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III. LA DÉCENTRALISATION : UNE GRANDE REFORME À LA CROISÉE DES CHEMINS

La décentralisation est une grande réforme qui apparaît malheureusement aujourd'hui à bien des égards à la croisée des chemins.

La gestion décentralisée a pourtant très largement fait la preuve de son efficacité. Contrairement à certaines prédictions pessimistes qui avaient pu être faites à l'origine, la gestion financière locale a été globalement très saine. Les collectivités locales ont ainsi apporté une contribution majeure au respect des critères du Traité de Maastricht pour le passage à la monnaie unique. Elles ont, par ailleurs, mis en oeuvre un effort considérable en faveur des équipements, réalisant près des trois quarts de l'investissement public national. Enfin, la décentralisation -ce n'est pas le moindre de ses mérites- a rapproché le processus de décision des citoyens.

Elle apparaît désormais -les solutions mises en oeuvre dans les Etats européens voisins en portent témoignage- comme une réponse adaptée aux nouveaux défis de notre société face auxquels une gestion de proximité est la mieux à même de promouvoir la nécessaire cohésion sociale et territoriale.

Pourtant, force est de constater la persistance de certains obstacles à la décentralisation, dus en particulier à la trop lente adaptation de l'Etat aux conséquences de cette grande réforme, notamment quant à la redéfinition de ses missions et à la déconcentration indispensable de ses moyens. Bien plus, les signes d'une volonté de recentralisation apparaissent, en particulier quant aux ressources des collectivités locales.

Ainsi, réaffirmer une grande ambition pour la décentralisation apparaît plus que jamais nécessaire, alors que la complexité croissante des mandats locaux pèse sur beaucoup de maires et que les réformes proposées par le Gouvernement suscitent de fortes interrogations tant sur l'évolution du système de financement local que sur l'organisation territoriale.

A. UN ENJEU MAJEUR POUR LA DÉMOCRATIE LOCALE : SIMPLIFIER LES CONDITIONS D'EXERCICE DES MANDATS LOCAUX

Alors que l'Association des maires de France a opportunément choisi pour thème de son congrès de 1998 " les maires et le lien social ", les difficultés croissantes du mandat de maire constituent une préoccupation majeure.

Les élections municipales de 1995 avaient déjà été marquées par la forte proportion de maires qui avaient décidé de ne pas se représenter.

Une enquête récente2(*) met en lumière que cette situation pourrait se reproduire en 2001, près d'un maire sur deux (45 %) ne souhaitant pas voir leur mandat renouvelé à cette date.

Ce risque d'un tarissement des vocations municipales constitue un enjeu majeur pour la démocratie locale.

Comme l'a admis devant votre commission des Lois, M. Jean-Jack Queyranne, ministre de l'Intérieur par intérim, il justifie une réflexion approfondie sur le statut de l'élu, dont les insuffisances doivent être soulignées. Ce statut doit être adapté aux responsabilités accrues qu'assument les élus locaux dans le cadre de la décentralisation. Une telle exigence apparaît d'autant plus forte au moment où le Gouvernement propose au Parlement de renforcer les incompatibilités entre les mandats.

Les symptômes des charges croissantes pesant sur les maires ont été identifiés, depuis plusieurs années, par votre commission des Lois, notamment dans son avis annuel sur le projet de loi de finances et dans le cadre des groupes de travail qu'elle a constitués sous la présidence de M. Jean-Paul Delevoye, président de l'Association des maires de France, sur la responsabilité pénale des élus locaux 3(*) et sur la décentralisation 4(*). Plus récemment, le groupe de travail -commun à la commission des Finances et à la commission des Lois, présidé par M. Jean-Paul Amoudry- sur les chambres régionales des comptes 5(*)a mis en évidence le bilan contrasté du contrôle financier.

La complexité croissante des réglementations et des normes constitue la principale difficulté rencontrée par les maires dans l'exercice de leurs fonctions. Comme l'écrivait notre collègue Pierre Fauchon (rapport précité) " pour tout citoyen, l'adage " Nul n'est censé ignorer la loi " perd de son sens face à la prolifération et à la complexité croissante des normes. Les élus locaux -auxquels sont confiées des missions spécifiques dans l'application des réglementations- sont également en droit d'attendre que celles-ci soient claires dans leur formulation et facilement accessibles ".

En dépit de l'avancée indéniable qu'a constitué la promulgation en 1996 de la partie législative du code général des collectivités territoriales, force est de constater que de grands progrès restent à accomplir.

Près de trois ans après la publication de la partie législative, la codification de la partie réglementaire est toujours en chantier. Si la difficulté de la tâche est incontestable (600 textes réglementaires d'application et leurs modifications, dont le code des communes, ont été recensés ; 2 600 articles sont actuellement concernés), votre commission des Lois souhaite qu'elle puisse désormais être achevée rapidement.

En outre, la codification n'est pas synonyme de stabilité juridique : depuis la publication de la loi du 21 février 1996, la partie législative du code général des collectivités territoriales a déjà fait l'objet de 18 lois modifiant, créant ou abrogeant 131 articles du code. Celui-ci, qui comptait 1 710 articles à sa publication, en comptait 1 790 à la fin de 1996 et 1 798 en juillet 1998.

En outre, quel que soit l'intérêt réel de cette codification, force est de constater que les normes applicables aux collectivités locales restent éparpillées dans des textes épars et que leur contenu -comme l'avait relevé le groupe de travail sur la responsabilité pénale des élus locaux- est trop souvent marqué soit par une très grande imprécision soit, au contraire, par une trop grande technicité.

Enfin, les normes techniques qui s'imposent de plus en plus aux collectivités locales -en particulier dans le domaine de l'environnement- suscitent des charges financières et une instabilité juridique qui préoccupent légitimement les élus locaux.

Le Gouvernement a décidé de confier à l'inspection générale de l'administration une mission visant à recenser les procédures actuelles et de faire des propositions pour améliorer les modalités d'établissement des normes techniques. Il a, par ailleurs, souhaité que les associations d'élus locaux soient davantage consultées sur les dispositions réglementaires rendant obligatoires des normes concernant les collectivités locales.

Les études d'impact accompagnant les projets de lois et les projets de décrets au Conseil d'Etat devraient prendre en compte les incidences des dispositions envisagées sur les collectivités locales. Enfin, un groupe de travail sur les normes a été mis en place au sein du comité des finances locales.

Votre commission des Lois souhaite que cette démarche soit approfondie. La loi du 2 mars 1982 avait prévu que les prescriptions et procédures techniques opposables aux collectivités locales devaient être réunies dans un code spécifique qui n'a jamais vu le jour. A la demande du Sénat, ces dispositions de la loi du 2 mars 1982 ont été codifiées aux articles L.111-5 et L.1111-6 du code général des collectivités territoriales.

La responsabilité croissante à laquelle les maires sont exposés au plan juridique constitue un second facteur majeur qui justifie l'inquiétude légitime de beaucoup d'entre eux.

A la suite des réflexions approfondies menées par le groupe de travail sur la responsabilité pénale des élus locaux, la loi du 13 mai 1996, issue d'une proposition de loi dont les premiers signataires étaient le président Jacques Larché, M. Jean-Paul Delevoye et M. Pierre Fauchon, a apporté une réponse législative à cette préoccupation en ce qui concerne la mise en cause pénale d'élus locaux pour des faits d'imprudence ou de négligence.

Cette responsabilité ne peut être désormais engagée que s'il est établi que l'élu " n'a pas accompli les diligences normales compte tenu de ses compétences, du pouvoir et des moyens dont il disposait ainsi que des difficultés propres aux missions que la loi lui confie. "

Il reste que l'insécurité juridique ressentie par beaucoup d'élus appelle des mesures complémentaires, déjà soulignées par le groupe de travail sur la responsabilité pénale des élus locaux, notamment pour mieux définir le rôle des différents acteurs dans la vie publique locale, mieux assurer l'information des élus locaux ou encore prévenir le procès pénal. Le groupe de travail sur les chambres régionales des comptes -qui a lui-même souligné l'insécurité juridique des actes des collectivités locales- a formulé des propositions équilibrées tendant à clarifier certains aspects de la législation, à améliorer le contrôle de légalité notamment pour veiller à sa complémentarité avec le contrôle financier, à renforcer les procédures de contrôle interne aux collectivités locales.

Le manque de moyens financiers et humains est également souvent difficilement ressenti, en particulier par les maires des communes rurales.

Dans le respect des principes d'unité et de parité, la fonction publique territoriale doit être adaptée aux besoins spécifiques des collectivités locales. Votre commission des Lois sera très attentive aux suites que le Gouvernement réservera aux conclusions de la mission qu'il a confiée à M. Rémy Schwartz sur les modifications éventuelles à apporter dans le domaine du recrutement, de la formation et du déroulement de carrière des fonctionnaires territoriaux.

Soulignant une double exigence de professionnalisation et de transparence, ce rapport a formulé une série de propositions en vue d'une gestion statutaire plus efficace, notamment par une meilleure coordination de la gestion des personnels, un recrutement facilité, une valorisation et une simplification des concours, un assouplissement des quotas pour donner plus de souplesse aux déroulements de carrière et un renforcement de la formation.

Lors du débat sur la décentralisation du 3 novembre dernier, M. Emile Zuccarelli, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation, a indiqué au Sénat qu'il avait engagé une concertation sur les suites à réserver à ce rapport. Il s'est montré favorable à un certain assouplissement des seuils, notamment en abaissant à 3.500 habitants le seuil aujourd'hui fixé à 5.000 habitants pour le recrutement de secrétaires généraux et en ouvrant aux villes de 40.000 habitants le droit de recruter des administrateurs territoriaux. Il a en outre écarté le principe d'une obligation de recrutement sur liste d'aptitude en cas de déclaration de vacances d'emploi.

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