Projet de loi de finances pour 1999 : Anciens combattants

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Le projet de budget du secrétariat d'Etat aux anciens combattants pour 1999 s'inscrit dans la continuité des budgets précédents : l'érosion continue des crédits se poursuit, les rares mesures nouvelles ne répondent qu'imparfaitement aux demandes légitimes des associations du monde combattant, les respects du droit à réparation restent garantis mais les interventions ministérielles continuent de se réorienter progressivement vers les actions de solidarité.

Ces orientations correspondent largement aux évolutions qui touchent la population des anciens combattants et au contexte budgétaire : une diminution progressive du nombre des ressortissants du département ministériel, le coût budgétaire souvent élevé des mesures demandées, la fragilisation de la situation sociale de nombreux anciens combattants ou de leurs ayants cause.

Mais ces mouvements de fond ne doivent pas interdire la présentation d'un budget ambitieux.

M. Jean-Pierre Masseret, secrétaire d'Etat aux anciens combattants, le reconnaissait d'ailleurs l'an passé. En faisant part de ses quarante engagements pour 1998, il affichait le souci louable de renforcer et de rendre plus équitables les actions en faveur du monde combattant.

Or, force est de constater que le budget qui nous est soumis cette année est un budget modeste, même s'il propose certaines avancées significatives. Et encore aurait-il été un budget nettement insuffisant si la discussion à l'Assemblée nationale n'avait conduit le Gouvernement à enrichir substantiellement le projet initial tel qu'il avait été adopté en conseil des ministres.

A cet égard, votre commission s'interroge sur la " tactique " budgétaire choisie. Cette année, comme l'année passée, le budget présenté en première lecture à l'Assemblée nationale est un budget médiocre, ne comportant que très peu de mesures nouvelles. Mais le ministre garde en réserve un certain nombre d'amendements qu'il distille en fonction des réactions largement défavorables des parlementaires jusqu'à modifier assez sensiblement la physionomie générale du budget. Si on imagine volontiers que cette stratégie cherche avant tout à desserrer la tutelle financière exercée par le ministère du budget, votre commission regrette cependant le manque de transparence qu'implique une telle démarche.

Pour 1999, les crédits du secrétariat d'Etat aux anciens combattants atteindront 25,478 milliards de francs, soit une diminution de 2,1 % par rapport à la loi de finances initiale pour 1998. Ce budget est le douzième budget civil de l'Etat. Il se caractérise par la très forte proportion de ses crédits d'intervention qui s'élèveront à 24,25 milliards de francs. Il s'accompagne également de plusieurs mesures nouvelles d'ampleur inégale.

Budget des anciens combattants et des victimes de guerre pour 1999

I. UNE DIMINUTION DES CRÉDITS COMPATIBLE AVEC LA RECONDUCTION DES ACTIONS EN FAVEUR DES ANCIENS COMBATTANTS

A. UNE ÉVOLUTION DES CRÉDITS TOUJOURS ORIENTÉE À LA BAISSE

1. La diminution tendancielle des crédits se confirme en 1999 et s'accompagne d'un redéploiement progressif de l'effort budgétaire

• Une diminution des crédits délicate à évaluer

Les crédits affectés au secrétariat d'Etat aux anciens combattants sont en diminution de 540 millions de francs par rapport au budget voté en 1998, soit une baisse de 2,1 %.

Le secrétariat d'Etat aux anciens combattants relativise l'ampleur de cette baisse en développant deux séries d'argumentations.

D'une part, la baisse prévue pour 1999 serait inférieure aux diminutions constatées antérieurement. Il est vrai que les baisses enregistrées en 1998 et 1997 s'élevaient respectivement à 3,5 % et 5 %. Mais, il convient d'observer a contrario que la baisse constatée en 1996 n'était que de 1,2 %.

D'autre part, la diminution des crédits serait bien inférieure à la diminution des effectifs de pensionnés. La diminution des parties prenantes à la dette viagère est en effet évaluée à 4 % pour s'établir à 534.000 personnes en 1999. Dans la mesure où les dépenses directement liées au nombre de parties prenantes de la dette viagère ( les pensions d'invalidité, la retraite du combattant, le remboursement par l'Etat à la sécurité sociale des prestations aux invalides de guerre, les soins médicaux gratuits ...) représentent 86 % du budget total, la diminution tendancielle du budget aurait dû être plus importante. L'écart entre la baisse de 4 % des effectifs et la baisse de 2,1 % des crédits traduit alors une augmentation de l'effort budgétaire net en faveur de chaque ancien combattant.

Dans ces conditions, la faible diminution des dotations budgétaires se traduirait finalement par un effort budgétaire accru en faveur du monde combattant.

Sans contester fondamentalement ce raisonnement, votre commission souhaite néanmoins apporter quelques éclaircissements tendant à préciser l'ampleur réelle de ce que le secrétariat d'Etat aux anciens combattants considère comme un " effort accru " .

En premier lieu, la diminution réelle des crédits ne serait pas de 2,1 %, mais de 3,5 % à structure constante . Le budget pour 1998 avait en effet été artificiellement diminué de quelque 390 millions de francs du fait d'une mesure de trésorerie transitoire portant sur les modalités de versement par l'Etat de la majoration de la rente mutualiste (chapitre 47-22). A périmètre égal, l'érosion des crédits n'est plus de 540 millions de francs mais de 930 millions de francs.

En second lieu, depuis quelques années, le taux de consommation effectif des crédits inscrits en loi de finances initiale diminue. La Cour des comptes, dans son rapport sur l'exécution de la loi de finances pour 1997 ^{1( * )} , note ainsi que, sur la période 1993-1997, " les dépenses réelles ont représenté 96,81 % des crédits ouverts " . Cette sous-consommation s'explique à la fois par les difficultés d'estimation des dépenses liées à la mise en oeuvre du fonds de solidarité et par une surestimation du nombre de bénéficiaires de la dette viagère. Il en résulte que les dépenses réelles sont inférieures à l'effort budgétaire affiché. La diminution des crédits est donc plus rapide que ne le laisse penser la présentation du budget.

• L'amorce d'une réorientation de l'effort budgétaire

La structure du budget des anciens combattants est traditionnellement caractéristique d'un budget d'intervention. Les dépenses d'administration générale représentent moins de 5 % du total des crédits, alors que plus de 95 % des crédits sont des dépenses d'interventions en faveur des anciens combattants.

Le budget pour 1999 confirme cette spécificité. Mais la nature des interventions tend progressivement à évoluer. Il apparaît en effet que la part des dépenses consacrées à la dette viagère diminue au profit des interventions en faveur de la mémoire et de la solidarité. Celles-ci atteignent 17,1 % des crédits en 1999 contre 15,9 % en 1998.

Cette réorientation correspond au souhait affirmé par M. Jean-Pierre Masseret de ne pas transformer son département ministériel en un simple " ministère des pensions ".

Décomposition du budget par agrégat

	LFI 98		PLF 99
	en MF	%	en MF	%
Administration générale	1.216	4,7	1.223	4,8
Dette viagère	20.652	79,4	19.890	78,1
Mémoire et solidarité	4.150	15,9	4.365	17,1

Cette réorientation budgétaire tient largement aux évolutions divergentes des grandes masses de crédits.

	Crédits votés pour 1998	Crédits demandés pour 1999	Variation en %
Titre III : moyens des services	1.199,78	1.206,94	0,60
- Personnel	847.17	844,86	- 0,27
- Matériel	87,77	90,30	2,88
- Subventions	264,83	271,78	2,62
• dont ONAC	221,93	228,89	3,14
• dont INI	42,90	42,90	0
Titre IV : Interventions publiques	26.001,99	25.462,04	- 2,08
dont dette viagère	20.651,80	19.890,44	- 3,69
dont fonds de solidarité	1.573,80	1.556,80	- 1,08
Titre V : investissements
en crédits de paiement	16,18	16,17	- 0,06
TOTAL GÉNÉRAL	26.018,17	25.478,22	- 2,08