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II. EXAMEN DE L'AVIS

Réunie le mercredi 18 novembre 1998, sous la présidence de M. Jean Delaneau, président, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Jacques Bimbenet, rapporteur pour avis des crédits en faveur du logement social inscrits dans le projet de loi de finances pour 1999.

M. Jacques Bimbenet, rapporteur pour avis, a indiqué que le budget, le second présenté par M. Louis Besson, s'inscrivait dans le contexte de nombreuses réformes, soit achevées, comme la loi d'orientation du 29 juillet 1998, relative à la lutte contre les exclusions, soit en cours, comme le projet de loi relatif à l'emploi des fonds du 1 % logement, adopté, le 12 novembre dernier, à l'unanimité au Sénat. Il a précisé que plusieurs mesures nouvelles étaient également incluses dans le projet de loi de finances, citant en particulier le nouveau statut du bailleur privé, la rebudgétisation progressive du prêt à taux zéro et diverses mesures fiscales.

Il a constaté que les crédits inscrits dans le bleu budgétaire, relatif à l'urbanisme et au logement, augmentaient de 13,9 % pour atteindre 45,4 milliards de francs. Il a cependant jugé cette présentation artificielle, estimant qu'elle ne recouvrait pas l'ensemble de l'effort budgétaire en faveur du logement. Il a considéré que, si on ajoutait au budget stricto sensu les crédits des comptes d'affectation spéciale, le budget du logement pour 1999 s'établissait à 49,1 milliards de francs en moyens de paiement, soit une progression de 2,2 %.

Il a constaté que cette progression était équivalente à l'évolution de l'ensemble des dépenses budgétaires, mais que l'effort budgétaire en faveur du logement se ralentissait sensiblement, après une hausse de 6,7 % inscrite au budget pour 1998.

M. Jacques Bimbenet, rapporteur pour avis, a précisé que, si la faible augmentation des dotations budgétaires laissait suggérer un simple budget de reconduction, les nombreuses mesures nouvelles soulignaient, en revanche, l'évolution sensible des différents aspects de la politique du logement.

Il a ensuite abordé la question du logement locatif social. A cet égard, il a fait part de sa profonde préoccupation.

Il a constaté que l'objectif affiché par le Gouvernement visait à la reconduction des programmes budgétés pour 1998 : 80.000 prêts locatifs aidés (PLA) en construction et 120.000 primes à l'amélioration des logements à usage locatif et à occupation sociale (PALULOS). Mais il a également observé que les crédits de la ligne fongible, assurant le financement de ces opérations, diminuaient de 10 % par rapport à l'année passée.

Il a estimé que cette diminution correspondait à la très faible consommation des crédits réalisée ces dernières années en matière de construction de logements sociaux. Il a fait part de son inquiétude face à la diminution très rapide du nombre de PLA mis en chantier, ceux-ci étant passés de plus de 72.000 en 1994 à 40.000 seulement prévus pour 1998. Face à cette crise de la construction des logements locatifs sociaux, il a regretté l'inertie du Gouvernement.

Il a rappelé que le budget 1998 comportait pourtant des avancées significatives en faveur du logement social : application du taux réduit de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) sur les travaux réalisés dans les logements sociaux, diversification de l'offre des PLA, grâce, notamment, à la création des PLA d'intégration (PLA-I) et au lancement d'un programme de PLA " construction-démolition ". Mais il a regretté que cet effort ne se soit pas traduit par une relance de la construction.

M. Jacques Bimbenet, rapporteur pour avis, a estimé que le fléchissement de la construction des logements sociaux s'expliquait par des raisons structurelles. Il a ainsi jugé qu'il existait une pénurie de la demande solvable, observant que 2,7 % du parc d'habitation à loyer modéré (HLM) était vacant en 1997. Il a considéré que cette vacance était le signe d'une plus faible attractivité du parc social, de nombreux ménages préférant accéder à la propriété, notamment grâce au prêt à taux zéro, ou rejoindre le secteur locatif privé. Il a expliqué que cette volatilité croissante de la demande n'incitait pas les organismes HLM à construire.

Il a également estimé que l'équilibre d'exploitation des constructions financées par les PLA n'était pas assuré, 80 % des loyers perçus par les HLM servant à rembourser les PLA contractés. Il a rappelé que la situation financière des organismes HLM s'était fragilisée depuis quelques années et que, dans ces conditions, la construction de logements neufs se traduisait par une charge supplémentaire pour les organismes.

Estimant que la politique menée par le Gouvernement ne permettait pas de relancer la construction, il a souligné que la réorientation des PLA vers les ménages sociaux ou très sociaux se heurtait à la faible solvabilité de la demande et que la hausse de 1 % des loyers HLM, récemment annoncée, ne faisait qu'accentuer la contrainte financière pesant sur les organismes HLM.

Considérant que le contexte préoccupant du logement social appelait des réponses fortes et rapides, M. Jacques Bimbenet, rapporteur pour avis, a précisé que plusieurs pistes pouvaient être explorées. Il a d'abord insisté sur la nécessaire simplification des PLA. Constatant qu'il existait actuellement 15 à 16 types de PLA, il a jugé le dispositif trop complexe et a suggéré le retour à un produit à la fois unique et souple dans sa gestion.

Il a également estimé qu'une diminution du coût de la ressource devait être étudiée, soit par un allongement de la durée des prêts, soit par une accélération de la baisse des taux.

M. Jacques Bimbenet, rapporteur pour avis, a ensuite abordé le second volet de la politique du logement, celle visant le parc privé. Il lui a semblé que les mesures nouvelles proposées par le projet de budget pour 1999 allaient globalement dans la bonne direction, même si les ambiguïtés pouvaient subsister.

S'agissant de l'accession sociale à la propriété, il s'est félicité de la pérennisation du prêt à taux zéro et de sa rebudgétisation progressive. Il a rappelé que le financement des prêts à taux zéro était jusqu'à présent assuré par un prélèvement, à hauteur de 7,6 milliards de francs en 1998, sur les ressources du 1 % logement. Il a indiqué que, conformément à la convention du 3 août dernier passée entre l'Etat et l'Union d'économie sociale du logement (UESL), le projet de budget prévoyait la rebudgétisation de la moitié des crédits du prêt à taux zéro.

Il a ainsi estimé que 110.000 prêts pourraient être distribués en 1999, soit autant qu'en 1998. Il a également remarqué que cette rebudgétisation se doublait de la mise en place d'un dispositif de sécurisation des accédants à la propriété, dispositif présenté dans le projet de loi sur le 1 % logement, adopté en première lecture au Sénat le 12 novembre.

S'agissant de l'investissement locatif, il a rappelé que la commission se préoccupait, depuis plusieurs années, de la situation du logement intermédiaire. Il a indiqué que le projet de budget proposait la mise en place d'un régime fiscal spécifique en faveur d'un nouveau secteur privé conventionné, devant se substituer à " l'amortissement Périssol ". Il a estimé que ce nouveau dispositif apportait trois améliorations, mais restait handicapé par une incertitude.

Il a considéré que ces améliorations tenaient à l'extension du dispositif au parc ancien, à l'introduction d'un nouveau conventionnement, qui devrait permettre le redéploiement des investissements locatifs vers le logement intermédiaire et à la mise en place d'une sécurisation améliorant l'attractivité du dispositif pour le bailleur.

Rappelant que l'amortissement Périssol avait permis la construction d'environ 45.000 logements neufs par an, il s'est interrogé sur la capacité du nouveau dispositif, fiscalement moins avantageux, à poursuivre ce mouvement. Il a toutefois remarqué que les projections effectuées par le Professeur Mouillart concluaient au maintien du rythme de l'investissement.

S'agissant de la réhabilitation du parc privé, il a constaté que les interventions traditionnelles seraient reconduites en 1999 avec 800 millions de francs de dotation pour la prime à l'amélioration de l'habitat et 2,2 milliards de francs pour l'agence nationale d'amélioration de l'habitat (ANAH). Il a également indiqué que le budget comportait deux nouvelles mesures fiscales, selon lui positives, en faveur de la réhabilitation : l'application du taux réduit de TVA aux dépenses d'amélioration de l'habitat, lorsque les bailleurs privés bénéficient d'une subvention de l'ANAH, à condition que le logement fasse l'objet d'une convention avec l'Etat ouvrant droit à l'APL et le doublement du crédit d'impôt maximal lié aux travaux d'entretien à domicile, issu d'un amendement adopté à l'Assemblée nationale.

Abordant ensuite les aides personnelles au logement, M. Jacques Bimbenet, rapporteur pour avis, a tenu à souligner le rôle capital que jouaient ces aides pour l'accès au logement des personnes les plus modestes. Il a ainsi remarqué que 6,2 millions de ménages bénéficiaient de ces aides pour un montant total de plus de 75 milliards de francs. Il a estimé que ces aides étaient désormais indispensables notamment dans le secteur HLM où un ménage sur deux avait des revenus inférieurs à 60 % du plafond de ressources fixé pour l'accès au logement social et un ménage sur six avait des revenus inférieurs à 20 % de ce plafond.

Il a indiqué que le projet de budget pour 1999 prévoyait une hausse de 4,5 % de ces crédits qui atteindront 34,6 milliards de francs. Il a estimé que cette hausse s'expliquait largement par la poursuite de la politique de revalorisation des aides, menée depuis 1997, précisant qu'une nouvelle actualisation interviendrait au 1er juillet 1999.

Se félicitant de cette revalorisation, il a estimé qu'elle ne pourrait être réellement efficace qu'à la condition d'une réforme des aides à la personne dans le sens d'une plus grande cohérence et d'une plus grande transparence.

Il a rappelé qu'actuellement trois types d'aides coexistaient et rendaient le système particulièrement complexe et peu lisible, car les barèmes applicables, les niveaux de ressources pris en compte et les plafonds de loyers établis étaient extrêmement hétérogènes. Il a donc estimé qu'il fallait poursuivre la politique du précédent Gouvernement, qui visait à harmoniser toutes ces aides. A cet égard, il s'est félicité de l'engagement pris par le Premier ministre, lors de la conférence de la famille, d'aligner en trois ans les loyers plafonds de l'aide personnalisée au logement (APL) et de l'allocation de logement familiale (ALF). Il a toutefois jugé que l'harmonisation devait être poursuivie, notamment pour la définition des niveaux de ressources et des barèmes de l'allocation logement.

M. Jacques Bimbenet, rapporteur pour avis, a enfin examiné la politique du logement en faveur des personnes les plus en difficulté. Il a estimé que cette action devait rester l'un des axes prioritaires de la politique sociale du logement. Rappelant que 10 % des ménages français, soit 5,5 millions de personnes, vivaient actuellement sous le seuil de la pauvreté, il a indiqué que l'accès et le maintien dans le logement devenaient très souvent synonymes de difficultés presque insurmontables pour ces ménages. Il a précisé que les dernières études disponibles évaluaient à environ 200.000 le nombre de personnes exclues du logement.

Il a reconnu que de nombreuses actions avaient été mises en oeuvre ces dernières années, citant en particulier le plan d'urgence de 1995 et certains aspects du volet logement de la loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions.

Il a remarqué que le projet de budget traduisait cette loi en termes budgétaires, constatant que la participation de l'Etat au logement des personnes défavorisées augmentait de 51 % pour atteindre 685 millions de francs. Il a précisé que cet effort budgétaire prenait trois formes distinctes : une augmentation de 62 % de la subvention au financement des fonds de solidarité pour le logement, une hausse de 18 % des crédits consacrés à l'aide au logement temporaire et une nouvelle dotation de 50 millions de francs affectée à la lutte contre le saturnisme.

Jugeant cet effort budgétaire conséquent, il a estimé que la hausse ne devait pourtant pas occulter les insuffisances en matière de logement des plus démunis. Il a ainsi regretté que le Gouvernement ne réforme pas les produits destinés au logement des ménages très sociaux comme les PLA d'intégration, alors qu'ils ont fait la preuve d'une trop faible attractivité. Il s'est également interrogé sur la possibilité d'une modulation des aides personnelles en fonction des revenus, qui permettrait de concentrer les moyens financiers sur les personnes exclues ou en voie d'exclusion du logement.

En conclusion, M. Jacques Bimbenet, rapporteur pour avis, a considéré que ce budget n'était pas un mauvais budget. Il a rappelé qu'il proposait certaines avancées positives et préservait globalement les réformes mises en oeuvre ces dernières années. Il a cependant regretté que ce budget soit grevé par une insuffisance évidente : l'absence de solution susceptible de contrecarrer le fléchissement de la construction de logements locatifs sociaux.

Pour cette raison, il a proposé à la commission d'émettre un avis de sagesse sur ce projet de budget.

M. Jean Delaneau, président, a souligné les aspects positifs du dispositif de location-accession actuellement expérimenté dans certains départements. Il a fait part de son souhait que ces produits expérimentaux soient codifiés dans le prochain projet de loi relatif à l'habitat et à l'urbanisme.

M. Jean Chérioux, après avoir félicité le rapporteur pour avis pour la clarté de son exposé sur une question pourtant extrêmement complexe, s'est interrogé sur les difficultés de financement des organismes HLM. Il a également estimé que les mécanismes de solvabilisation des ménages les plus modestes ne fonctionnaient pas bien, regrettant l'intervention tardive des fonds sociaux et leur mauvaise coordination avec l'APL. Jugeant les plafonds du prêt à taux zéro trop peu élevés pour l'accession à la propriété et les aides personnelles insuffisantes pour assurer la solvabilité des ménages, il s'est déclaré préoccupé par les difficultés persistantes d'accès au logement.

Soulignant les difficultés du secteur du logement et estimant que l'épanouissement de la famille passait aussi par le logement, M. Jacques Machet a jugé la politique du logement trop complexe. Evoquant l'exemple de la Marne, il a considéré qu'une simplification était possible en indiquant que le département abondait d'un franc supplémentaire tout franc versé par l'Etat.

M. Louis Boyer a déclaré partager l'opinion de M. Jacques Machet. Il s'est également déclaré favorable au versement direct des aides personnelles aux organismes HLM. Estimant que les subventions de l'ANAH jouaient un rôle important dans la réhabilitation des centres de villes moyennes, il a regretté la stagnation des crédits de l'ANAH.

M. Alain Gournac a fait part de sa préoccupation face à la faiblesse du nombre de logements sociaux mis en chantier. Il a déploré les difficultés d'accès aux logements sociaux pour les familles les plus modestes, ainsi que la trop faible fluidité dans l'attribution des logements sociaux. Il s'est, à son tour, interrogé sur la complexité des politiques du logement en France.

Après avoir souligné la qualité du travail du rapporteur, M. Gilbert Chabroux a regretté que celui-ci ne propose qu'un avis de sagesse, après avoir dressé une présentation pourtant positive du budget. Il a reconnu que le logement social posait problème. Mais il a estimé qu'une relance de la construction de logements sociaux nécessitait également une action des collectivités locales, notamment par la mise à disposition de terrains au profit des organismes HLM. Il a également considéré que le relèvement des plafonds de ressources pour l'attribution d'un logement HLM permettrait une plus grande mixité. Il s'est félicité des nouvelles mesures en faveur du parc privé et a jugé très positives la revalorisation et la réforme des aides personnelles. Il a souligné que le logement des plus démunis restait problématique, mais qu'un effort budgétaire certain était accompli.

M. Alain Vasselle, après avoir félicité le rapporteur pour son exposé, a souhaité attirer l'attention de la commission sur certaines difficultés. Il a ainsi jugé que le nouveau mode de financement des logements sociaux par l'application du taux réduit de TVA soulevait de lourds problèmes de gestion. Il s'est également inquiété de la faible consommation des dotations en PLA en indiquant qu'elle était actuellement de seulement 25 % pour le département de l'Oise. Il a estimé que la réticence des élus locaux à la construction de logements sociaux pouvait s'expliquer par la lourdeur et la rigidité des normes qui leur étaient appliquées, notamment en matière de sécurité incendie. Concernant les PLA à loyer modéré, il a souligné que les difficultés de gestion se traduisaient par des délais très longs, de trois à huit mois, avant la mise en chantier.

M. Charles Descours a estimé qu'une réforme structurelle de la politique du logement était à la fois nécessaire et urgente, jugeant que le maintien du système actuel pousserait les organismes HLM à ne plus construire.

M. Guy Fischer, rappelant que le logement social était un enjeu de société primordial, a estimé que tous les intervenants partageaient une analyse commune des problèmes du logement. Il s'est déclaré préoccupé par la croissance de la vacance dans le parc HLM, remarquant que de nombreuses familles quittaient les grands ensembles pour des raisons de sécurité, afin de rejoindre le secteur privé au prix de sacrifices financiers souvent très lourds. Il a également considéré que l'augmentation des impayés de loyers et la hausse des taxes foncières fragilisaient la situation des organismes HLM. S'agissant des PLA à loyer modéré, il a estimé que leur faible consommation s'expliquait par le fait que le risque d'impayés faisait plus que compenser les 8 % de subvention supplémentaire.

En réponse aux différents intervenants, M. Jacques Bimbenet, rapporteur pour avis, a estimé qu'une réforme de la politique du logement était nécessaire. Il a considéré qu'elle devrait avant tout viser à une simplification des produits et des aides, mais aussi à une remise à plat des procédures et des critères d'attribution des logements sociaux. Il s'est déclaré persuadé qu'une meilleure organisation de la politique du logement la rendrait plus efficace, à effort budgétaire constant.

S'agissant de la subvention à l'ANAH, il a indiqué que les crédits de paiement augmentaient de 35 millions de francs, mais que l'application du taux réduit de TVA aux dépenses d'amélioration de l'habitat dans le secteur privé correspondait à une dépense fiscale supplémentaire de 200 millions de francs.

S'agissant du logement des plus démunis, il a insisté sur les opérations de maîtrise d'oeuvre urbaine et sociale (MOUS), soulignant qu'elles constituaient les compléments souvent indispensables aux opérations d'habitat adapté.

Il est également revenu sur les difficultés en matière de construction de logements sociaux. Il a ainsi estimé que l'application du taux réduit de TVA à la construction de logements HLM se traduisait par une lourdeur de gestion accrue, du fait de l'application du régime de livraison à soi-même. Il a reconnu que les difficultés d'obtention de terrains étaient réelles.

Concernant la situation financière des organismes HLM, il a rappelé qu'un tiers des organismes était confronté à des difficultés. Il a jugé que cette dégradation de la situation financière des organismes s'expliquait notamment par l'augmentation de la vacance, laquelle concernait 2,7 % du parc en 1997, mais avait encore augmenté, et par la hausse des taxes foncières.

A l'issue de ce débat, la commission, sur proposition de son rapporteur, a décidé d'émettre un avis de sagesse sur les crédits du logement social pour 1999.


Mesdames, Messieurs,

Le projet de budget du logement pour 1999 intervient dans un contexte de profonde évolution de la politique du logement. La loi d'orientation du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions comprenait un important volet logement, touchant aussi bien le parc social que les dispositifs spécifiques en faveur du logement des plus démunis. Le Parlement examine actuellement un projet de loi relatif à l'emploi des fonds de la participation des employeurs à l'effort de construction qui tend non seulement à modifier les modalités de financement de l'ensemble de la politique du logement, mais aussi à mettre en place un nouveau mécanisme de garantie pour l'accession sociale à la propriété.

La politique du logement semble donc, en apparence, constituer l'une des priorités du Gouvernement.

Cela n'aurait d'ailleurs rien d'étonnant eu égard à la situation du logement en France. La dernière enquête logement réalisée par l'INSEE en 1997 souligne en effet certaines insuffisances persistantes en matière de logement :

- la croissance du nombre de logement, qui était de 290.000 par an entre 1992 et 1996, reste sans doute inférieure aux besoins réels de la population ;

- la vacance continue à augmenter : 2,2 millions de logements étaient vacants fin 1996, soit 7,9 % du parc total. Parallèlement, environ 200.000 personnes seraient exclues du logement et 1,6 million de personnes seraient mal logées ou occuperaient des logements de substitution ;

- l'accès et le maintien dans le logement restent souvent bien difficiles notamment pour les ménages les plus modestes. On estime ainsi que chaque ménage a dépensé en moyenne 44.000 francs en 1996 pour se loger. Plus de 300.000 ménages sont en situation d'impayés de loyer, dont les deux tiers dans le parc social.

Pour autant, l'examen des crédits relatifs au logement tend à relativiser sérieusement cette priorité apparente pour dévoiler une réalité bien plus sombre.

Selon le Gouvernement, le budget pour 1999 s'articulerait autour de cinq axes prioritaires :

- la consolidation de l'effort budgétaire mené en 1998 ;

- un approfondissement de la politique sociale du logement ;

- un effort substantiel en faveur du logement des plus démunis ;

- la pérennisation du prêt à taux zéro et la modernisation corrélative du 1 % logement ;

- la mise en place de plusieurs mesures fiscales d'accompagnement : nouveau statut du bailleur privé, diminution des droits de mutation, application du taux réduit de TVA aux dépenses d'amélioration de l'habitat.

Or, il semble que le budget soit plus un budget de reconduction qu'un budget de consolidation.

Si l'on ajoute au budget stricto sensu les crédits prévus aux comptes d'affectation spéciale (fonds pour l'aménagement de la région Ile-de-France et fonds pour le financement de l'accession à la propriété), le budget 1999 du logement -hors urbanisme- s'établit à 48,76 milliards de francs en moyens de paiement (dépenses ordinaires et crédits de paiement), soit une progression de 2,2 % par rapport à 1998. La progression des crédits, qui est équivalente à l'évolution de l'ensemble des dépenses budgétaires prévues en 1999, témoigne d'un ralentissement certain de l'effort budgétaire en faveur du logement après une hausse de 6,4 % en 1998.

Mais cette simple reconduction des crédits s'accompagne également d'une insuffisance des mesures nouvelles annoncées.

Votre commission, en dépit de certaines incertitudes, prend acte de la pérennisation du prêt à taux zéro, du nouveau dispositif en faveur de l'investissement locatif, de la revalorisation des aides à la personne, de l'effort budgétaire en faveur du logement des plus démunis.

Elle exprime cependant une double réserve sur ce projet de budget.

Votre commission s'inquiète en tout premier lieu de la situation préoccupante du logement social. Elle regrette ainsi vivement que le Gouvernement ne prévoie aucune mesure nouvelle susceptible de freiner le fléchissement actuel de la construction de logements sociaux.

Elle regrette également que le Gouvernement avance bien trop lentement dans la voie de l'indispensable réforme des aides à la personne.

Dans ces conditions, votre commission a souhaité s'en remettre à la sagesse de la Haute assemblée pour l'adoption des crédits relatifs au logement social dans le projet de budget pour 1999.

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