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2. La " sécurisation " de l'accession sociale

a) La fragilité des mécanismes de " sécurisation " existants

Face à l'évolution du marché du travail et des modes de vie, caractérisée par une précarité accrue, les dispositifs destinés à garantir la sécurité des investissements immobiliers, notamment ceux effectués par les ménages les plus modestes ou les plus vulnérables, constituent un enjeu important pour la pérennité de la politique de l'accession sociale à la propriété.

Or, à l'heure actuelle, ces mécanismes de " sécurisation " sont d'une ampleur très limitée.

Il n'existe en réalité qu'un seul mécanisme de ce type : le fonds de garantie d'accession à la propriété (FGAS).

Créé par la loi de finances pour 1993, le FGAS est chargé de gérer, pour le compte de l'Etat, la garantie que celui-ci accorde aux prêts PAS et, depuis 1995, à certains prêts à taux zéro. Il est essentiellement financé par une cotisation égale à 2,5 % des prêts garantis, versée pour moitié par l'Etat et pour l'autre moitié par les établissements de crédits. Il est géré par la société de gestion du FGAS (SGFGAS), société anonyme. Il est chargé d'indemniser les établissements de crédits pour les sinistres survenus pendant la durée des prêts garantis.

Mais, jusqu'à présent, le FGAS n'est que peu intervenu : de mars 1994 à mars 1998, il n'a versé que moins d'un million de francs au titre des sinistres intervenus, pour un stock de près de 300.000 PAS.

Or, votre commission estime qu'un renforcement de la " sécurisation " est nécessaire pour deux raisons.

D'une part, le FGAS n'apporte qu'un soutien a posteriori aux établissements de crédits. Il serait alors souhaitable de le compléter par un mécanisme de soutien aux accédants, intervenant en amont de la constatation du sinistre et permettant aux ménages de se maintenir dans leur logement pour ne pas accentuer la dégradation financière par l'exclusion par le logement.

D'autre part, le succès du prêt à taux zéro a conduit des ménages très modestes à se lancer dans l'accession. Dans la mesure où les ménages accédants deviennent plus vulnérables, la sécurisation doit être renforcée.

b) La mise en oeuvre d'une nouvelle " sécurisation "

La convention quinquennale signée le 3 août dernier entre l'Etat et l'Union d'économie sociale du logement (UESL) met en place un dispositif de sécurisation des accédants à la propriété, comprenant deux volets.

Le premier volet concerne l'ensemble des ménages titulaires d'un PAS, leur permettant de bénéficier en cas de chômage d'un report en fin de prêt de 50 % au maximum du montant de leurs mensualités PAS et éventuellement de celles du prêt à taux zéro. A cette fin, l'UESL abondera un fonds " sécurisation chômage ", géré par la SGFGAS mais dont le risque est supporté par l'UESL. La " garantie de bonne fin " en cas de sinistralité réelle supérieure à la sinistralité prévisionnelle sera apportée par l'UESL.

Le second volet, réservé aux accédants salariés d'entreprises assujetties à la participation des employeurs à l'effort de construction (PEEC), leur permettra, si leurs revenus sont inférieurs aux plafonds d'éligibilité au prêt à taux zéro et en cas de forte réduction de leurs ressources, consécutivement à une situation de chômage ou d'éclatement de la cellule familiale, de bénéficier d'une aide sous la forme d'une avance remboursable non rémunérée pour leur faciliter le remboursement des mensualités de leurs emprunts pour la résidence principale. Un fonds " prévention 1 % " est créé à cet effet au sein de l'UESL, dont la dotation sera fixée chaque année par son conseil d'administration dans la limite de 800 millions de francs.

Le projet de loi relatif à l'emploi des fonds de la participation des employeurs à l'effort de construction reprend les principales dispositions de cette convention. Il a été adopté à l'unanimité en première lecture au Sénat le 12 novembre dernier.

Votre commission se félicite de la mise en oeuvre d'un tel mécanisme de " sécurisation ". Elle tient néanmoins à formuler une observation.

L'extinction progressive du financement du prêt à taux zéro par le 1 % logement permet à celui-ci de retrouver d'importantes marges de manoeuvres financières. Mais il ne faudrait pas que ces marges de manoeuvres soient totalement affectées à des interventions nouvelles. Votre commission estime en effet que le 1 % logement doit aussi développer ses interventions traditionnelles. Les fonds du 1 % logement ont en effet joué un rôle d'appoint important pour le bouclage financier des opérations de construction à caractère social. Ainsi, en 1997, les emplois du 1 % logement (hors financement du prêt à taux zéro) étaient consacrés, pour 37 %, à des versements à des organismes de logement social à hauteur de 4,1 milliards de francs. En 1996, le 1 % logement a permis de financer 140.000 logements locatifs, dont 50.000 en construction.

Votre commission souhaite que la nouvelle mission dévolue à l'UESL se fasse parallèlement à la réaffirmation de son intervention dans la construction de logements sociaux.

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