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2. Une adaptation nécessaire

Si la loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions devrait améliorer les conditions d'accès et de maintien dans le logement des personnes défavorisées, votre commission craint cependant que ne subsiste deux points de blocage : une offre de logement insuffisante et une solvabilisation trop faible des ménages les plus en difficulté.

a) Garantir une offre de logements à la fois suffisante et adaptée

Les difficultés d'accès à un logement adapté aux besoins et aux ressources des personnes les plus défavorisées constituent la cause principale d'une exclusion durable par le logement.

Dans ces conditions, il importe de développer une offre adaptée. Le Gouvernement propose ainsi de participer au financement de 20.000 PLA-LM et de 10.000 PLA-I en 1999.

Le PLA-LM est destiné aux ménages éprouvant essentiellement des difficultés financières, il est similaire à l'ancien PLA-TS, le taux de subvention est de 8 % pour le neuf et de 13 % pour l'acquisition-amélioration, le préfet pouvant déroger respectivement jusqu'à 13 et 18 %. Le PLA-I qui a pour vocation de loger des ménages cumulant des difficultés financières et d'insertion a des taux de subvention plus importants : 20 % pour le neuf et l'acquisition-amélioration, le préfet ayant la possibilité de déroger jusqu'à 25 % pour l'acquisition-amélioration.

Votre commission doute cependant de l'efficacité de cette politique de l'offre. Elle constate en effet que seuls 12.000 PLA-LM et PLA-I seront construits cette année pour un objectif de 30.000. Elle craint que cette sous-consommation intervienne également l'année prochaine dans la mesure où ces produits n'ont pas fait la preuve de leur attractivité.

Aussi, votre commission souligne que l'accroissement de l'offre de logements pour les personnes défavorisées ne pourra être réellement mis en oeuvre que dans un cadre décentralisé, en s'appuyant sur les nombreuses expériences innovantes menées sur le terrain par les collectivités locales.

Les plans départementaux d'action par le logement des personnes défavorisées (PDLD) doivent être le cadre de réactivation de la démarche contractuelle. Mais votre commission estime que cette démarche doit évoluer : l'Etat ne doit plus être le pilote de la contractualisation, il doit plutôt accompagner et soutenir les programmes définis au niveau local.

Les plans départementaux d'action pour le logement des personnes défavorisées

Institués dans chaque département par la loi du 31 mai 1990 (loi Besson), révisés lors de la loi d'orientation du 29 juillet 1998, les plans départementaux sont élaborés, pour une durée minimale de trois ans, par l'Etat et le département en association avec les autres collectivités territoriales, leurs groupements et les autres personnes morales concernées : associations d'insertion ou d'aide au logement des personnes démunies, caisses d'allocations familiales, bailleurs publics ou privés, organismes collecteurs du 1 % logement. Le conseil départemental de l'habitat (CDH) et le conseil départemental d'insertion sont consultés avant la publication du plan.

Les publics visés par le plan sont toutes les personnes susceptibles de rencontrer des difficultés pour accéder à un logement ou s'y maintenir mais une priorité doit être accordée aux personnes et aux familles sans domicile fixe, menacées d'expulsion sans relogement ou logées dans des taudis ou des habitations insalubres, précaires ou de fortune.

Le plan constitue un outil de programmation et met en place un dispositif d'aide financière :

- tout d'abord, il analyse les besoins et fixe, par bassin d'habitat, les objectifs à atteindre, notamment par la centralisation des demandes de logement et la création d'une offre supplémentaire de logements ;

- ensuite, le plan institue un fonds de solidarité pour le logement (FSL), financé à parité par l'Etat et par le département, destiné à accorder des aides financières et à prendre en charge des mesures d'accompagnement spécifique en faveur des bénéficiaires du plan.

La mise en oeuvre du plan peut donner lieu à la conclusion de conventions d'application spécifiques, adossées à des procédures de financement ad hoc avec les partenaires des collectivités territoriales.

Les plans sont applicables dans les départements d'outre-mer.

En se fondant sur les expériences locales, votre commission observe que deux types de conventions se traduisent souvent par des réalisations prometteuses en matière de développement de l'habitat adapté.

·  Les programmes sociaux thématiques (PST)

Ces opérations, financées avec le soutien de l'ANAH, ont permis d'améliorer plus de 26.000 logements depuis 1990 et de les affecter au logement des personnes les plus défavorisées.

Les Programmes sociaux thématiques

Les PST ont été créés dès 1990 dans le cadre de la loi du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement.

Le PST est une convention signée entre l'Etat, l'ANAH et une collectivité locale. Il est fondé sur une négociation avec les propriétaires privés ; en contrepartie d'une subvention majorée de l'ANAH pour les travaux et d'un certain nombre de services (assistance technique aux bailleurs, garantie de loyer, accompagnement social des locataires...), le propriétaire s'engage à respecter un loyer conventionné pendant 9 ans et à loger des personnes en difficulté qui lui sont proposées par une commission ou un organisme désigné dans la convention de PST et chargé de l'attribution des logements dans le cadre du plan départemental pour le logement des personnes défavorisées.

Les taux de subvention de l'ANAH peuvent varier de 40 à 70 % d'un montant de travaux plafonné. La subvention moyenne est assez élevée : elle atteignait 116.000 francs par logement en 1997.

1992 1993 1994 1995 1996 1997

Nombre de conventions PST en vigueur 177 206 263 273 219 222

Montant des engagements (millions de F) 268 328 317 426 479 374

Logements améliorés 3.300 3.900 3.600 4.000 4.200 3.200

Source : Secrétariat d'Etat au logement

Le principal intérêt de ce programme est de remettre sur le marché, au profit des plus défavorisés, des logements vacants très dégradés. 78 % des logements améliorés en PST étaient en effet initialement vacants.

·  Les maîtrises d'oeuvre urbaine et sociale (MOUS)

Les conventions MOUS constituent un complément pertinent au montage et à la réussite des opérations d'habitat adapté.

Ces conventions visent à mettre en place un partenariat opérationnel entre les différents acteurs (collectivités locales, Etat, organismes HLM, financeurs...). Elles permettent l'émergence d'une structure de pilotage capable de coordonner l'action des différents partenaires et de mettre en oeuvre les programmes d'habitat adaptés. Elles évitent ainsi la dispersion de l'action publique en faveur du logement des personnes défavorisées.

En 1997, 202 MOUS étaient en cours de réalisation.

b) Mieux assurer la solvabilisation des ménages

Les FSL constituent un dispositif efficace de soutien financier temporaire, mais ils ne peuvent garantir une solvabilisation durable des ménages les plus défavorisés pour leurs dépenses de logement.

Votre commission estime que la solvabilisation des ménages les plus défavorisés ne doit pas nécessairement passer par une intervention financière croissante des FSL. Elle considère que la réforme indispensable des aides à la personne pourrait en revanche la permettre.

On pourrait ainsi imaginer une plus grande modulation des aides en fonction des revenus, ce qui permettrait alors de concentrer l'effort financier sur les personnes les plus défavorisées.

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En conclusion, votre commission prend acte de l'évolution satisfaisante des crédits pour le logement social. Elle observe que le projet de loi de finances propose quelques mesures nouvelles favorables et préserve globalement les réformes mises en oeuvre ces dernières années.

En revanche, elle s'inquiète tout particulièrement de la situation très préoccupante du parc social et regrette l'absence de réforme du financement du logement social. Elle déplore également la lenteur de la réforme des aides personnelles au logement.

Dans ces conditions, votre commission a décidé de s'en remettre à la sagesse de la Haute Assemblée quant à l'adoption des crédits consacrés au logement social par le projet de loi de finances pour 1999.

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