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B. LES PRINCIPALES ORIENTATIONS

1. Les recettes

Le financement du budget annexe de l'aviation civile est en crise : la multiplication des contentieux, ces dernière années, -qui a amené le Sénat, il y a peu, à devoir valider certaines redevances illégalement perçues1(*)-, révèle la fragilité des recettes du budget annexe. En effet, d'une part un budget annexe ne doit être financé que de façon réduite par des ressources fiscales et, doit faire appel, pour l'essentiel, à des redevances ; d'autre part, les redevances doivent être la contrepartie directe et proportionnelle d'un service rendu aux usagers. Ces principes se sont peu à peu érodés.

a) Le projet de loi de finances dans sa version initiale

La subvention de l'Etat se maintient, pour la 3ème année consécutive, à 215 millions de francs, ce qui, en termes réels, traduit en réalité un nouveau désengagement de ce dernier et un nouveau déplacement de l'équilibre entre contribuable national et contribuable " spécialisé ", au détriment de ce dernier.

Dans ces conditions, avec un recours à l'emprunt en diminution (- 20,4 %), l'augmentation des recettes du budget annexe pèse exclusivement sur les compagnies aériennes et les passagers, par le biais des redevances et taxes. La répartition des recettes est donnée ci-dessous : 

la redevance de route, due par les compagnies empruntant l'espace aérien français, devrait voir son produit s'établir à 4.985 millions de francs en 1999, contre 4.759 millions de francs en 1998, soit une augmentation de 4,75 % ;

la redevance pour services terminaux de la circulation aérienne (RSTCA), due par les compagnies au titre d'un atterrissage et d'un décollage jusqu'à une distance de 20 km autour des aérodromes, s'établit, dans le projet initial, à 1.128 millions de francs2(*), soit une augmentation de 0,62 % ;

la taxe de sécurité et de sûreté (TSS) venait, quant à elle, s'établir dans le projet initial à 1.279,5 millions de francs, en hausse de 8,17 %. Les taux de la TSS étaient maintenus, dans le projet de loi de finances, à leur niveau de 1998, soit 20 F par passager embarqué à destination d'un Etat-membre de l'Union européenne et 35 F par passager pour les autres destinations.

Mais le Gouvernement a déposé plusieurs amendements au projet de loi de finances qui, adoptés par l'Assemblée nationale, ont modifié les recettes du BAAC.

b) La refonte du mode de financement du budget annexe, adoptée par l'Assemblée nationale, ne doit pas porter atteinte aux missions d'aménagement du territoire

Comme votre commission l'a déjà évoqué lors de la discussion du rapport présenté par votre rapporteur pour avis sur le projet de loi3(*) relatif à certains services aéroportuaires, un arrêt du Conseil d'Etat du 20 mai 1998 a remis en cause le régime actuel de perception de la RSTCA.

Cet arrêt a, rappelons-le, une portée plus large que cette seule redevance perçue par l'Etat. Il remet en effet en cause le mode de financement de certaines missions exercées par les exploitants d'aérodromes, concernant notamment les services de sécurité-incendie-sauvetage sur les aéroports, la lutte contre le péril aviaire, les dépenses de sûreté et les dépenses liées aux contrôles environnementaux.

Le Gouvernement a donc proposé plusieurs amendements à la loi de finances, afin de substituer un financement par taxes à l'actuel financement par redevances des missions ci-dessus énumérées.

Au-delà de la taxe d'aéroport destinée aux gestionnaires d'aérodromes, les principaux changements adoptés par l'Assemblée nationale ont les conséquences schématisées ci-après pour les recettes du Budget annexe et du Fonds de péréquation des transports aériens : 



DISPOSITIF ACTUEL

 

AMENDEMENTS ADOPTÉS

BUDGET ANNEXE

- Taxe sécurité-sûreté (TSS)

- RSTCA

- Redevance de route

- Autres

 

BUDGET ANNEXE

- suppression TSS

- RSTCA " réduite "

- Redevance de route

Taxe de l'aviation civile (une partie)

- Autres

FONDS DE PÉRÉQUATION DU TRANSPORT AÉRIEN

 

FONDS D'INTERVENTION POUR LES AÉROPORTS ET LE TRANSPORT AÉRIEN4(*)

- Taxe de péréquation

 

- suppression taxe de péréquation,

- Taxe de l'aviation civile (partie)

La taxe d'aviation civile

La taxe d'aviation civile
, instaurée, d'après l'amendement n° 488 du Gouvernement adopté par l'Assemblée nationale, au 1er janvier 1999 au profit de l'Etat, et due par les compagnies aériennes, est destinée à remplacer la taxe de sécurité et de sûreté (TSS), prévue à l'article 302 bis K du code général des impôts, qui finance actuellement les missions régaliennes du budget annexe de l'aviation civile, ainsi que la taxe de péréquation du transport aérien, prévue à l'article 302 bis Z du même code, qui alimente le fonds de péréquation des transports aériens (FPTA) et permet de subventionner des liaisons aériennes économiquement non rentables mais présentant un intérêt pour l'aménagement du territoire.

La nouvelle taxe serait de 23 francs pour les vols intra-communautaires et 39 francs pour les vols internationaux. Rappelons que la TSS est, depuis le 1er janvier 1998, fixée à respectivement 20 et 35 francs pour ces deux catégories de vols, tandis que le montant de la taxe de péréquation est d'un franc par passager.

Le produit de la taxe d'aviation civile serait affecté pour partie au budget annexe et pour partie au nouveau fonds d'intervention, le FIATA.

La taxe d'aéroport

Pour remédier au problème réel du financement de certains services aéroportuaires effectués par les gestionnaires d'aérodromes, l'amendement n° 39 adopté au projet de loi de finances par l'Assemblée nationale sur la proposition du Gouvernement crée au bénéfice des exploitants d'aérodromes une " taxe d'aéroport ", qui relève, d'après l'exposé des motifs de l'amendement, de la catégorie des " impositions de toute nature ". Le Gouvernement part du principe que les redevances aéroportuaires baisseraient à due concurrence du produit de cette nouvelle taxe.

Le principe et le champ d'application

L'assiette
de la taxe d'aéroport est fonction, pour chaque aéroport, du nombre de passagers embarqués.

Le taux de cette taxe est défini pour chaque aéroport par un arrêté des ministres chargés du budget et de l'aviation civile, suivant des critères posés par la loi de finances :

- il est établi en fonction du coût des activités de sécurité-incendie et de sûreté correspondant aux normes internationales prévues en la matière ; 

- le taux se situe à l'intérieur d'une fourchette qui est fonction du trafic de la plate-forme. Cinq classes d'aérodromes sont ainsi définies :



CLASSE

 

1

2

3

4

5

Trafic de la dernière année connue

Minimum

Maximum

10 000 001

et plus

4 000 001

10 000 000

400 001

4 000 000

50 0001

400 000

de 1.001

50 000

Tarif par passager

Minimum

Maximum

16 F

20 F

8 F

17 F

17 F

32 F

32 F

65 F

65 F

99 F

Votre commission remarque d'emblée que cette démarche de tarification au plus près des coûts est très pénalisante pour les petites plates-formes. Elle aura l'occasion de revenir sur les vives réserves que lui inspire ce dispositif.

La date d'entrée en vigueur
est fixée au 1er avril 1999.

Pour le champ d'application,
deux incertitudes demeurent quant à l'application de ces taxes d'aéroport :

- son application aux TOM nécessitera une délibération de leurs assemblées ;

- le statut particulier de l'aéroport de Bâle-Mulhouse, qui relève d'une convention Franco-Suisse, nécessite un accord international pour assujettir à la taxe le passager embarqué en provenance de Suisse.

Le Gouvernement propose donc de financer transitoirement, en 1999, ces plates-formes au moyen du nouveau fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien (FIATA).

L'impérieuse nécessité de veiller à la compétitivité des plus petites les plates-formes, nécessaires à l'aménagement du territoire.

Au-delà des problèmes éventuels de conformité de la taxe d'aéroport aux dispositions de l'ordonnance organique de 1959 relative aux lois de finances, votre commission s'inquiète des conséquences pratiques de cette nouvelle imposition.


Les fourchettes de taux retenues pour les cinq classes d'aéroport sont en effet très progressives, le tarif de la taxe d'aéroport par passager pouvant aller jusqu'à 99 francs pour une petite plate-forme aéroportuaire de classe 5, à plus faible trafic, alors qu'il serait inférieur à 20 francs pour les plus gros aéroports.

Comme elle l'a déjà indiqué, votre commission estime que le choix d'établir la taxe d'aéroport en fonction de la réalité des coûts de chaque plate-forme est très pénalisant pour les aéroports connaissant un faible trafic. Comment souscrire à un dispositif si manifestement contraire à l'aménagement du territoire ?

Le Gouvernement a beau jeu d'indiquer que les coûts sont inférieurs aux coûts réels que peuvent occasionner ces activités sur les petites plates-formes, qui peuvent s'élever jusqu'à 600 francs par passager (surtout pour les aéroports connaissant le trafic le plus faible), alors que la taxe serait limitée à 99 francs au plus. La péréquation opérée, de 15 millions de francs en 1999, serait à son sens suffisante, alors qu'elle ne représenterait qu'environ 1,5 % du total de la taxe ! Cette argumentation n'est pas recevable pour votre commission, alors qu'il y va de la survie des petits aéroports. Cet amendement équivaut, à son sens, à une restructuration inavouée du réseau aéroportuaire français et à une concentration du trafic sur les gros et moyens aéroports.

Comment penser qu'on puisse taxer de près de 100 francs un passager aérien au motif qu'il habite dans une zone relativement isolée du territoire ! Au-delà même de l'aménagement du territoire, c'est la conception républicaine de l'égalité qui est en jeu !

Ainsi, au motif que le coût unitaire de la sûreté et de la sécurité des passagers est plus élevé sur les petits aéroports que sur les grands, les usagers du transport aérien pourraient -pour des prestations identiques- y payer une taxe douze fois plus élevée ! Et il ne s'agirait pas là de quelques cas isolés : ce sont potentiellement 30 aéroports qui seraient concernés par le taux le plus élevé (99 francs), qui sont, par ordre de trafic décroissant : Cherbourg, Agen, Castres, Bergerac, Aurillac, Carcassonne, Tours, Epinal, Ouessant, Cannes, Roanne, Le Puy, Dole, Lyon-Bron, La Mole, Le Touquet, Nancy, Saint-Nazaire, Valence, Châteauroux, Montluçon, Colmar, Cognac, Laval, Troyes, Valenciennes, Gap, Calais, Morlaix et Orléans.

Ce système semble en outre remettre en cause, dans certains cas, l'économie actuelle de certains aéroports, qui bénéficient d'ailleurs parfois de subventions d'équilibre des collectivités locales. Avec l'amendement adopté par l'Assemblée, chaque plate-forme sera " tenue " de percevoir une taxe fixée au niveau national et certaines ne pourront baisser leurs redevances à due concurrence, ces dernières étant parfois d'un montant inférieur (on pense notamment aux aéroports de moins de 100.000 passagers par an) à l'hypothèse basse du produit de la future taxe d'aéroport.

Au cas où de telles dispositions seraient retenues, votre rapporteur pour avis estime qu'il conviendrait qu'elles soient modifiées pour intégrer ces préoccupations.

2. Les dépenses

a) Le personnel, premier poste de dépense, fortement évolutif

Le budget annexe est, pour moitié, un budget de rémunérations.

Les dépenses de personnel, qui représentent 4.199 millions de francs, soit 48 % du total du budget annexe, augmentent de 5,2 % par rapport à 1998, après une augmentation de 6 % l'an passé. Au total, ce poste aura cru de 26,8 % depuis 1995. Ce chiffre ne paraît pas cohérent avec l'impératif de maîtrise de la dépense publique.

Une partie de cette augmentation (+2,4 %) résulte des engagements pris dans le passé (incidence en année pleine de la revalorisation 1998 du point de fonction publique, revalorisation de 1,3 % en 1999, application du " protocole Durafour " à certains corps, application de l'accord salarial fonction publique...). Le nouveau protocole d'accord conclu le 3 novembre 1997 entre le ministère de l'Equipement et les organisations syndicales représentatives, et qui couvre la période 1999-2001, produit lui aussi ses effets. Ce sont principalement la revalorisation des rémunérations et, dans une moindre mesure, l'accroissement des effectifs, qui expliquent ce gonflement budgétaire.

b) Les dépenses d'investissement

les dépenses d'investissement s'établissent à 1.683 millions de francs (- 11,6 %). Elles sont en baisse de 9,8 %, si l'on excepte les crédits de construction du nouveau siège de la DGAC en autorisations de programme, et de 8 % en crédits de paiement.

- Navigation aérienne

Les crédits d'investissement sont en baisse, tant en autorisations de programme (AP) (de 1300 millions de francs à 1.155,5 millions entre les lois de finances initiales pour 1998 et 1999, soit une baisse de 11,1 %) qu'en crédits de paiement (CP) (1.195,5 millions de francs, en baisse de 12,7 %). En 5 ans, si les crédits de la navigation aérienne auront cru de 23,2 %, c'est principalement sous l'effet de la hausse des crédits de fonctionnement (+ 29 %) qui représentent désormais 78,1 % du total de cet agrégat.

- Bases aériennes

Si l'on exclut le solde des crédits affectés à la construction du nouveau siège de la DGAC inscrit au budget (51,8 millions de francs de CP), on observe une baisse de l'enveloppe demandée pour les autorisations de programme (-9,7 % pour un montant de crédits demandés de 350 millions de francs) et une hausse des crédits de paiement (+ 4,3 %, soit 368,3 millions de CP).

Ces crédits qui sont destinés aux infrastructures aéroportuaires incluent des mesures de sûreté qui comportent, pour une mise en service avant l'an 2000 :

- la généralisation de la mise en sécurité de l'accès aux zones réservées sur les 34 plus grands aéroports ;

- la modernisation du contrôle des bagages de soute, avec un objectif de fin d'équipement des aérogares en 2002.

Toutefois, alors que le coût de ces équipements de sûreté est considérable, les moyens d'investissements consacrés à cette fonction sont en simple stagnation.

c) Présentation par agrégats fonctionnels du budget annexe

La présentation du budget annexe par " agrégats ", incluse dans le projet de loi de finances, permet, en récapitulant et ventilant par fonction les crédits figurant aux articles budgétaires, d'établir les dépenses des différentes fonctions de la DGAC.

Les graphiques suivants permettent de visualiser leur part relative dans le budget annexe, qu'il s'agisse des dépenses d'exploitation ou des dépenses en capital :





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