II. EXAMEN DE L'AVIS
Réunie le
mercredi 18 novembre 1998
, sous la
présidence de M. Jean Delaneau, président,
la
commission a procédé à
l'examen du rapport
de
M. Jacques Bimbenet, rapporteur pour avis
des crédits
en faveur du
logement social
inscrits dans le projet de loi de
finances pour 1999.
M. Jacques Bimbenet, rapporteur pour avis,
a indiqué que le
budget, le second présenté par M. Louis Besson, s'inscrivait dans
le contexte de nombreuses réformes, soit achevées, comme la loi
d'orientation du 29 juillet 1998, relative à la lutte contre les
exclusions, soit en cours, comme le projet de loi relatif à l'emploi des
fonds du 1 % logement, adopté, le 12 novembre dernier, à
l'unanimité au Sénat. Il a précisé que plusieurs
mesures nouvelles étaient également incluses dans le projet de
loi de finances, citant en particulier le nouveau statut du bailleur
privé, la rebudgétisation progressive du prêt à taux
zéro et diverses mesures fiscales.
Il a constaté que les crédits inscrits dans le bleu
budgétaire, relatif à l'urbanisme et au logement, augmentaient de
13,9 % pour atteindre 45,4 milliards de francs. Il a cependant
jugé cette présentation artificielle, estimant qu'elle ne
recouvrait pas l'ensemble de l'effort budgétaire en faveur du logement.
Il a considéré que, si on ajoutait au budget stricto sensu les
crédits des comptes d'affectation spéciale, le budget du logement
pour 1999 s'établissait à 49,1 milliards de francs en moyens
de paiement, soit une progression de 2,2 %.
Il a constaté que cette progression était équivalente
à l'évolution de l'ensemble des dépenses
budgétaires, mais que l'effort budgétaire en faveur du logement
se ralentissait sensiblement, après une hausse de 6,7 % inscrite au
budget pour 1998.
M. Jacques Bimbenet, rapporteur pour avis,
a précisé que,
si la faible augmentation des dotations budgétaires laissait
suggérer un simple budget de reconduction, les nombreuses mesures
nouvelles soulignaient, en revanche, l'évolution sensible des
différents aspects de la politique du logement.
Il a ensuite abordé la question du logement locatif social. A cet
égard, il a fait part de sa profonde préoccupation.
Il a constaté que l'objectif affiché par le Gouvernement visait
à la reconduction des programmes budgétés pour 1998 :
80.000 prêts locatifs aidés (PLA) en construction et 120.000
primes à l'amélioration des logements à usage locatif et
à occupation sociale (PALULOS). Mais il a également
observé que les crédits de la ligne fongible, assurant le
financement de ces opérations, diminuaient de 10 % par rapport
à l'année passée.
Il a estimé que cette diminution correspondait à la très
faible consommation des crédits réalisée ces
dernières années en matière de construction de logements
sociaux. Il a fait part de son inquiétude face à la diminution
très rapide du nombre de PLA mis en chantier, ceux-ci étant
passés de plus de 72.000 en 1994 à 40.000 seulement prévus
pour 1998. Face à cette crise de la construction des logements locatifs
sociaux, il a regretté l'inertie du Gouvernement.
Il a rappelé que le budget 1998 comportait pourtant des avancées
significatives en faveur du logement social : application du taux réduit
de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) sur les travaux
réalisés dans les logements sociaux, diversification de l'offre
des PLA, grâce, notamment, à la création des PLA
d'intégration (PLA-I) et au lancement d'un programme de PLA
" construction-démolition ". Mais il a regretté que cet
effort ne se soit pas traduit par une relance de la construction.
M. Jacques Bimbenet, rapporteur pour avis,
a estimé que le
fléchissement de la construction des logements sociaux s'expliquait par
des raisons structurelles. Il a ainsi jugé qu'il existait une
pénurie de la demande solvable, observant que 2,7 % du parc
d'habitation à loyer modéré (HLM) était vacant en
1997. Il a considéré que cette vacance était le signe
d'une plus faible attractivité du parc social, de nombreux
ménages préférant accéder à la
propriété, notamment grâce au prêt à taux
zéro, ou rejoindre le secteur locatif privé. Il a expliqué
que cette volatilité croissante de la demande n'incitait pas les
organismes HLM à construire.
Il a également estimé que l'équilibre d'exploitation des
constructions financées par les PLA n'était pas assuré,
80 % des loyers perçus par les HLM servant à rembourser les
PLA contractés. Il a rappelé que la situation financière
des organismes HLM s'était fragilisée depuis quelques
années et que, dans ces conditions, la construction de logements neufs
se traduisait par une charge supplémentaire pour les organismes.
Estimant que la politique menée par le Gouvernement ne permettait pas de
relancer la construction, il a souligné que la réorientation des
PLA vers les ménages sociaux ou très sociaux se heurtait à
la faible solvabilité de la demande et que la hausse de 1 % des
loyers HLM, récemment annoncée, ne faisait qu'accentuer la
contrainte financière pesant sur les organismes HLM.
Considérant que le contexte préoccupant du logement social
appelait des réponses fortes et rapides,
M. Jacques Bimbenet,
rapporteur pour avis
, a précisé que plusieurs pistes
pouvaient être explorées. Il a d'abord insisté sur la
nécessaire simplification des PLA. Constatant qu'il existait
actuellement 15 à 16 types de PLA, il a jugé le dispositif
trop complexe et a suggéré le retour à un produit à
la fois unique et souple dans sa gestion.
Il a également estimé qu'une diminution du coût de la
ressource devait être étudiée, soit par un allongement de
la durée des prêts, soit par une accélération de la
baisse des taux.
M. Jacques Bimbenet, rapporteur pour avis,
a ensuite abordé le
second volet de la politique du logement, celle visant le parc privé. Il
lui a semblé que les mesures nouvelles proposées par le projet de
budget pour 1999 allaient globalement dans la bonne direction, même si
les ambiguïtés pouvaient subsister.
S'agissant de l'accession sociale à la propriété, il s'est
félicité de la pérennisation du prêt à taux
zéro et de sa rebudgétisation progressive. Il a rappelé
que le financement des prêts à taux zéro était
jusqu'à présent assuré par un prélèvement,
à hauteur de 7,6 milliards de francs en 1998, sur les ressources du
1 % logement. Il a indiqué que, conformément à la
convention du 3 août dernier passée entre l'Etat et l'Union
d'économie sociale du logement (UESL), le projet de budget
prévoyait la rebudgétisation de la moitié des
crédits du prêt à taux zéro.
Il a ainsi estimé que 110.000 prêts pourraient être
distribués en 1999, soit autant qu'en 1998. Il a également
remarqué que cette rebudgétisation se doublait de la mise en
place d'un dispositif de sécurisation des accédants à la
propriété, dispositif présenté dans le projet de
loi sur le 1 % logement, adopté en première lecture au
Sénat le 12 novembre.
S'agissant de l'investissement locatif, il a rappelé que la commission
se préoccupait, depuis plusieurs années, de la situation du
logement intermédiaire. Il a indiqué que le projet de budget
proposait la mise en place d'un régime fiscal spécifique en
faveur d'un nouveau secteur privé conventionné, devant se
substituer à " l'amortissement Périssol ". Il a
estimé que ce nouveau dispositif apportait trois améliorations,
mais restait handicapé par une incertitude.
Il a considéré que ces améliorations tenaient à
l'extension du dispositif au parc ancien, à l'introduction d'un nouveau
conventionnement, qui devrait permettre le redéploiement des
investissements locatifs vers le logement intermédiaire et à la
mise en place d'une sécurisation améliorant l'attractivité
du dispositif pour le bailleur.
Rappelant que l'amortissement Périssol avait permis la construction
d'environ 45.000 logements neufs par an, il s'est interrogé sur la
capacité du nouveau dispositif, fiscalement moins avantageux, à
poursuivre ce mouvement. Il a toutefois remarqué que les projections
effectuées par le Professeur Mouillart concluaient au maintien du rythme
de l'investissement.
S'agissant de la réhabilitation du parc privé, il a
constaté que les interventions traditionnelles seraient reconduites en
1999 avec 800 millions de francs de dotation pour la prime à
l'amélioration de l'habitat et 2,2 milliards de francs pour
l'agence nationale d'amélioration de l'habitat (ANAH). Il a
également indiqué que le budget comportait deux nouvelles mesures
fiscales, selon lui positives, en faveur de la réhabilitation :
l'application du taux réduit de TVA aux dépenses
d'amélioration de l'habitat, lorsque les bailleurs privés
bénéficient d'une subvention de l'ANAH, à condition que le
logement fasse l'objet d'une convention avec l'Etat ouvrant droit à
l'APL et le doublement du crédit d'impôt maximal lié aux
travaux d'entretien à domicile, issu d'un amendement adopté
à l'Assemblée nationale.
Abordant ensuite les aides personnelles au logement,
M. Jacques Bimbenet,
rapporteur pour avis,
a tenu à souligner le rôle capital que
jouaient ces aides pour l'accès au logement des personnes les plus
modestes. Il a ainsi remarqué que 6,2 millions de ménages
bénéficiaient de ces aides pour un montant total de plus de
75 milliards de francs. Il a estimé que ces aides étaient
désormais indispensables notamment dans le secteur HLM où un
ménage sur deux avait des revenus inférieurs à 60 %
du plafond de ressources fixé pour l'accès au logement social et
un ménage sur six avait des revenus inférieurs à 20 %
de ce plafond.
Il a indiqué que le projet de budget pour 1999 prévoyait une
hausse de 4,5 % de ces crédits qui atteindront 34,6 milliards
de francs. Il a estimé que cette hausse s'expliquait largement par la
poursuite de la politique de revalorisation des aides, menée depuis
1997, précisant qu'une nouvelle actualisation interviendrait au
1
er
juillet 1999.
Se félicitant de cette revalorisation, il a estimé qu'elle ne
pourrait être réellement efficace qu'à la condition d'une
réforme des aides à la personne dans le sens d'une plus grande
cohérence et d'une plus grande transparence.
Il a rappelé qu'actuellement trois types d'aides coexistaient et
rendaient le système particulièrement complexe et peu lisible,
car les barèmes applicables, les niveaux de ressources pris en compte et
les plafonds de loyers établis étaient extrêmement
hétérogènes. Il a donc estimé qu'il fallait
poursuivre la politique du précédent Gouvernement, qui visait
à harmoniser toutes ces aides. A cet égard, il s'est
félicité de l'engagement pris par le Premier ministre, lors de la
conférence de la famille, d'aligner en trois ans les loyers plafonds de
l'aide personnalisée au logement (APL) et de l'allocation de logement
familiale (ALF). Il a toutefois jugé que l'harmonisation devait
être poursuivie, notamment pour la définition des niveaux de
ressources et des barèmes de l'allocation logement.
M. Jacques Bimbenet, rapporteur pour avis,
a enfin examiné la
politique du logement en faveur des personnes les plus en difficulté. Il
a estimé que cette action devait rester l'un des axes prioritaires de la
politique sociale du logement. Rappelant que 10 % des ménages
français, soit 5,5 millions de personnes, vivaient actuellement sous le
seuil de la pauvreté, il a indiqué que l'accès et le
maintien dans le logement devenaient très souvent synonymes de
difficultés presque insurmontables pour ces ménages. Il a
précisé que les dernières études disponibles
évaluaient à environ 200.000 le nombre de personnes exclues du
logement.
Il a reconnu que de nombreuses actions avaient été mises en
oeuvre ces dernières années, citant en particulier le plan
d'urgence de 1995 et certains aspects du volet logement de la loi d'orientation
relative à la lutte contre les exclusions.
Il a remarqué que le projet de budget traduisait cette loi en termes
budgétaires, constatant que la participation de l'Etat au logement des
personnes défavorisées augmentait de 51 % pour atteindre
685 millions de francs. Il a précisé que cet effort
budgétaire prenait trois formes distinctes : une augmentation de
62 % de la subvention au financement des fonds de solidarité pour
le logement, une hausse de 18 % des crédits consacrés
à l'aide au logement temporaire et une nouvelle dotation de
50 millions de francs affectée à la lutte contre le
saturnisme.
Jugeant cet effort budgétaire conséquent, il a estimé que
la hausse ne devait pourtant pas occulter les insuffisances en matière
de logement des plus démunis. Il a ainsi regretté que le
Gouvernement ne réforme pas les produits destinés au logement des
ménages très sociaux comme les PLA d'intégration, alors
qu'ils ont fait la preuve d'une trop faible attractivité. Il s'est
également interrogé sur la possibilité d'une modulation
des aides personnelles en fonction des revenus, qui permettrait de concentrer
les moyens financiers sur les personnes exclues ou en voie d'exclusion du
logement.
En conclusion,
M. Jacques Bimbenet, rapporteur pour avis
, a
considéré que ce budget n'était pas un mauvais budget. Il
a rappelé qu'il proposait certaines avancées positives et
préservait globalement les réformes mises en oeuvre ces
dernières années. Il a cependant regretté que ce budget
soit grevé par une insuffisance évidente : l'absence de solution
susceptible de contrecarrer le fléchissement de la construction de
logements locatifs sociaux.
Pour cette raison, il a proposé à la commission d'émettre
un avis de sagesse sur ce projet de budget.
M. Jean Delaneau, président,
a souligné les aspects
positifs du dispositif de location-accession actuellement
expérimenté dans certains départements. Il a fait part de
son souhait que ces produits expérimentaux soient codifiés dans
le prochain projet de loi relatif à l'habitat et à l'urbanisme.
M. Jean Chérioux
, après avoir félicité le
rapporteur pour avis pour la clarté de son exposé sur une
question pourtant extrêmement complexe, s'est interrogé sur les
difficultés de financement des organismes HLM. Il a également
estimé que les mécanismes de solvabilisation des ménages
les plus modestes ne fonctionnaient pas bien, regrettant l'intervention tardive
des fonds sociaux et leur mauvaise coordination avec l'APL. Jugeant les
plafonds du prêt à taux zéro trop peu élevés
pour l'accession à la propriété et les aides personnelles
insuffisantes pour assurer la solvabilité des ménages, il s'est
déclaré préoccupé par les difficultés
persistantes d'accès au logement.
Soulignant les difficultés du secteur du logement et estimant que
l'épanouissement de la famille passait aussi par le logement,
M.
Jacques Machet
a jugé la politique du logement trop complexe.
Evoquant l'exemple de la Marne, il a considéré qu'une
simplification était possible en indiquant que le département
abondait d'un franc supplémentaire tout franc versé par l'Etat.
M. Louis Boyer
a déclaré partager l'opinion de M. Jacques
Machet. Il s'est également déclaré favorable au versement
direct des aides personnelles aux organismes HLM. Estimant que les subventions
de l'ANAH jouaient un rôle important dans la réhabilitation des
centres de villes moyennes, il a regretté la stagnation des
crédits de l'ANAH.
M. Alain Gournac
a fait part de sa préoccupation face à la
faiblesse du nombre de logements sociaux mis en chantier. Il a
déploré les difficultés d'accès aux logements
sociaux pour les familles les plus modestes, ainsi que la trop faible
fluidité dans l'attribution des logements sociaux. Il s'est, à
son tour, interrogé sur la complexité des politiques du logement
en France.
Après avoir souligné la qualité du travail du rapporteur,
M. Gilbert Chabroux
a regretté que celui-ci ne propose qu'un avis
de sagesse, après avoir dressé une présentation pourtant
positive du budget. Il a reconnu que le logement social posait problème.
Mais il a estimé qu'une relance de la construction de logements sociaux
nécessitait également une action des collectivités
locales, notamment par la mise à disposition de terrains au profit des
organismes HLM. Il a également considéré que le
relèvement des plafonds de ressources pour l'attribution d'un logement
HLM permettrait une plus grande mixité. Il s'est félicité
des nouvelles mesures en faveur du parc privé et a jugé
très positives la revalorisation et la réforme des aides
personnelles. Il a souligné que le logement des plus démunis
restait problématique, mais qu'un effort budgétaire certain
était accompli.
M. Alain Vasselle
, après avoir félicité le
rapporteur pour son exposé, a souhaité attirer l'attention de la
commission sur certaines difficultés. Il a ainsi jugé que le
nouveau mode de financement des logements sociaux par l'application du taux
réduit de TVA soulevait de lourds problèmes de gestion. Il s'est
également inquiété de la faible consommation des dotations
en PLA en indiquant qu'elle était actuellement de seulement 25 %
pour le département de l'Oise. Il a estimé que la
réticence des élus locaux à la construction de logements
sociaux pouvait s'expliquer par la lourdeur et la rigidité des normes
qui leur étaient appliquées, notamment en matière de
sécurité incendie. Concernant les PLA à loyer
modéré, il a souligné que les difficultés de
gestion se traduisaient par des délais très longs, de trois
à huit mois, avant la mise en chantier.
M. Charles Descours
a estimé qu'une réforme structurelle
de la politique du logement était à la fois nécessaire et
urgente, jugeant que le maintien du système actuel pousserait les
organismes HLM à ne plus construire.
M. Guy Fischer
, rappelant que le logement social était un enjeu
de société primordial, a estimé que tous les intervenants
partageaient une analyse commune des problèmes du logement. Il s'est
déclaré préoccupé par la croissance de la vacance
dans le parc HLM, remarquant que de nombreuses familles quittaient les grands
ensembles pour des raisons de sécurité, afin de rejoindre le
secteur privé au prix de sacrifices financiers souvent très
lourds. Il a également considéré que l'augmentation des
impayés de loyers et la hausse des taxes foncières fragilisaient
la situation des organismes HLM. S'agissant des PLA à loyer
modéré, il a estimé que leur faible consommation
s'expliquait par le fait que le risque d'impayés faisait plus que
compenser les 8 % de subvention supplémentaire.
En réponse aux différents intervenants,
M. Jacques Bimbenet,
rapporteur pour avis,
a estimé qu'une réforme de la politique
du logement était nécessaire. Il a considéré
qu'elle devrait avant tout viser à une simplification des produits et
des aides, mais aussi à une remise à plat des procédures
et des critères d'attribution des logements sociaux. Il s'est
déclaré persuadé qu'une meilleure organisation de la
politique du logement la rendrait plus efficace, à effort
budgétaire constant.
S'agissant de la subvention à l'ANAH, il a indiqué que les
crédits de paiement augmentaient de 35 millions de francs, mais que
l'application du taux réduit de TVA aux dépenses
d'amélioration de l'habitat dans le secteur privé correspondait
à une dépense fiscale supplémentaire de 200 millions de
francs.
S'agissant du logement des plus démunis, il a insisté sur les
opérations de maîtrise d'oeuvre urbaine et sociale (MOUS),
soulignant qu'elles constituaient les compléments souvent indispensables
aux opérations d'habitat adapté.
Il est également revenu sur les difficultés en matière de
construction de logements sociaux. Il a ainsi estimé que l'application
du taux réduit de TVA à la construction de logements HLM se
traduisait par une lourdeur de gestion accrue, du fait de l'application du
régime de livraison à soi-même. Il a reconnu que les
difficultés d'obtention de terrains étaient réelles.
Concernant la situation financière des organismes HLM, il a
rappelé qu'un tiers des organismes était confronté
à des difficultés. Il a jugé que cette dégradation
de la situation financière des organismes s'expliquait notamment par
l'augmentation de la vacance, laquelle concernait 2,7 % du parc en 1997,
mais avait encore augmenté, et par la hausse des taxes foncières.
A l'issue de ce débat, la commission, sur proposition de son rapporteur,
a décidé
d'émettre un avis de sagesse sur les
crédits du logement social pour 1999
.
Mesdames, Messieurs,
Le projet de budget du logement pour 1999 intervient dans un contexte de
profonde évolution de la politique du logement. La loi d'orientation du
29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions
comprenait un important volet logement, touchant aussi bien le parc social que
les dispositifs spécifiques en faveur du logement des plus
démunis. Le Parlement examine actuellement un projet de loi relatif
à l'emploi des fonds de la participation des employeurs à
l'effort de construction qui tend non seulement à modifier les
modalités de financement de l'ensemble de la politique du logement, mais
aussi à mettre en place un nouveau mécanisme de garantie pour
l'accession sociale à la propriété.
La politique du logement semble donc, en apparence, constituer l'une des
priorités du Gouvernement.
Cela n'aurait d'ailleurs rien d'étonnant eu égard à la
situation du logement en France. La dernière enquête logement
réalisée par l'INSEE en 1997 souligne en effet certaines
insuffisances persistantes en matière de logement :
- la croissance du nombre de logement, qui était de 290.000 par an
entre 1992 et 1996, reste sans doute inférieure aux besoins réels
de la population ;
- la vacance continue à augmenter : 2,2 millions de logements
étaient vacants fin 1996, soit 7,9 % du parc total.
Parallèlement, environ 200.000 personnes seraient exclues du
logement et 1,6 million de personnes seraient mal logées ou
occuperaient des logements de substitution ;
- l'accès et le maintien dans le logement restent souvent bien
difficiles notamment pour les ménages les plus modestes. On estime ainsi
que chaque ménage a dépensé en moyenne 44.000 francs
en 1996 pour se loger. Plus de 300.000 ménages sont en situation
d'impayés de loyer, dont les deux tiers dans le parc social.
Pour autant, l'examen des crédits relatifs au logement tend à
relativiser sérieusement cette priorité apparente pour
dévoiler une réalité bien plus sombre.
Selon le Gouvernement, le budget pour 1999 s'articulerait autour de
cinq axes prioritaires :
- la consolidation de l'effort budgétaire mené en 1998 ;
- un approfondissement de la politique sociale du logement ;
- un effort substantiel en faveur du logement des plus
démunis ;
- la pérennisation du prêt à taux zéro et la
modernisation corrélative du 1 % logement ;
- la mise en place de plusieurs mesures fiscales d'accompagnement :
nouveau statut du bailleur privé, diminution des droits de mutation,
application du taux réduit de TVA aux dépenses
d'amélioration de l'habitat.
Or, il semble que le budget soit plus un budget de reconduction qu'un budget
de consolidation.
Si l'on ajoute au budget
stricto sensu
les crédits prévus
aux comptes d'affectation spéciale (
fonds pour l'aménagement
de la région Ile-de-France et fonds pour le financement de l'accession
à la propriété
), le budget 1999 du logement -hors
urbanisme- s'établit à 48,76 milliards de francs en moyens
de paiement (dépenses ordinaires et crédits de paiement), soit
une progression de 2,2 % par rapport à 1998. La progression des
crédits, qui est équivalente à l'évolution de
l'ensemble des dépenses budgétaires prévues en 1999,
témoigne d'un ralentissement certain de l'effort budgétaire en
faveur du logement après une hausse de 6,4 % en 1998.
Mais cette simple reconduction des crédits s'accompagne également
d'une insuffisance des mesures nouvelles annoncées.
Votre commission, en dépit de certaines incertitudes, prend acte de la
pérennisation du prêt à taux zéro, du nouveau
dispositif en faveur de l'investissement locatif, de la revalorisation des
aides à la personne, de l'effort budgétaire en faveur du logement
des plus démunis.
Elle exprime cependant une double réserve sur ce projet de budget.
Votre commission s'inquiète en tout premier lieu de la
situation
préoccupante du logement social
. Elle regrette ainsi vivement que le
Gouvernement ne prévoie aucune mesure nouvelle susceptible de freiner le
fléchissement actuel de la construction de logements sociaux.
Elle regrette également que le Gouvernement avance bien trop lentement
dans la voie de
l'indispensable réforme des aides à la
personne
.
Dans ces conditions, votre commission a souhaité s'en remettre à
la sagesse de la Haute assemblée pour l'adoption des crédits
relatifs au logement social dans le projet de budget pour 1999.