Projet de loi de finances pour 1999 : Logement

CHAPITRE IV -

UN ENGAGEMENT GOUVERNEMENTAL FORT
POUR L'ACCESSION SOCIALE À LA PROPRIÉTÉ ET
VIS-À-VIS DU 1 % LOGEMENT

I. LA " BUDGÉTISATION " DES FINANCEMENTS DU PRÊT À TAUX ZÉRO GARANTI

1. La réglementation sur les prêts à l'accession sociale (PAS) et les prêts à taux zéro garanti (PTZG)

- Le PAS est une catégorie de prêt conventionné mise en place par décret du 18 mars 1993. Ce prêt conventionné, garanti par l'Etat au titre du Fonds de garantie à l'accession sociale (FGAS), a pour objet de réduire le coût du risque pour l'établissement prêteur, en cas d'incident de paiement des emprunteurs. Ce fonds est financé par les établissements de crédit y adhérant et l'Etat.

L'article L.312-1 du code de la construction et de l'habitation, issu de la loi de finances pour 1993, charge le FGAS de gérer pour le compte de l'Etat la garantie que celui-ci accorde aux prêts PAS et, depuis octobre 1995, à certains prêts à 0 %. Le FGAS, financé par l'Etat et les établissements de crédit qui y adhèrent, n'a pas la personnalité morale et est géré par la société de gestion du FGAS (SGFGAS), société anonyme dont les statuts sont approuvés par décret ; deux commissaires du Gouvernement (un représentant du ministère des finances et un représentant du ministère du logement) assistent au conseil d'administration avec droit de veto sur les décisions affectant l'engagement financier de l'Etat.

Le Fonds de garantie de l'accession sociale à la propriété (FGAS) est alimenté par une cotisation de l'Etat égale à 1,25% des prêts garantis prélevée sur le compte d'avances de l'Etat à la SGFGAS lors de la déclaration du prêt par l'établissement prêteur, une cotisation initiale de l'établissement prêteur égale à la cotisation de l'Etat et prélevée simultanément, une commission annuelle sur l'encours de prêts garantis (0,2 % de l'encours sous réserve des bonus-malus), ainsi que par la rémunération de ces fonds.

Quatorze établissements financiers sont actionnaires de la SG FGAS.

La part de l'Etat dans le dispositif de garantie a été financée à hauteur de 300 millions de francs en 1993, 200 millions de francs en 1994, 0 million de francs en 1996 et 400 millions de francs en 1997. En 1998, la dotation de l'Etat est imputée sur un compte d'affectation spéciale, pour un montant estimé de 360 millions de francs.

La consommation varie selon le nombre de prêts émis. Fin août 1998, la provision versée par l'Etat atteignait la somme de 266 millions de francs, pour une consommation nette de 234,4 millions de francs.

Le PAS est octroyé aux personnes physiques dont le revenu n'excède pas un certain plafond de ressources. Il finance la construction ou l'achat d'un logement neuf, l'acquisition d'un logement existant, la réalisation de travaux d'amélioration, de travaux de maîtrise de l'énergie et de travaux d'adaptation aux besoins de personnes handicapées physiques, à condition que l'opération soit destinée à la résidence principale de l'emprunteur. Il ouvre droit à l'APL.

Les bénéficiaires de PAS sont en majorité des ménages de petite taille appartenant à des catégories socioprofessionnelles modestes.

- Le prêt à 0 % a été institué par décret du 29 septembre 1995 et remplace, depuis le 1er octobre 1995, le prêt à l'accession à la propriété (PAP).

Ce nouveau prêt est remboursable sans intérêt. Il peut être accordé pour construire ou acheter un logement, à titre de résidence principale, neuf ou ancien, avec un minimum de travaux égal à 35 M du montant total de l'opération. La quotité minimale de travaux dans l'ancien a été réduite à 20 % pour la seule année 1996. Ce prêt se cumule avec tous les autres prêts : prêt à l'accession sociale, prêt conventionné, prêt bancaire..., sans dépasser toutefois 50% du montant des autres prêts. Le prêt à taux zéro n'ouvre pas droit en tant que tel à l'APL.

Il est destiné aux ménages dont les revenus sont inférieurs à des plafonds de ressources qui dépendent de la taille de la famille et de la zone géographique d'acquisition. Les conditions de remboursement dépendent du revenu des accédants : le remboursement est d'autant plus long que le revenu de l'emprunteur est faible. Un différé d'amortissement total ou partiel est également applicable. Les catégories socioprofessionnelles les plus représentées sont les ouvriers et les employés, et 56 % des acquéreurs sont des ménages de trois ou quatre personnes.

Le nombre de prêts n'est pas contingenté. Le prêt à 0 % est distribué de façon banalisée par tous les établissements de crédit ayant passé une convention avec l'Etat. Il est financé à partir des ressources ordinaires de ces établissements. La subvention de l'Etat, versée en deux fois à un an d'intervalle par l'intermédiaire de la SGFGAS, correspond à la valeur actuelle des intérêts qu'un prêteur pourrait obtenir sur un tel prêt dans des conditions normales. Cette subvention est fixée de façon définitive par l'Etat, par arrêté, sous la forme d'un taux proportionnel au montant du prêt.

Les masses financières en jeu

- En 1997, 65.820 PAS ont été mis en force, par déblocage des fonds en faveur des emprunteurs et le montant moyen d'un prêt s'élevait à 313.000 francs. Plus des deux-tiers des prêts vont à une opération de construction.

PRODUCTION DES PAS DEPUIS 1993 (en milliers de francs)

RÉCAPITULATIF DEPUIS 1993	1993	1994	1995	1996	1997
Nombre de PAS mis en force	8.970	39.860	36.720	78.930	65.820
Montant moyen d'un prêt PAS	253	259	269	287	313

Source : SGFGAS

VENTILATION DES PAS EN 1997

Type d'opération	Effectifs	Prêts PAS moyens
Construction	41 313	334 000
Acquisition seule	12 975	302 000
Acquisition-amélioration	10 614	262 000
Amélioration seule	918	141 000
TOTAL	65 820	313 000

- En 1997, 49.700 prêts à taux zéro garantis (PTZG) ont été mis en force pour un montant moyen de 105.000 francs, et 90 % des prêts allaient au financement d'une opération de construction.

PRODUCTION DE PRÊTS À TAUX ZÉRO GARANTIS

(en milliers de francs)

	1995	1996	1997
Nombre de PTZG mis en force	3.790	57.150	49.700
Montant moyen d'un PTZG	104	100	105

Source : SGFGAS

En 1997, la ventilation entre neuf et ancien était la suivante pour les prêts à taux zéro garantis (PTZG) :

VENTILATION DES PRÊTS À TAUX ZÉRO GARANTIS EN 1997

Type de l'opération	Effectifs	Prêts PTZG moyens
Construction	40 133	109 400
Acquisition-amélioration	9 567	84 500
TOTAL	49 700	104 600

2. La " rebudgétisation " du financement du prêt à taux zéro

•  Il convient de rappeler qu'en 1997 et 1998, le financement du prêt à taux zéro était assuré par l'ouverture de crédits budgétaires et surtout par prélèvement sur les recettes du compte d'affectation spéciale " Fonds pour l'accession à la propriété ", constituées par la contribution des entreprises assujetties au 1 % logement.

- En 1997 , 7 milliards de francs en autorisations de programme et 3,5 milliards de francs en crédits de paiement ont été prévus par la loi de finances initiale sur un nouveau compte d'affectation spéciale. En définitive, ce sont 7,27 milliards de francs en autorisations de programme et 3,5 milliards de francs en crédits de paiement qui ont été consommés.

- En 1998 , 6,26 milliards de francs en autorisations de programme et 6,63 milliards de francs en crédits de paiement ont été prévus sur le compte d'affectation spéciale. A la fin du premier semestre 1998, 3,38 milliards de francs de crédits de paiement avaient été versés.

Votre commission des Affaires économiques avait dénoncé avec vigueur ce " hold-up " sur les finances du 1 % logement, en mettant de plus en avant les risques qu'un tel dispositif faisait courir pour la pérennité du prêt à taux zéro puisqu'il ne prévoyait aucun financement au-delà du 31 décembre 1998.

Comme l'a fait notre collègue M. Marcel-Pierre Cleach dans son rapport sur le projet de loi relatif à l'emploi des fonds de la participation des employeurs à l'effort de construction, adopté à l'unanimité par la Haute Assemblée le 12 novembre dernier, il faut saluer la volonté du Gouvernement d'avoir voulu tout à la fois trouver un financement pérenne pour le prêt à taux zéro et conforter le rôle du 1 % logement.



•  Conformément aux engagements pris par l'Etat à travers la convention du 3 août 1998 conclue avec l'Union d'économie sociale du logement, de clarifier les relations entre l'UESL et l'Etat " en mettant fin progressivement à la contribution financière du 1 % logement ", le financement des 110.000 prêts à taux zéro devra être assuré par le budget de l'Etat, à partir du 1 ^er janvier 1999.

C'est pourquoi le projet de loi de finances prévoit la rebudgétisation du prêt à taux zéro par l'inscription à l'article 40 du chapitre 65-48 de 6,26 milliards de francs en autorisations de programme et 3,13 milliards de francs en crédits de paiement permettant d'assurer l'intégralité du financement des prêts en 1999, compte tenu de la contribution des collecteurs du 1% logement.

Cependant, à partir de l'an 2000, la contribution du 1 % logement sera réduite progressivement, jusqu'à extinction du prélèvement en 2003. Le financement des PTZG reposera à l'avenir sur les recettes fiscales du budget général, et donc sur les prélèvements obligatoires, dans un contexte de poursuite de réduction des déficits budgétaires des pays européens.