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3. Les fonds de l'alternance font à nouveau l'objet d'un prélèvement

Le prélèvement de 500 millions de francs prévu sur les fonds de la formation en alternance dans le cadre du budget pour 1999 fait suite à deux prélèvements antérieurs.

L'article 40 de la loi de finances pour 1997 a institué une contribution exceptionnelle au budget de l'Etat égale à 40 % de la trésorerie nette de l'organisme au 31 juillet 1997, soit 1,730 milliard de francs. Par ailleurs, l'article 75 de la loi du 2 juillet 1998 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier a institué une contribution exceptionnelle au budget de l'Etat de 500 millions de francs payable avant le 1er septembre 1998.

La commission des Affaires sociales s'est opposée à ces deux prélèvements en considérant qu'ils mettaient en péril le financement des contrats de qualification et qu'ils permettaient de financer le budget général sans aucune assurance que les fonds bénéficient à la formation.

Lors du dernier prélèvement, notre collègue André Jourdain avait déploré, dans son rapport29(*) sur le projet de loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier, que les prélèvements exceptionnels puissent devenir " une modalité habituelle de régulation budgétaire d'un système par ailleurs décrié ". Il avait également demandé une réforme des circuits de financement.

Sur le plan économique, votre commission avait regretté un détournement dans l'utilisation des fonds qui lui apparaissait comme préjudiciable tant aux entreprises qu'à leurs salariés.

L'AGEFAL

L'association de gestion du fonds des formations en alternance (AGEFAL), association loi 1901 créée le 28 janvier 1987, a été agréée par arrêtés du ministre des affaires sociales et de l'emploi en date des 7 mai 1987 et 21 juin 1988 en vertu des dispositions de l'article 45 de la loi de finances rectificative pour 1986 (n° 86-1318 du 30 décembre 1986) et de son décret d'application n° 87-257 du 10 avril 1987.

L'AGEFAL est alimentée par :

·  les disponibilités excédentaires des OCPA agréés au titre de l'alternance,

·  la part des 35 % de la contribution alternance des entreprises non reversée par les OCPA des branches aux OCPA interprofessionnels en application de l'article 30 IV bis de la loi de finances pour 1985 modifié,

·  les sommes versées au Trésor public par les entreprises, à défaut de versement à un OCPA, au titre de la contribution alternance.

En contrepartie, l'AGEFAL garantit les " engagements à financer des formations " (EFF) souscrits par les OCPA déficitaires auprès des entreprises et couvre les besoins constatés de trésorerie de ces derniers.

L'AGEFAL contribue aussi financièrement à des études réalisées à la demande du Comité paritaire national de la formation professionnelle (CNFP).

Elle exerce une mission d'information auprès des OCPA.

Elle joue aussi un rôle d'orientation sur les politiques de prise en charge des formations (limitation des durées de prise en charge par exemple).

Elle a, par ailleurs, une mission de promotion du dispositif de l'alternance par le biais notamment de campagnes nationales de communication.

L'AGEFAL participe aussi au financement d'actions pilotées régionalement par les Commissions paritaires interprofessionnelles régionales de l'emploi (COPIRE), en faveur de l'insertion des jeunes en grande difficulté.

Au titre de 1997, les produits de l'AGEFAL se sont élevés à 1,93 milliard de francs et les dépenses à 1,06 milliard de francs.

L'AGEFAL a fait de plus l'objet d'une contribution exceptionnelle au budget de l'Etat à hauteur de 1,37 milliard de francs dans le même exercice. Au 31 décembre 1997, les fonds réservés par l'AGEFAL pour couvrir les besoins des OCPA déficitaires s'élevaient à 1,8 milliard de francs.

Le nouveau prélèvement qui nous est proposé est entouré à cet égard de garanties qui constituent un progrès.

Les 500 millions de francs devraient être affectés à un fonds de concours. Or, comme l'a indiqué aux rapporteurs le directeur de l'AGEFAL, ce fonds devrait faire l'objet d'une utilisation concertée avec les partenaires sociaux.

Par ailleurs, et c'est là un point essentiel, par un courrier adressé le 19 octobre 1998 au Comité paritaire national pour la formation professionnelle, Mmes Martine Aubry et Nicole Pery ont déclaré que " la constitution de ce fonds (de concours) ne devait en aucune manière contraindre le développement actuel des formations professionnelles en alternance. Le cas échéant, toutes les dispositions nécessaires seront prises par les pouvoirs publics pour assurer la couverture effective des dépenses exposées par les entreprises dans le cadre de ces contrats ".

Lettre du 19 octobre 1998 de Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité et Mme Nicole Pery, Secrétaire d'Etat à la formation professionnelle
aux membres du Comité paritaire national pour la formation professionnelle

Mesdames, Messieurs,

Les formations professionnelles en alternance constituent l'une des priorités du Gouvernement en matière de formation et d'intégration professionnelle des jeunes comme en témoigne le projet de loi de finances pour 1999.

Après une période de baisse des entrées jusqu'à l'été 1997, les contrats de qualification connaissent une augmentation constante. Sur les huit premiers mois de l'année 1998, les entrées ont progressé de 13,8 %. Ce résultat encourageant, lié à la conjoncture économique, témoigne également de l'intérêt manifesté par les entreprises pour ce dispositif.

Une publication récente de la Direction de l'animation de la recherche, des études et des statistiques (DARES) indique qu'au terme de leur contrat, 61,8 % des jeunes obtiennent une qualification reconnue. Toutefois, une évolution moins heureuse se fait jour. Elle concerne la proportion de jeunes de faible niveau de qualification qui souscrivent de tels contrats. En 1997, les niveaux V et inférieurs ne représentaient que 43,5 % des entrées, en retrait de 1,3 point par rapport à 1996.

Cette situation a conduit à modifier, dès octobre 1998, le dispositif d'aide à l'embauche mis en place par l'Etat. Les primes feront l'objet d'un " recentrage " sur les contrats conclus avec des jeunes de bas niveau de qualification. Cette mesure trouve sa contrepartie dans l'assouplissement des règles d'accès au contrat de qualification. Désormais, ces derniers seront ouverts à des jeunes disposant d'un bon niveau de qualification.

Des dispositions identiques seront adoptées en ce qui concerne les contrats d'apprentissage à compter de janvier 1999. Il importe en effet d'éviter tout déséquilibre entre ces deux types de contrat.

Le manque de fluidité des fonds de l'alternance est une constante depuis quelques années. Cette circonstance a conduit l'Etat à opérer des prélèvements auprès de l'Association de gestion des fonds des formations en alternance (AGEFAL). Il me semble opportun que les règles de constitution et de suivi des engagements liés aux besoins des organismes collecteurs paritaires déficitaires soient précisées pour une mobilisation plus rapide des moyens de l'AGEFAL.

En 1999, il est prévu la création d'un fonds de concours de 500 millions de francs, rattaché au budget de la formation professionnelle, dont les ressources proviendront de l'AGEFAL.

Toutefois, la constitution de ce fonds ne doit en aucune manière contraindre le développement actuel des formations professionnelles en alternance. Le cas échéant toutes les dispositions nécessaires seront prises par les pouvoirs publics pour assurer la couverture effective des dépenses exposées par les entreprises dans le cadre de ces contrats.


Cette garantie de l'Etat supprime, de fait, les risques financiers relatifs à la couverture du paiement des contrats de qualification ; elle devrait préserver, à l'avenir, le développement de ce dispositif. Cette garantie était attendue depuis plus de trois ans par les partenaires sociaux.

Votre commission des Affaires sociales reste réservée car elle observe que le fonds de concours est seulement mentionné dans le projet de loi de finances sans qu'aucune indication ait transpercé sur l'" utilisation concertée " des fonds. Ce manque de précision est dommageable.

Dans ces conditions, elle réitère son opposition de principe aux prélèvements opérés par l'Etat sur les fonds de la formation en alternance et prend acte des garanties apportées par l'Etat qui tempèrent les inquiétudes concernant le financement des filières de formation professionnelle.

Les quatre dotations de décentralisation sont reconduites en 1999 dans des proportions proches de celles de 1998.

La dotation de décentralisation prévue dans le cadre de la loi du 7 janvier 1983 transférant aux régions la compétence de droit commun en matière de formation professionnelle continue et d'apprentissage devrait se monter en 1999 à 3,2 milliards de francs, contre 3,136 milliards en 1998. La dotation au titre de la loi de 1987 portant réforme de l'apprentissage, destinée à compenser l'allongement de la durée des formations en CFA, est reconduite dans un montant proche de celle de 1998, soit 107 millions de francs. Pour ce qui est de la dotation de décentralisation des actions de type qualifiant pour les jeunes prévue par la loi quinquennale, 1,847 milliard de francs est prévu contre 1,797 milliard en 1997. Enfin, l'enveloppe de rééquilibrage au titre de l'aménagement du territoire qui permet de compenser, dans les régions à faible densité démographique, le handicap que constitue la formation dans un nombre restreint de sites, est portée à 55 millions de francs contre 55,11 millions de francs en 1998.

Concernant la formation des emplois-jeunes, la ministre a déclaré30(*) devant votre commission qu'elle ne souhaitait pas que l'AGEFAL soit mobilisée. Il semblerait aujourd'hui que des possibilités de financement existent de la part du comité paritaire du congé individuel de formation (COPACIF), ceci au moins pour les emplois-jeunes de droit privé.

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