et des spectacles devaient de plus en plus traiter de difficultés analogues liées notamment au partenariat avec les collectivités locales ou au financement des équipes artistiques.

La création d'une direction unique de la musique, de la danse, du théâtre et des spectacles résulte du décret n° 98-841 du 21 septembre 1998, qui lui assigne comme mission " dans toutes les disciplines de la vie musicale, théâtrale, chorégraphique, et, plus généralement, des arts liés au spectacle vivant, de favoriser la création et la diffusion, de développer l'enseignement et les formations, d'encourager l'accès le plus large possible aux oeuvres et aux pratiques, de protéger et de mettre en valeur le patrimoine ".

Si l'organisation administrative de la nouvelle direction n'est pas fondée sur des critères sectoriels, on relèvera que sont placés auprès du directeur trois comités respectivement chargés de la musique, de la danse, du théâtre et des spectacles ayant pour mission de suivre l'activité artistique et de veiller à la cohérence des actions du ministère pour chacune de ces disciplines. A cet égard, on rappellera que le projet de création d'une direction unique dans le domaine du spectacle vivant avait suscité des craintes fondées sur le risque d'une perte d'identité artistique des secteurs concernés.

• Une inquiétude : des services déconcentrés aux moyens encore trop limités

Le mouvement de déconcentration des décisions administratives qu'est venu parachever le décret n° 97-34 du 15 janvier 1997 relatif à la déconcentration des décisions individuelles a eu pour conséquence mécanique d'accroître les responsabilités des services déconcentrés du ministère de la culture, et en particulier des directions régionales des affaires culturelles (DRAC).

Entre 1990 et 1998, le taux de déconcentration des crédits ^{1( * )} est passé de 28 % à 81 %, se traduisant donc par un alourdissement des tâches de gestion des DRAC. Or, il semble que les DRAC, en dépit d'une maturité dont attestent le dynamisme avec lequel elles sont animées et la reconnaissance que leur accordent les partenaires du ministère, n'aient pas acquis une dimension conforme à leur charge d'activité, qui augmentera encore en 1999.

Or, comme votre rapporteur l'a souligné plus haut, si le renforcement de leurs moyens constitue un objectif, l'ampleur et le rythme des redéploiements de personnel envisagés ne lui ont pas été communiqués. Par ailleurs, il relève que les dotations de fonctionnement ne progressent que de 3,7 % et que les crédits d'informatique dont elles bénéficieront sont reconduits en francs courants, ce qui peut laisser perplexe compte tenu des besoins existants en ce domaine. Dans ces conditions, il y a fort à craindre que la déconcentration ne se traduise par des difficultés administratives et notamment par un allongement des délais de versement des subventions, déjà fort longs, ce qui ne peut que nuire aux institutions ou troupes subventionnées.

A ce titre, votre rapporteur souligne que le succès de la déconcentration tiendra non seulement dans le renforcement des moyens des DRAC mais également à un effort de simplification et d'allégement des procédures .

• Le regroupement des services centraux du ministère de la culture

Confirmée le 23 janvier 1998, la décision de regrouper les services centraux du ministère de la culture au sein de l'immeuble " Saint-Honoré Bons Enfants " permettra de réduire les dysfonctionnements liés à l'éparpillement des implantations du ministère et de diminuer les frais de gestion actuellement très élevés (soit 30 millions de francs).

L'ensemble des directions du ministère sont concernées, à l'exception de la direction des archives de France qui doit rester dans le quadrilatère Rohan-Soubise.

Le coût global prévisionnel s'élève à 394,45 millions de francs. Le montant des autorisations de programme ouvertes par cette opération jusqu'à la loi de finances pour 1998 s'élève à 215,35 millions de francs auxquels s'ajoutent les autorisations de programme inscrites dans le projet de loi de finances pour 1999, soit 84,6 millions de francs.