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N° 70

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès-verbal de la séance du 19 novembre 1998.

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi de finances pour 1999, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME VIII

LOGEMENT SOCIAL

Par M. Jacques BIMBENET,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jean Delaneau, président ; Jacques Bimbenet, Louis Boyer, Mme Marie-Madeleine Dieulangard, MM. Guy Fischer, Jean-Louis Lorrain, Louis Souvet, vice-présidents ; Mme Annick Bocandé, MM. Charles Descours, Alain Gournac, Roland Huguet, secrétaires ; Henri d'Attilio, François Autain, Paul Blanc, Mme Nicole Borvo, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Gilbert Chabroux, Jean Chérioux, Philippe Darniche, Christian Demuynck, Claude Domeizel, Jacques Dominati, Michel Esneu, Alfred Foy, Serge Franchis, Francis Giraud, Claude Huriet, André Jourdain, Philippe Labeyrie, Roger Lagorsse, Dominique Larifla, Henri Le Breton, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Simon Loueckhote, Jacques Machet, Georges Mouly, Lucien Neuwirth, Philippe Nogrix, Mme Nelly Olin, MM. Lylian Payet, André Pourny, Mme Gisèle Printz,
MM. Henri de Raincourt, Bernard Seillier, Martial Taugourdeau, Alain Vasselle, Paul Vergès, André Vezinhet, Guy Vissac.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (11ème législ.) : 1078, 1111 à 1116 et T.A. 193.

Sénat : 65 et 66 (annexe n° 22) (1998-1999).

Lois de finances.

TRAVAUX DE LA COMMISSION

I. AUDITION DU MINISTRE

Réunie le mardi 20 octobre 1998, sous la présidence de M. Jean Delaneau, président, la commission a procédé à l'audition de M. Louis Besson, secrétaire d'Etat au logement, sur les crédits de son département ministériel.

M. Louis Besson, secrétaire d'Etat au logement,
a indiqué que le projet de budget pour 1999 confirmait la priorité accordée par le Gouvernement au logement. Il a précisé que les crédits s'élevaient à 49,1 milliards de francs en moyens de paiement, soit une croissance de 2,2 % par rapport à 1998. Il a cependant observé qu'il convenait de rajouter à cette enveloppe les mesures fiscales prévues pour couvrir l'ensemble des moyens budgétaires consacrés au logement.

Il a indiqué que ces crédits étaient mis au service d'une politique globale s'articulant autour de quatre axes prioritaires : la consolidation de l'effort budgétaire mené en 1998, la réaffirmation d'une politique sociale du logement, la création d'un statut du bailleur privé et la pérennisation du prêt à 0 %, l'ensemble de ces mesures intervenant dans un environnement fiscal amélioré.

Le ministre a déclaré que les crédits de son département ministériel concrétisaient d'abord une reconduction des programmes physiques de l'an passé. Il a souligné qu'ainsi 80.000 prêts locatifs aidés (PLA) (dont 20.000 PLA à loyer minoré et 10.000 PLA d'intégration) et 120.000 primes à l'amélioration des logements à usage locatif et à occupation sociale (PALULOS) seront budgétés.

Il a souligné que la baisse du taux du livret A permettrait par ailleurs d'offrir des prêts réduits d'un demi-point pour les opérations de construction et de réhabilitation menées par les organismes HLM.

Concernant la réhabilitation du parc privé, le ministre a annoncé que les crédits de la prime à l'amélioration de l'habitat (PAH) seraient maintenus à 800 millions de francs, soit un potentiel de 80.000 logements réhabilités, et que l'enveloppe de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH) serait reconduite à 2,2 milliards de francs.

M. Louis Besson a ensuite indiqué que la politique sociale du logement constituait le second axe prioritaire. Il a observé que les aides personnelles au logement restaient, avec plus de 75 milliards de francs de prestations versées, un moyen primordial de justice sociale. Il a également rappelé que la politique d'actualisation régulière des aides personnelles au logement menée par le Gouvernement depuis juillet 1997 serait poursuivie.

Il a précisé que les aides personnelles au logement représentaient, au sein du budget 1999, une enveloppe de 34,6 milliards de francs, soit une hausse de 4,4 % par rapport à l'année passée.

En matière de logement des personnes les plus défavorisées, il a souligné que le budget reprenait en totalité les engagements pris par le Gouvernement lors de l'examen du vote de la loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions. A cet égard, il a souligné que les dotations de l'Etat aux fonds de solidarité pour le logement (FSL) augmentaient de 44 % pour atteindre 490 millions de francs.

Il a par ailleurs annoncé que l'Etat aiderait les associations qui assurent la gestion de logements au bénéfice de personnes défavorisées grâce à un crédit de 60 millions de francs, que les moyens consacrés à l'aide au logement temporaire (ALT) seraient augmentés de 18 %, atteignant ainsi 130 millions de francs, et qu'une dotation de 50 millions de francs serait affectée à la lutte contre le saturnisme.

M. Louis Besson a ensuite affirmé que la création d'un statut du bailleur privé constituait la troisième priorité du Gouvernement en matière de logement.

Constatant " l'effritement " du parc locatif privé, il a observé qu'un statut pérenne et équilibré du bailleur privé était nécessaire afin de développer une offre de logements à loyer maîtrisé dans le parc privé. Estimant que le mécanisme de " l'amortissement Périssol " constituait plus une mesure de défiscalisation que l'institutionnalisation du bailleur privé, il a rappelé que cette mesure, prorogée jusqu'au 31 août 1999, serait remplacée par un nouveau statut fiscal. Il a indiqué que ce statut reposerait sur une contrepartie sociale aux aides fiscales et serait applicable à la fois au neuf et à l'ancien.

Il a précisé que l'incitation à l'investissement locatif dans le neuf prendrait la forme d'un régime d'amortissement avec pour contrepartie une double contrainte : le respect par le bailleur de plafonds de loyers ainsi que des ressources des locataires. Il a observé que le taux d'amortissement serait de 8 % pendant les cinq premières années et de 2,5 % les quatre années suivantes.

Il a déclaré que, dans le parc existant, l'aide prendrait la forme d'une majoration de la déduction forfaitaire des revenus fonciers, celle-ci passant de 14 % à 25 %. Il a affirmé que l'attractivité du dispositif serait accrue par la mise en place d'une meilleure sécurisation des bailleurs contre les impayés de loyers, notamment par le versement direct de l'allocation au bailleur, mais aussi par les dispositions de l'accord conclu entre l'Etat et les organismes du 1 % logement.

M. Louis Besson, secrétaire d'Etat au logement, a précisé que la modernisation du 1 % logement et la pérennisation du prêt à 0 % constituaient la quatrième priorité en matière de politique du logement. A cet égard, il a rappelé que l'Etat et les partenaires du 1 % logement avaient signé, le 3 août 1998, une convention modernisant les interventions du 1 % logement. Il a déclaré qu'un projet de loi entérinant cette réforme du 1 % logement serait examiné au Sénat le 12 novembre prochain.

Le ministre a précisé que cette convention, conclue pour cinq ans, visait à faciliter des parcours résidentiels plus diversifiés. Il a observé que les emplois du 1 % logement seraient ainsi étendus à la sécurisation des accédants à la propriété. Il a précisé que cette sécurisation interviendrait en cas de perte d'emploi ou pour le salarié des entreprises éligibles, faisant face à de fortes baisses de ressources, notamment en cas de rupture familiale. Il a également souligné que le 1 % logement favoriserait la mobilité professionnelle des salariés en aidant au financement des travaux d'entrée dans le logement et développerait de nouveaux systèmes de prise en charge gratuite des cautions et garanties d'impayés de loyers, orientés prioritairement vers les jeunes.

Le ministre a estimé que cette réorientation, parallèle à la rebudgétisation du prêt à 0 %, s'accompagnerait d'une réaffirmation des interventions traditionnelles du 1 % logement, notamment en ce qui concerne l'apport financier complémentaire à la construction et à la rénovation des HLM et l'aide à l'accession à la propriété.

Au-delà de ces quatre orientations majeures, M. Louis Besson a insisté sur les mesures fiscales du projet de loi de finances pour 1999. Il a ainsi rappelé que les droits de mutation seraient réduits de plus de 20 %, soit un allégement d'impôt de 3,7 milliards de francs. Il a d'ailleurs déclaré que l'Assemblée nationale avait complété ce dispositif par une exonération de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) sur les terrains à bâtir pour les particuliers, à condition de construire dans les cinq ans.

Il a également indiqué que le taux réduit de TVA à 5,5 % s'appliquerait aux dépenses d'amélioration de l'habitat à condition que les bailleurs privés bénéficient d'une subvention de l'ANAH et d'un conventionnement éligible à l'aide personnalisée au logement (APL). Il a précisé que plus de 10.000 logements devraient être concernés par cette mesure.

Le ministre a aussi rappelé qu'un amendement voté en première lecture à l'Assemblée nationale avait par ailleurs plus que doublé le crédit d'impôt pour les travaux d'entretien et de revêtement à domicile en portant le taux de 15 % à 20 % et en doublant les plafonds de dépenses, par exemple de 10.000 à 20.000 francs pour un couple. Il a précisé que cette mesure, d'un coût de 200 millions de francs en 1999 et de 2,3 milliards de francs en 2000, permettrait de soutenir l'activité et de lutter contre le travail au noir.

Enfin, le ministre a rappelé que plusieurs mesures fiscales avaient été adoptées dans le cadre de la loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions, citant notamment l'exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties pour les opérations d'acquisition-amélioration de logements locatifs sociaux, ainsi que la clarification du régime fiscal de la sortie du bail à réhabilitation.

En conclusion, le ministre a estimé que le projet de budget pour 1999 s'inscrivait dans la recherche d'une plus grande justice sociale et permettait l'établissement d'un cadre stable et favorable pour tous les acteurs de la politique du logement.

M. Jean Delaneau, président, a interrogé le ministre sur la sécurisation de l'accession à la propriété. Il a, à cet égard, souligné qu'un dispositif de location-accession, permettant au locataire de se constituer un apport progressif pour l'accession, avait été mis en place à la fin de 1992 en Indre-et-Loire et s'est demandé si le ministre envisageait d'inscrire ce dispositif expérimental dans un projet de loi.

M. Jacques Bimbenet, rapporteur pour avis, a ensuite interrogé le ministre sur les causes de la faible consommation des prêts locatifs aidés (PLA), sur l'effet des mesures fiscales en faveur de la construction et de la rénovation du parc locatif social instaurées en 1997 et 1998, sur l'effort du Gouvernement en matière de logement intermédiaire et sur le dispositif de sécurisation instauré par la convention signée entre l'Etat et les partenaires du 1 % logement.

M. Jacques Bimbenet, rapporteur pour avis, a également estimé que les opérations de réhabilitation de l'ANAH devaient être intensifiées en zones rurales. Il a enfin interrogé le ministre sur la perspective d'un dépôt prochain d'un projet de loi relatif à l'habitat et sur la suppression de la taxe régionale grevant les ventes de locaux d'habitation, effective depuis le 1er septembre, avant même le vote du Parlement.

En réponse à M. Jean Delaneau, président, M. Louis Besson, secrétaire d'Etat au logement, a reconnu que les opérations de location-accession avaient régulièrement diminué depuis plusieurs années. Il s'est déclaré prêt à réfléchir à une réforme ayant pour objectif de proposer les formules les plus souples possibles, cette réforme pouvant éventuellement être intégrée dans le prochain projet de loi relatif à l'habitat et à l'urbanisme, qui pourrait être déposé au Parlement l'été prochain.

Revenant sur les questions de M. Jacques Bimbenet, rapporteur pour avis, le ministre a reconnu une sous-consommation des PLA par rapport aux objectifs budgétaires. Il a cependant exprimé l'espoir de voir 60.000 PLA réalisés d'ici à la fin de l'année, en particulier grâce au redéploiement des crédits vers les départements les plus consommateurs. Il a souligné que la réticence des organismes HLM à utiliser le PLA pouvait s'expliquer de deux manières : le changement de nature du produit, l'aide passant d'une subvention à une baisse de taux de TVA, et le niveau élevé des taux d'intérêt réels. Il a en revanche estimé que les mesures prises en juillet dans le cadre de la loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions, dont, notamment, la modification du régime d'attribution des HLM, favoriseraient la construction à venir des logements sociaux, même si la loi n'avait pas encore eu d'impact réel.

Concernant les PLA d'intégration (PLA-I), M. Louis Besson a regretté la réticence des collectivités locales à accueillir des logements d'intégration. Il a jugé que les PLA-I restaient des produits à la fois nécessaires car ils visent à offrir un logement aux familles en grande difficulté sociale et suffisamment attractifs, rappelant qu'aucun instrument de la politique du logement n'avait été autant subventionné. Mais il a également reconnu que les difficultés rencontrées pour identifier les familles en difficulté pouvaient expliquer la faible utilisation des PLA-I.

M. Jacques Bimbenet, rapporteur pour avis, a précisé que des expériences intéressantes étaient conduites dans les départements, signalant en particulier une convention pour le logement des familles en grande difficulté signée, dans le Loir-et-Cher, entre le conseil général et l'Office public des habitations à loyer modéré (OPHLM).

Concernant les PLA à loyer minoré (PLA-LM), M. Louis Besson, secrétaire d'Etat au logement, a rappelé que ces produits visaient à permettre le logement dans le parc locatif social des familles à faibles ressources. Il a observé une tendance à la paupérisation de la population HLM, une récente enquête du Centre de recherche et de documentation sur la consommation (CREDOC) montrant que 50 % des occupants de HLM avaient des ressources inférieures à 60 % du plafond HLM. Il a jugé que, dans ces conditions, les PLA-LM devraient être une priorité pour le mouvement HLM. A cet égard, il a indiqué qu'une circulaire du 4 août dernier avait introduit, à la demande du mouvement HLM, et à titre expérimental, des souplesses supplémentaires en matière de financement et de loyer qui devraient permettre une relance des PLA-LM.

Le ministre a également insisté sur la nécessité d'un renouvellement progressif du parc locatif social en soulignant que la vacance était coûteuse pour les organismes HLM. Il a estimé que les PLA construction-démolition, qui devraient augmenter sensiblement en 1999, permettraient de concourir efficacement à la réalisation de cet objectif.

Il a considéré que, d'une manière générale, un meilleur taux de réalisation des objectifs PLA restait une nécessité, les crédits non consommés étant annulés en fin d'année.

S'agissant de l'impact de la baisse du taux de TVA en 1997 et 1998, M. Louis Besson, secrétaire d'Etat au logement, a déclaré ne pas pouvoir évaluer le nombre de logements sociaux supplémentaires construits ou réhabilités. Il a toutefois signalé que ces mesures représentaient une aide fiscale de 2,8 milliards de francs et avaient donné lieu à la signature d'un accord avec le mouvement HLM, permettant la mise en oeuvre de travaux visant à une réduction des charges.

Concernant le logement intermédiaire, il a reconnu que le prêt locatif intermédiaire (PLI), qui est un produit non contingenté, avait du mal à trouver sa place. Mais il a estimé que la nouvelle mesure d'incitation à l'investissement locatif constituait un nouveau produit conventionné, susceptible de redynamiser le parc conventionnel.

Il a également confirmé qu'un projet de loi relatif à l'urbanisme et à l'habitat était en préparation.

Revenant sur la baisse des droits de mutation au 1er septembre 1998, il a affirmé qu'en matière de locaux d'habitation le choix avait été fait d'anticiper sur le projet de loi de finances pour 1999 afin d'accompagner la reprise du marché immobilier. En revanche, il a souligné que la baisse des droits de mutation pour les locaux commerciaux ne serait effective qu'au 1er janvier 1999.

M. Guy Fischer a, à son tour, regretté la trop faible consommation des programmes budgétés en matière de construction de logement social. Il s'est également interrogé sur les difficultés de plus en plus aiguës d'accès au logement alors que la vacance continuait à progresser dans les quartiers les plus difficiles. Il a enfin constaté qu'en dépit du vote de la loi relative à la lutte contre les exclusions, les personnes expulsées ne se voyaient pas proposer de solution de relogement.

Mme Gisèle Printz s'est inquiétée de la situation des gens du voyage en matière de logement, constatant que la loi de 1990 n'avait apporté que très peu d'amélioration.

M. Lilian Payet est intervenu pour insister sur les difficultés de logement outre-mer. Il a ainsi constaté qu'il faudrait construire 10.000 logements nouveaux par an à la Réunion pour répondre aux besoins. Il a constaté que la croissance des crédits inscrits sur la " ligne budgétaire unique " (LBU) restait peu efficace, ces crédits restant largement sous-consommés du fait de l'absence de politique de maîtrise foncière.

M. Gilbert Chabroux est revenu sur le projet de création d'un statut du bailleur privé. A cet égard, il s'est interrogé sur la possibilité de location du logement bénéficiant de l'aide fiscale aux ascendants et aux descendants et sur la possibilité de sous-location, notamment dans le cas des résidences pour étudiants. Il s'est aussi inquiété de l'effet du régime fiscal en cas de démembrement de propriété.

Répondant à ces intervenants, M. Louis Besson s'est déclaré préoccupé par la question de la vacance dans les grands ensembles. Il a cité le cas d'un département où 36.000 demandes de logement étaient en attente alors que 15.000 logements vacants ne trouvaient pas preneur. Il a cependant estimé que des conventions signées entre l'Etat et les collectivités locales dans le cadre des programmes locaux de l'habitat (PLH) devraient permettre de faire évoluer la situation.

Il a confirmé que le Conseil constitutionnel avait annulé l'article de la loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions donnant au préfet l'obligation, en cas d'expulsion, de s'assurer des conditions de relogement. Il a cependant estimé que le délai de deux mois entre la saisine du juge et le prononcé du jugement devait permettre au préfet de communiquer au juge les informations nécessaires concernant la situation de la famille tout en respectant les droits légitimes des propriétaires bailleurs. Il a jugé que ce délai devait permettre d'étudier les possibilités de relogement.

Il a également insisté sur la nécessité d'un travail préventif afin de connaître plus en amont les risques d'expulsion et de préparer des solutions de relogement dans le cadre des plans départementaux d'action pour le logement des défavorisés (PDALD).

M. Louis Besson a considéré que la question du logement des gens du voyage constituait un problème crucial. Il a annoncé qu'un projet de loi était en préparation, un travail interministériel s'étant engagé depuis l'adoption de la proposition de loi de M. Jean-Paul Delevoye au Sénat. Reconnaissant les insuffisances du cadre juridique actuel qui rend obligatoire la réalisation d'aires d'accueil des gens du voyage et des schémas départementaux, mais qui ne prévoit ni délai, ni sanction, il a annoncé que seul un tiers des départements s'était doté d'un schéma départemental et que moins de 500 aires avaient été aménagées.

Concernant l'outre-mer, M. Louis Besson, secrétaire d'Etat au logement, a souligné l'importance de l'effort budgétaire tout en constatant la faiblesse des moyens en matière de politique foncière. Il s'est interrogé sur la possibilité de reproduire dans les départements d'outre-mer l'expérience des établissements publics fonciers implantés en métropole.

M. Lilian Payet a indiqué qu'il avait été créé à la Réunion un fonds régional d'aménagement foncier et de l'urbanisme (FRAFU), géré en partenariat avec les collectivités et les opérateurs, mais que ce fonds restait insuffisant pour réformer en profondeur la politique foncière.

M. Louis Besson est enfin revenu sur le projet de statut du bailleur privé, jugeant que le dispositif proposé était équilibré, même s'il restait ouvert à toute proposition d'amendements. Il a justifié les différentes restrictions du projet (en particulier en matière de location aux descendants ou de démembrement de propriété) par le souci d'éviter certains abus qui avaient pu entacher le dispositif précédent.

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