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II. LES FINANCES LOCALES : UN NOUVEAU " CONTRAT DE CROISSANCE ET DE SOLIDARITÉ " DANS UN CONTEXTE MARQUÉ PAR DE FORTES CONTRAINTES PESANT SUR LES BUDGETS LOCAUX

A. L'ÉVOLUTION DES CONCOURS DE L'ÉTAT : UN NOUVEAU " CONTRAT DE CROISSANCE ET DE SOLIDARITÉ "

Défini par l'article 32 de la loi de finances pour 1996, le " pacte de stabilité " aura régi pendant trois ans (1996-1997-1998) le calcul des dotations de l'Etat aux collectivités locales.

La méthode retenue a cherché à concilier l'objectif de maîtrise de dépenses publiques avec la nécessaire stabilité des règles du jeu auxquelles les collectivités locales aspirent légitimement, s'agissant de l'évolution d'une partie significative de leurs recettes.

Elle a consisté à identifier des dotations dites " actives " au sein d'une enveloppe globale pour laquelle a été garantie -pendant la période triennale d'application du pacte de stabilité- une progression égale à l'évolution de l'indice des prix hors tabac.

Cette enveloppe globale a été constituée de la dotation globale de fonctionnement (DGF), de la dotation spéciale instituteurs (DSI), des dotations de l'Etat au Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP) et au Fonds national de péréquation (FNP), de la dotation élu local, de la dotation globale d'équipement (DGE) et, enfin, de la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) hors sa fraction " réduction pour embauche et investissement " (REI).

Au sein de cette enveloppe, les règles d'indexation des différentes dotations ont été maintenues. Ainsi, conformément à l'article L. 1613-1 du code général des collectivités territoriales, la DGF a continué à bénéficier d'une indexation sur une partie de la croissance économique (50 %).

Cependant, le maintien de ces règles d'indexation a eu pour contrepartie la suppression pure et simple de la première part de la DGE communale ainsi que l'utilisation de la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) comme " variable d'ajustement ". L'évolution de cette dotation a, en conséquence, été déterminée par celle des autres dotations incluses dans l'enveloppe globale du pacte de stabilité.

L'article 32 de la loi de finances pour 1996 a par ailleurs défini un second périmètre de dotations " hors enveloppe " qui continuent à évoluer selon leur logique propre. Il a recouvert le fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA), le produit des amendes de police, les compensations d'exonérations et de dégrèvements fiscaux ainsi que les subventions spécifiques des différents ministères.

Ainsi conçu, ce dispositif a présenté le double avantage de retenir une approche globale des concours de l'Etat et d'offrir aux collectivités locales une certaine visibilité de l'évolution d'une part importante de leurs ressources.

Votre commission des Lois avait, en revanche, au cours des exercices précédents, tenu à souligner les insuffisances des règles du pacte de stabilité : l'utilisation de la DCTP comme " variable d'ajustement " conduisant à une baisse significative de cette dotation ; l'absence de prise en compte des charges des collectivités locales dans le champ d'application du pacte ; l'indexation de l'enveloppe du pacte de stabilité sur la seule évolution des prix (hors tabac) qui ne permettait pas la prise en compte du rôle économique des collectivités locales, lesquelles réalisent les trois quart de l'investissement public ; les effets cumulés du " recalage à la baisse " et de la régularisation négative de la DGF.

La commission des Lois avait, en outre, l'an passé, contesté les conclusions que le Gouvernement entendait tirer du maintien des règles du pacte de stabilité pour 1998, en estimant pouvoir leur faire supporter des efforts supplémentaires alors même que les concours que l'Etat leur verse connaissait une progression très limitée.

Conçu pour succéder au pacte de stabilité, le nouveau " contrat de croissance et de solidarité " défini par l'article 40 du projet de loi de finances -pas plus que son prédécesseur- ne peut être qualifié de " contrat ". Même s'il a pu faire l'objet de discussions avec les associations d'élus locaux, il s'agit d'une disposition unilatérale inscrite en loi de finances, que le Gouvernement s'engage à maintenir sur une période de trois ans.

Du pacte de stabilité, il reprend l'approche globale des concours de l'Etat ainsi que le principe d'une programmation pluriannuelle de l'évolution de ces concours. Les nouvelles règles seront donc en principe appliquées sur une période triennale, de 1999 à 2001. En outre, le périmètre de l'enveloppe normée tel que défini par le pacte de stabilité ne sera pas modifié. La DCTP -maintenue dans l'enveloppe normée- conservera sa fonction de variable d'ajustement. Enfin, les règles d'indexation des différentes dotations seront inchangées, à l'exception de la DCTP.

En revanche, le nouveau " contrat de croissance et de solidarité " comprend trois innovations. D'une part, répondant -certes très partiellement- à une demande formulée tout au long de l'application du pacte de stabilité, en particulier pour votre commission des Lois, le Gouvernement a accepté de modifier l'indexation de l'enveloppe normée afin d'y intégrer une partie de la croissance économique. Cette intégration sera néanmoins progressive et limitée à 15 % (20 % dans le texte adopté par l'Assemblée nationale) en 1999 ; 25 % en 2000 et 33 % en 2001.

D'autre part, soucieux de renforcer la péréquation financière, le Gouvernement a prévu de limiter la diminution de la DCTP que pourraient subir des collectivités par ailleurs éligibles à certaines dotations de solidarité.

Enfin, la dotation de solidarité urbaine (DSU) bénéficiera d'un abondement -hors contrat de croissance- de 500 millions de francs pendant trois ans (article 41 du projet de loi de finances).

1. L'évolution des dotations incluses dans l'" enveloppe " du " contrat de croissance et de solidarité "

Calculée dans les conditions rappelées ci-dessus, l'enveloppe normée progressait -après l'examen du texte par l'Assemblée nationale- de 4,05 % par rapport à la loi de finances initiale révisée pour 1998 (+ 1,82 % à structure constante) pour atteindre 164,116 milliards de francs.

a) La dotation globale de fonctionnement (DGF)

La DGF s'élève à 109,289 milliards de francs en 1999, soit une progression de 2,51 % par rapport au montant révisé de 1998 (106,613 milliards de francs) et de 2,78 % par rapport à la DGF inscrite dans la loi de finances initiale pour 1998 (106,333 milliards de francs).

Conformément à l'article L 1613-1 du code général des collectivités territoriales -qui a codifié les dispositions de l'article 52 de la loi de finances pour 1994-, la DGF progresse selon un indice égal à la somme du taux prévisionnel d'évolution de la moyenne annuelle des prix à la consommation des ménages (hors tabac) de l'année de versement et de la moitié du taux d'évolution du PIB en volume de l'année en cours.

Sur ces bases, la DGF devrait progresser de 2,75 % en 1999 (soit 1,2 % au titre de l'évolution des prix de la consommation des ménages, hors tabac, et 1,55 % correspondant à la moitié du taux de croissance du PIB).

Ce taux s'applique néanmoins -comme le prévoit l'article L 1613-1 précité- au montant de la DGF de l'année en cours (1998) recalculée en fonction des derniers indices économiques connus appliqués au montant définitif de la DGF de l'année précédente (1997). Or le taux d'évolution du prix à la consommation des ménages est moins élevé (+ 0,8 %) que celui (+ 1,3 %) prévu en loi de finances initiale. Au total, l'indice de progression de la DGF pour 1998 s'établit à 1,9 % contre 2,4 % initialement prévu en loi de finances initiale.

En conséquence, le montant révisé de la DGF pour 1998 s'élève à 106,613 milliards de francs contre 107,083 milliards de francs inscrits en loi de finances initiale.

Compte tenu de ce " recalage " à la baisse du montant de la DGF de référence, la DGF pour 1999 devrait s'établir à 109,545 milliards de francs.

Cependant, la DGF pour 1999 doit également subir les effets d'une régularisation négative de la DGF pour 1997 qui s'élève à 256,53 millions de francs, l'indice des prix ayant en définitive atteint 1,1 % et non 1,3 % comme il avait été prévu dans la loi de finances initiale pour 1997. La DGF définitive pour 1997 s'élève, en effet, à 104,625 milliards de francs contre 103,881 milliards de francs prévus en loi de finances initiale.

Le montant de la régularisation doit s'imputer sur la DGF pour 1999 qui, dans ces conditions, atteint 109,289 milliards de francs.

La dotation forfaitaire des communes pourra, en conséquence, augmenter d'un taux compris entre 1,39 % et 1,529 %.

Tout en donnant acte au Gouvernement d'une application exacte des dispositions légales, votre commission des Lois constate que, cette année encore, la DGF doit subir les effets d'un " recalage " à la baisse de sa base de calcul et d'une régularisation négative.

 Bilan de la répartition de la DGF en 1998


La DGF à répartir s'est élevée à 106,301 milliards de francs en 1998 (+ 1,382 % par rapport à 1997), soit un montant de 88,346 milliards de francs pour les communes et leurs groupements et de 17,955 milliards de francs pour les départements.

Conformément à la faculté que lui a ouvert la loi du 26 mars 1996, le comité des finances locales a décidé de porter le taux de croissance de la dotation forfaitaire à 53 % du taux de croissance des ressources totales de la DGF (après 55 % en 1996 et 52 % en 1997). Dans ces conditions, la dotation forfaitaire s'est élevée à 79,365 milliards de francs, soit une progression de 0,73345 %.

La dotation d'aménagement a, pour sa part, atteint 8,949 milliards de francs (+ 1,382 %) répartis entre la DGF des groupements, la dotation de solidarité urbaine (DSU) et la dotation de solidarité rurale (DSR).

La DGF des groupements a représenté 5,334 milliards de francs (+ 6,29 %) dont 145 millions de francs affectés à la garantie. Le comité des finances locales a fixé l'augmentation de la dotation moyenne par habitant, hors garantie, à + 1,02 %. Comme les années précédentes, 1998 a été marquée par une forte augmentation du nombre de groupements à fiscalité propre (+ 9 % par rapport à 1997) même si elle est inférieure à celle de 1997 (+ 17 %).

L'augmentation de la population regroupée due à la création d'établissements publics de coopération intercommunale mais aussi l'adhésion de 180 communes aux groupements existants ont entraîné une croissance de l'enveloppe versée aux groupements, avant toute augmentation de la dotation par habitant ou de la garantie provisionnée, de 301,7 millions de francs et de 316 millions de francs, une fois prise en compte la croissance de la dotation par habitant et de la garantie. Rappelons que cette enveloppe avait déjà progressé de 492 millions de francs en 1996 et de 357 millions de francs en 1997.

Au 1er janvier 1998, on dénombrait 1 577 établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, qui regroupaient 17 760 communes et représentaient plus de 33 millions d'habitants, dont 1 551 communautés de communes et districts, 12 communautés urbaines, 5 communautés de villes et 9 syndicats d'agglomération nouvelle.

Les crédits réservés aux communautés des communes et aux districts à fiscalité additionnelle ont atteint 2,446 milliards de francs hors garantie, contre 2,215 milliards de francs en 1997. Le besoin de garantie a pour sa part été évalué à 30 millions de francs contre 65 millions de francs en 1997. La dotation par habitant (hors garantie) peut être évaluée en moyenne à 104,53 francs. La répartition pour 1998 s'est de nouveau traduite par des variations individuelles importantes, puisque sur les 1 347 groupements de plus de deux ans, 716 ont subi une diminution de leur dotation, 631 groupements enregistrant au contraire une progression. Ces variations s'expliquent notamment par les variations individuelles de population ou d'intégration fiscale par rapport à la moyenne, l'intégration fiscale moyenne étant passée de 15,81 % à 16,58 %.

Les communautés urbaines -qui sont désormais douze à la suite de la transformation du district d'Arras- se sont partagées 2,16 milliards de francs. Le besoin de garantie s'est élevé à 101,8 millions de francs, 9 groupements en bénéficiant contre 2 en 1997. Le coefficient d'intégration fiscale, bien que légèrement moins fort qu'en 1997 où il atteignait 43,97 %, continue néanmoins de traduire la forte intégration de cette catégorie en s'élevant à 43,704 %.

S'agissant des communautés de villes et des groupements assimilés, 83 groupements de cette nature se sont partagés 384,31 millions de francs hors garantie, laquelle s'est élevée à 12,6 millions de francs. On notera que, comme les années précédentes, le nombre de groupements ayant ainsi opté pour le régime de la taxe professionnelle d'agglomération a fortement augmenté (on en dénombrait 68 en 1997 et 46 en 1996). 38 communautés de villes et assimilées bénéficient de la garantie minimale d'attribution.

Enfin, les syndicats d'agglomération nouvelle ont bénéficié de 193 millions de francs hors garantie, le besoin de garantie atteignant 9,7 millions de francs.

Les crédits alloués à la dotation de solidarité urbaine (DSU) en 1998 se sont élevés à 2,274 milliards de francs, dont 2,188 milliards de francs pour la métropole, et ce compte tenu de l'abondement de la DGF de la région d'Ile-de-France qui, en application de l'article L 4414-6 du code général des collectivités territoriales, diminue chaque année de 120 millions de francs, ce montant étant versé pour un tiers à la DSU, pour un tiers à la dotation de solidarité rurale (DSR) et pour un tiers à la dotation de fonctionnement minimale des départements. On relèvera que, conformément à la faculté qui lui est ouverte par l'article L 2334-13 du code général des collectivités territoriales, le comité des finances locales a fixé à 55 % la part de la croissance de la dotation d'aménagement -hors DGF des groupements- réservée à la DSU.

679 communes de plus de 10 000 habitants (soit 4 de plus qu'en 1997), représentant 22,224 millions d'habitants (contre 21,8 l'an passé) se sont partagées 2,116 milliards de francs. La dotation par habitant s'est élevée à 95,22 francs, hors garantie (contre 92,53 francs en 1997 et 90,75 francs en 1996). Parmi ces communes, 16 ont été éligibles pour la première fois. En revanche, 11 communes ont perdu le bénéfice de la DSU mais ont pu prétendre à la garantie d'attribution qui représente 50 % de leur dotation 1997.

Comme en 1996 et en 1997, l'indice synthétique de ressources et de charges -issu de la loi du 26 mars 1996- semble avoir pleinement joué son rôle discriminant. Pour une dotation moyenne qui s'est établie à 95,22 francs, la dotation la plus élevée atteint 385,62 francs et la plus faible 17,21 francs. De fortes variations -à la hausse comme à la baisse- peuvent être observées cette année encore. Elles semblent s'expliquer par les changements intervenus dans la situation propre des communes.

En ce qui concerne les communes de 5 000 à 9 999 habitants, comme en 1997, 101 d'entre elles ont été éligibles. Représentant 706 960 habitants, elles ont bénéficié d'un montant de 67,317 millions de francs. Conformément à la loi, l'attribution moyenne par habitant est égale à celle constatée pour les communes de 10 000 habitants et plus. 7 communes devenues inéligibles à la DSU ont bénéficié d'une garantie d'attribution correspondant à 50 % de leur dotation 1997.

La dotation de solidarité rurale (DSR), à la suite de la décision du comité des finances locales, a bénéficié de 45 % du solde de la dotation d'aménagement. Elle s'est élevée à 1,77 milliard de francs dont 1,702 milliard de francs répartis en métropole.

Le comité des finances locales a décidé -comme en 1996 et en 1997- de faire bénéficier la fraction bourgs-centre de 20 % (maximum autorisé par la loi) de la croissance de la DSR par rapport à 1997.

Au total, 509,290 millions de francs, y compris la garantie, ont été mis en répartition en métropole en 1998 contre 484,645 millions de francs en 1997 (+ 5,08 %) au titre de la fraction bourgs-centre.

4 067 communes en ont bénéficié (contre 4 061 en 1997), soit une population de 10,438 millions d'habitants. D'une année sur l'autre, la répartition paraît stable. 24 communes ont bénéficié de cette fraction pour la première fois en 1998 (contre 11 en 1997). 18 communes n'ont plus été éligibles et ont bénéficié d'une attribution au titre de la garantie (soit la moitié de la dotation 1997).

L'attribution moyenne par habitant s'est élevée à 48,68 francs (contre 46,61 francs en 1997, soit + 4,4 %). Le plus grand nombre (30 %) de communes éligibles appartient à la strate des communes de 1 000 à 2 000 habitants (soit 1 216 communes).

Le montant des crédits mis en répartition au titre de la fraction péréquation a atteint, en 1998, 1,193 milliard de francs contre 1,094 milliard de francs en 1997 (+ 9,06 %), après prélèvement de 47,348 millions de francs pour les communes d'outre-mer.

33 639 communes ont bénéficié en 1998 d'une attribution au titre de cette fraction (contre 33 627 en 1997), soit une population de 29,260 millions d'habitants. La dotation moyenne par habitant s'est élevée à 40,78 francs (contre 37,55 francs en 1997, soit + 8,6 %). 127 communes ont bénéficié pour la première fois en 1998 de cette fraction (contre 125 en 1997) tandis que 115 communes ont cessé d'en bénéficier (contre 131 en 1997).

En 1998, 3 971 communes ont bénéficié d'une attribution au titre des deux fractions de la DSR (contre 3 969 en 1997).

La DGF des départements s'est établie à 17,955 milliards de francs (+ 1,382 %).

23 départements de métropole ont bénéficié d'une garantie de progression minimale pour un montant de 18,933 millions de francs. 11 départements ont contribué au mécanisme de solidarité financière pour un montant de 407,6 millions de francs.

Au total, l'ensemble mis en répartition pour la DFM et sa majoration s'est élevé à 725,071 millions de francs (+ 9,31 % par rapport à 1997) au profit de 24 départements.

b) La dotation spéciale instituteurs (DSI)

Destinée à compenser les charges supportées par les communes dans le cadre du droit au logement des instituteurs, la DSI doit évoluer comme la DGF (soit + 2,78 % en 1999). Cependant, elle s'établit à 2,602 milliards de francs en 1999, soit une baisse de 4,4 %, qui s'explique par la prise en compte de l'intégration des instituteurs dans le corps des professeurs des écoles.

c) Le fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP) et le fonds national de péréquation (FNP)

Le FNPTP devrait être alimenté en 1999 par quatre ressources : les deux dotations de l'Etat qui évoluent chaque année comme les recettes fiscales nettes de celui-ci (soit + 5,88 % en 1999) ; le produit de la cotisation nationale de péréquation de la taxe professionnelle (dont le montant n'est pas encore connu) ; les excédents de fiscalité locale de la Poste et de France Telecom (en application de l'article 21 de la loi du 2 juillet 1990).

Au total, hors cotisation de péréquation, les ressources du FNPTP atteindront 3,381 milliards de francs contre 2,892 milliards de francs en 1998, soit une progression de 16,9 % en grande partie liée à l'abondement provenant de l'excédent de fiscalité locale de la Poste et de France Telecom. Cet excédent s'élève, en effet, à 1,733 milliard de francs en 1999.

Cependant, comme en 1997 et en 1998, les exonérations de taxe professionnelle des entreprises implantées au 1er janvier 1999 dans les zones franches prévues par la loi du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville seront compensées par un préciput sur le FNPTP. Comme l'avait voulu le Sénat, cette compensation par le FNPTP a été limitée à la croissance annuelle du produit de fiscalité de la Poste et de France Telecom, soit 397 millions de francs en 1999.

 Bilan de la répartition du FNPTP en 1998

Première fraction du FNPTP, la dotation de développement rural (DDR) s'est élevée à 693,702 millions de francs pour les collectivités éligibles de métropole.

Depuis 1992, principalement en raison de l'augmentation du nombre de communautés de communes, le nombre de groupements éligibles a sensiblement progressé (719 en 1994, 1 376 en 1998). Entre 1997 et 1998, cette progression atteint 9,82 %.

Les 1 376 groupements éligibles à la DDR regroupent 15 240 communes et représentent une population (selon les critères propres à la DGF) de 12,802 millions d'habitants. Cependant, comme l'an passé, une forte dispersion de ces groupements sur le territoire peut être constatée : 24 départements comptent plus de 20 groupements éligibles alors que 33 d'entre eux en ont moins de 10.

31 535 communes ont, par ailleurs, été éligibles à la DDR (soit 4 de moins qu'en 1997). Une grande disparité peut là encore être observée dans la répartition des communes éligibles par département : 4 départements comptant moins de 100 communes éligibles alors que 17 en comptent plus de 500.

Pour ce qui est de la seconde fraction du FNTP, sa première part -qui est destinée à compenser les pertes de bases de taxe professionnelle et qui, depuis la loi de finances rectificative n° 97-1239 du 29 décembre 1997, ne peut excéder 27 % des ressources de la seconde fraction (contre 25 % les années précédentes)- a atteint 953,448 millions de francs.

La loi du 29 décembre 1997 a par ailleurs modifié les modalités de versement de la compensation financière. Pour les communes bénéficiaires de la première part à compter du 1er janvier 1998, la compensation est opérée de manière dégressive sur trois ans (et non plus sur quatre ans).

4 143 collectivités ont enregistré, entre 1997 et 1998, une perte de produit de taxe professionnelle pour un montant de 508,197 millions de francs compensés à 90 %.

Enfin, la dernière part, dite " part résiduelle ", qui est attribuée à des communes en difficultés financières et dont le budget en déséquilibre a été transmis à la chambre régionale des comptes (son montant ne peut excéder 5 % des ressources de la seconde fraction), a été fixée à 3 millions de francs par le comité des finances locales.

Quant au Fonds national de péréquation (FNP), sa première part -qui est destinée à assurer une péréquation de la richesse fiscale entre les collectivités locales en fonction de leur potentiel fiscal et de leur effort fiscal et qui est alimentée par le solde de la seconde fraction du FNPTP- s'est élevée à 2,705 milliards de francs.

18 120 communes ont bénéficié de cette part principale (contre 17 806 en 1997).

La seconde part dite " majoration " est réservée aux communes de moins de 20.000 habitants éligibles à la part principale et ayant un potentiel fiscal par habitant, calculé à partir de la seule taxe professionnelle, inférieur de 20 % à la moyenne de la strate démographique correspondante. Elle est financée par une dotation de l'Etat -qui est la seule à apparaître dans le tableau retraçant l'effort financer de l'Etat en fonction des collectivités locales- qui s'est élevée à 619,096 millions de francs. En 1998, 15.499 communes y ont été éligibles contre 15.528 en 1997.

15.414 communes ont été éligibles aux deux fractions, soit une dotation moyenne de 127,273 francs par habitant (contre 109,318 francs) en 1997.

d) La dotation élu local

Destinée à aider les petites communes rurales à faire face aux charges résultant des dispositions relatives aux conditions d'exercice des mandats locaux, issues de la loi n° 92-108 du 3 février 1992, désormais codifiée dans le code général des collectivités territoriales, la dotation élu local est indexée comme la DGF. Elle s'élève à 273 millions de francs en 1999 (contre 266 millions de francs en 1998) soit une progression de 2,78 %.

e) La dotation globale d'équipement (DGE)

La DGE des communes -qui est indexée sur la formation brute du capital fixe des administrations publiques (FBCF)- atteint en 1999, 2,558 milliards de francs, soit + 3,8 %.

Cette dotation a été profondément modifiée par la loi de finances pour 1996 et par la loi n° 96-241 du 26 mars 1996. Les crédits correspondants forment désormais une part unique, répartie par les préfets, sous forme de subvention par opération, régime semblable à celui de l'ancienne deuxième part.

Les premiers bilans chiffrés de ces dispositions portant sur l'utilisation des crédits délégués en 1996 et 1997 confirment, notamment pour les communes et les groupements de moins de 2.000 habitants, une légère croissance du taux moyen de subvention qui s'établit respectivement à 29,81 % et 30,17 %. Pour l'ensemble des communes et groupements éligibles, les taux moyens de subvention de la DGE s'élèvent, pour 1996, à 28,77 % et à 29,09 % pour 1997. Les trois premières catégories d'opérations retenues ont été le patrimoine bâti et l'urbanisme (37,45 %), la voirie (21,39 %) et les constructions scolaires (17,65 %).

En 1997, sur 34.631 opérations présentées, 25.548 ont été subventionnées, représentant un montant d'investissement de 8,384 milliards de francs.

La DGE des départements -également indexée sur la FBCF des administrations publiques- s'élèvera à 2,741 milliards de francs en autorisations de programme et à 2,672 milliards de francs en crédits de paiement.

f) Les dotations de compensation financière des transferts de compétence

- La dotation régionale d'équipement scolaire (DRES) et la dotation départementale d'équipement scolaire (DDEC) évoluent en fonction du taux prévisionnel d'évolution de la FBCF des administrations publiques (soit + 3,8 %). Elles s'élèveront ainsi respectivement à 3,443 milliards de francs pour la DRES et à 1,710 milliard de francs pour la DDEC, en autorisations de programme.

- La dotation générale de décentralisation (DGD), inscrite au chapitre 41-56 du ministère de l'intérieur, assure la couverture des charges résultant des compétences transférées qui ne sont pas compensées par de la fiscalité transférée. Conformément à l'article L. 1614-1 du code général des collectivités territoriales, elle évolue en principe comme la DGF. Son montant pour 1999 qui atteint 15,422 milliards de francs traduit en réalité une progression plus sensible (+ 5,68 %) que celle qui résulterait de cette indexation.

En application de l'article 87 de la loi n° 98-546 du 2 juillet 1998 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier, la DGD des départements bénéficie, en effet, d'un abondement de 380 millions de francs qui compense la perte de recettes fiscales résultant de l'extension de la taxe à l'essieu aux véhicules de 12 tonnes et plus (jusqu'alors redevables de la vignette automobile).

En outre, un crédit de 3,3 milliards de francs a été inscrit au chapitre 41-56 du ministère de l'intérieur, au titre de la compensation aux départements de la diminution des droits de mutation à titre onéreux pour les immeubles à usage professionnel, prévue par l'article 27 du projet de loi de finances.

En revanche, la compensation aux régions de la suppression, par le même article du projet de loi de finances, de la taxe régionale additionnelle aux droits de mutation fait l'objet d'un chapitre nouveau 41-55 doté de 5,3 milliards de francs. Cette taxe n'étant pas à l'origine un impôt transféré aux régions, sa suppression ne pouvait être compensée dans le cadre de la DGD.

- La DGD spécifique à la collectivité territoriale de Corse -indexée sur l'évolution de la DGF- atteindra 1,34 milliard de francs.

- La DGD formation professionnelle passe de 5,088 milliards de francs en 1998 à 7,899 milliards de francs en 1999, soit +55,26%. Cette forte progression s'explique par le transfert aux régions au 1er janvier 1999 - en application de la loi du 20 décembre 1993- des actions pré-qualifiantes de formation.

g) La dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP)

Comme les années précédentes, le taux d'évolution de la DCTP est déterminé par le respect de la norme globale qui tient compte désormais d'une fraction croissante du PIB. Dans ces conditions, la DCTP devait en principe régresser de 11,12 % pour s'établir à 12,03 milliards de francs.

Le relèvement opéré par l'Assemblée nationale de 15 % à 20 % de la fraction du PIB prise en compte pour l'indexation de l'enveloppe normée devrait permettre de majorer la DCTP de 244 millions de francs, soit un total de 12,282 milliards de francs, sa baisse étant réduite à -9,3 %.

Le projet de loi de finances prévoit, par ailleurs de moduler la réduction de la DCTP en faveur des communes éligibles à la DSU, des départements attributaires de la dotation de fonctionnement minimale et des régions bénéficiant du fonds de correction des déséquilibres régionaux. Ces collectivités devaient, dans le projet de loi initial, ne supporter qu'une diminution égale aux deux tiers de la diminution moyenne.

L'Assemblée nationale a apporté au dispositif plusieurs modifications : d'une part, elle a pris en compte les communes bénéficiaires de la fraction bourgs-centre de la dotation de solidarité rurale ; d'autre part ces collectivités ne subiront qu'une diminution égale à la moitié de la diminution moyenne ; enfin, les communes éligibles à la fonction bourgs-centres ou à la dotation de solidarité urbaine bénéficieront des attributions d'une nouvelle part de la seconde fraction du FNPTP, leur permettant de maintenir le niveau de DCTP perçu en 1998 (article 40 bis du projet de loi de finances).

2. L'évolution des dotations exclues de l'" enveloppe " du " contrat de croissance et de solidarité

Ces dotations qui évoluent de manière autonome atteindront 95,193 milliards de francs en 1999, hors fiscalité transférée, soit une diminution de 0,86 % par rapport à 1998.

a) Le fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA)

Le FCTVA s'élèverait à 20,5 milliards de francs en 1999, soit une légère progression par rapport au montant révisé pour 1998 (20 milliards de francs). Le montant inscrit en loi de finances ne constitue néanmoins qu'une simple prévision.

Sur l'initiative du Sénat, l'article 33 de la loi de finances pour 1997 avait permis aux groupements de communes compétents de bénéficier d'attributions du FCTVA aux lieu et place des communes propriétaires pour les dépenses d'investissement réalisées en matière de voirie. L'article 30 de la loi de finances pour 1998 a ultérieurement permis de verser ces attributions aux groupements intéressés pour les investissements qu'ils réalisent dans l'exercice de leurs compétences sur le patrimoine des communes adhérentes.

La loi n° 98-546 du 2 juillet 1998 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier a par ailleurs apporté trois précisions au régime du FCTVA. D'une part, elle a autorisé les SDIS à percevoir directement le FCTVA, au titre des dépenses qu'ils réalisent sur les biens mis à leur disposition (article 83) ; d'autre part, elle a permis, notamment pour liquider le FCTVA, l'utilisation du projet de compte administratif rejeté par l'assemblée délibérante s'il est conforme au compte de gestion, et après avis de la chambre régionale des comptes (article 109) ; enfin, elle a habilité  les établissements publics de coopération intercommunale à exercer des compétences en matière d'édifices cultuels, leur ouvrant ainsi la faculté d'engager les dépenses nécessaires pour l'entretien et la conservation des édifices du culte (article 94).

En première lecture du projet de loi de finances, l'Assemblée nationale a élargi l'éligibilité au FCTVA aux travaux réalisés par les collectivités locales en raison de l'intérêt général ou de considérations de sécurité publique, sur des biens dont elles n'ont pas la propriété (article 41 bis).

b) Le prélèvement au titre des amendes de police relatives à la circulation routière

Le produit des amendes de police devrait atteindre 2 milliards de francs en 1999, soit une progression de 2,5 %.

c) Les subventions et comptes spéciaux du Trésor

Les subventions de fonctionnement des ministères s'élèvent à 7,062 milliards de francs en 1998 contre 6,54 milliards de francs en 1998, soit une hausse de 7,98 %.

Les comptes spéciaux du Trésor s'établissent à 1,288 milliard de francs, soit une baisse de 4,19 % en raison principalement de la réduction des crédits ouverts au titre du Fonds national de développement du sport (FNDS).

d) La compensation d'exonérations et de divers dégrèvements législatifs

- La réduction pour embauche ou investissement (REI) de la DCTP s'établirait à 1,55 milliard de francs, soit une diminution de 53,73 % imputable à la décision de supprimer progressivement sur deux ans la REI, en contrepartie de la suppression de la part salariale de l'assiette de la taxe professionnelle.

- La contrepartie de l'exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties et non bâties s'élèverait à 320 millions de francs, soit une baisse de 32,63 % qui semble s'expliquer par la diminution du nombre de bénéficiaires de l'exonération.

- La compensation des exonérations relatives à la fiscalité locale atteindrait 11,99 milliards de francs, soit une hausse de 0,48 % par rapport à 1998.

3. La compensation de la réforme fiscale

Faisant l'objet d'une présentation spécifique dans le tableau retraçant l'effort financier de l'Etat en faveur des collectivités locales, cette compensation s'élève à 20,4 milliards de francs.

Elle correspond, d'une part, à la suppression de la part des salaires dans les bases de la taxe professionnelle (article 29 du projet de loi de finances) pour un montant de 11,8 milliards de francs, d'autre part, à la suppression de la part régionale des droits de mutation à titre onéreux (article 27) pour un montant de 5,3 milliards de francs et, enfin, à la diminution de la part départementale de la même taxe pour un montant de 3,3 milliards de francs (intégrés dans la DGD à compter de 1999).

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Votre commission des Lois ne peut que constater avec satisfaction le maintien d'une approche globale des concours de l'Etat et d'une programmation pluriannuelle, seule à même de donner à ces dernières une certaine visibilité de l'évolution de leurs ressources. De même, l'abondement spécifique sur trois ans de la dotation de solidarité urbaine à raison de 500 millions de francs par an mérite d'être souligné.

On devrait, en outre, pouvoir se réjouir de la nouvelle indexation des concours de l'Etat sur une partie de la croissance économique, mesure demandée au cours des dernières années par votre commission des Lois. Pourtant, force est de constater que l'indexation retenue par le projet de Loi de finances est insuffisante. Elle ne rend pas compte de la contribution majeure des collectivités locales à l'effort de croissance. Faut-il rappeler qu'elles réalisent 75 % de l'investissement public ?

La baisse brutale de la DCTP -variable d'ajustement de l'enveloppe normée- doit en outre être soulignée. Les collectivités qui ne sont pas éligibles à une dotation de solidarité subiront une réduction de 23,6 % de leurs attributions. C'est bien la finalité même de cette dotation -compenser une perte de recettes- qui est ainsi mise en cause.

Les nouvelles règles du " contrat de croissance et de solidarité " ne prennent, par ailleurs, pas en compte les charges des collectivités locales, contrairement à ce qu'avait souhaité les années précédentes votre commission des Lois -en particulier dans le cadre du groupe de travail sur la décentralisation présidé par M. Jean-Paul Delevoye1(*).

Or, les collectivités locales ne disposent toujours pas d'une vision claire de l'évolution de leurs charges. Elles doivent en particulier assumer les conséquences financières très lourdes de l'application des politiques gouvernementales, que l'on songe, par exemple, à la loi sur les exclusions ou à la loi sur les 35 heures. Elles supportent le poids de normes toujours plus nombreuses, dont la mise en oeuvre est trop souvent prévue dans des délais irréalistes.

Le coût du protocole salarial signé le 10 février dernier peut être estimé -selon le rapport de l'observatoire des finances locales établi par notre collègue Joël Bourdin- à 9,5 milliards de francs sur trois ans. Les départements, pour leur part, doivent supporter des dépenses sociales qui s'élèvent à 87,2 milliards de francs, en dépit des efforts mis en oeuvre pour mieux les maîtriser.

Bien qu'aucune augmentation des cotisations des collectivités locales à la CNRACL ne soit envisagée pour 1999, l'avenir de cette caisse continue à susciter de nombreuses interrogations.

Ce contexte suscite beaucoup d'incertitudes sur l'évolution des budgets locaux.

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