Proposition de loi relative au pacte civil de solidarité

EXPOSÉ GÉNÉRAL

La proposition de loi relative au pacte civil de solidarité, adoptée par l'Assemblée nationale, conduit à s'interroger sur les valeurs sociales que doit refléter le système fiscal et sur la façon dont il faut l'adapter à l'évolution des moeurs. Les temps changent, la famille aussi, même si elle constitue toujours le cadre par excellence de l'épanouissement des enfants et de la transmission des valeurs de notre société.

Dans ce contexte, votre rapporteur pour avis a la conviction, comme son collègue rapporteur de la commission des lois saisie au fond, avec lequel il a travaillé en étroite collaboration, que le texte qui vous est soumis, est à la fois inopportun et inutile :

• Il entretient une grave confusion des valeurs , notamment en ce qu'il aboutit à nier, de facto , la fonction centrale du mariage dans la société ;



• Il conduit à des situations juridiques confuses et parfois inacceptables, parce qu'il permet la répudiation du partenaire à chaque instant ;



• Il n'est pas porteur d'équité , en particulier sur le plan fiscal, et n'apporte pas d'avantages concrets pour toutes les familles.

Du point de vue de la fiscalité qui fait l'objet de cet avis, il est évident que la plupart des dispositions du texte transmis par l'Assemblée Nationale, ne nécessitent - à supposer qu'on les considère comme légitimes - que de simples aménagements, substantiels certes mais ponctuels, du code général des impôts.

Plutôt que de chercher à répondre à des préoccupations très ciblées, il eût été bien préférable de les insérer, en fonction d'une vision cohérente, dans une réforme globale tant de l'impôt sur le revenu que des droits de mutation. Appelant de ses voeux une telle remise à plat, votre rapporteur pour avis veut démontrer, en examinant le volet fiscal de ce texte, que le présent projet est exagérément coûteux et que les avantages qu'il apporte sont mal répartis et largement disproportionnés.

Dans ces conditions, si votre rapporteur pour avis s'est efforcé d'introduire dans un souci de cohérence avec les dispositifs existants, des mesures d'encouragement à la solidarité privée, sous toutes ses formes, il a considéré que ce texte devait être aussi l'occasion d'améliorer la situation des familles.

I. L'ÉVOLUTION NÉCESSAIRE DE LA FISCALITÉ DE LA FAMILLE

Le droit et la politique de la famille ont été élaborés à un moment où le mariage était la seule perspective véritablement admise pour vivre en couple, où les femmes, en règle générale, ne travaillaient pas, où le divorce était l'exception qui confirmait la règle.

Cette situation, associée à un modèle familial dominant, a laissé la place à un paysage sociologique diversifié, caractérisé par les liens multiformes, naturellement mouvants, par lesquels les Français s'efforcent de concilier les valeurs de liberté et de solidarité.

L'aspiration très forte à la liberté dans la vie privée ne supprime pas tout attachement aux valeurs familiales , qui prennent désormais une dimension plus affective qu'institutionnelle.

La crise économique a, bien souvent, resserré les liens entre parents et enfants, qui ne coupent le cordon familial que de plus en plus tardivement. A l'autre bout de la chaîne, l'allongement de la durée de la vie a suscité la multiplication de gestes de solidarités entre les générations, qu'il s'agisse de donations entre vifs ou de prises en charge des personnes âgées.

Le législateur a déjà accompagné, en particulier sur le plan social, cette révolution silencieuse. Mais il peut aller plus loin, notamment en matière de législation fiscale.

A. LES NOUVELLES RÉALITÉS FAMILIALES

La famille reste la cellule de base de la société, mais force est de constater que cette cellule est à géométrie variable et qu'elle se développe, pour une part, en marge de l'institution du mariage.

Celle-ci demeure, certes, le modèle de référence, dans la mesure où il n'est pas contestable qu'elle est le cadre le plus adapté à l'éducation des enfants et à la transmission des valeurs nécessaires à la vie en société.

La famille n'est certes plus cette réalité simple aux contours bien définis ; qu'on le regrette ou non, elle recouvre des situations de fait multiples, dont la société doit tenir compte, dans l'intérêt, notamment, des enfants.

En quelques décennies, la vie hors-mariage s'est largement répandue avec la diffusion de la cohabitation à tous les âges de la vie.

Selon l'INSEE, alors que moins de 3 % des couples français n'étaient pas mariés dans les années soixante, la proportion est montée à 6% dans les années quatre-vingt et à 12 % dans les années quatre-vingt dix. Pour l'INED, parmi les personnes de 20-49 ans, une personne sur cinq vit en concubinage.

Dans les années soixante, la cohabitation conduisait rapidement au mariage ; aujourd'hui, tous les couples, ou presque, commencent leur vie commune en cohabitant ; une bonne partie d'entre eux prolongent cette union libre toute leur vie, tout en ayant des enfants.

Parmi les couples formés hors-mariage vers 1980, 51 % étaient mariés au terme de dix ans, mais 16 % restaient en union libre, tandis qu'un bon tiers s'était séparé. Dix ans plus tard, pour les couples formés vers 1990, 30 % étaient mariés au bout de cinq ans, et 48 % restaient en union libre.

La diffusion de l'union libre a eu pour conséquence une explosion des naissances hors-mariage , qui sont passées de 6 % du total des naissances au début des années 60 et 7 % en 1971, à 15,9 % en 1983, 30,1 % en 1990 et 39 % en 1996 , soit un niveau intermédiaire entre les pays nordiques où ce taux est proche 50 %, et les pays du sud.

Les enfants " nés hors mariage ", - expression qui tend à se substituer aux termes d'enfants "illégitimes" ou "naturels" - sont majoritaires chez les premières naissances (53 %). On note, également, que trois enfants sur quatre nés hors mariage, sont aujourd'hui reconnus par le père dès la naissance, contre un sur deux en 1980 et, seulement, un sur cinq jusqu'au début des années 1970.

Corrélativement, le nombre de mariages a connu une chute spectaculaire. De 400.000 par an dans les années 70, il est passé à un chiffre annuel oscillant entre 250.000 et 280.000 pour atteindre 284.000 en 1997 : un chiffre encore en hausse de 1 %, après le ressaut de 1996 dû aux nouvelles conditions restrictives mises à l'octroi de la demi-part supplémentaire aux personnes célibataires ^{1( * )} .

En 1998, on compte 14,8 millions de couples, dont 12,4 millions sont mariés et environ 2,4 millions sont en union libre . Parmi les couples non mariés, 1,1 million ont au moins un enfant, et, parmi eux, la moitié en a plusieurs. Les couples mariés restent cinq fois plus nombreux que les couples non mariés. Il ne faut pas l'oublier .

Mais l'institution du mariage évolue ; elle fait désormais une place importante à deux phénomènes nouveaux : les mariages "légitimants" et les remariages de couples - 11 % du total -, dont au moins un des conjoints avait déjà un enfant d'une précédente union.

En outre, il est important d'attirer l'attention sur certaines récentes observations de l'INSEE, qui constate que l'accroissement du nombre d'unions - toujours en 1996 - "a été particulièrement marqué pour les hommes et femmes, célibataires ou divorcés, de 50 à 54 ans". Il s'agit souvent de personnes vivant ensemble depuis longtemps, mais "les cohabitants vieillissent et, en cas de décès du compagnon, le statut de veuf est plus protecteur que celui d'ancien concubin".

B. UNE APPROCHE DIFFÉRENTE POUR LES MUTATIONS ET LE REVENU

Ainsi, le lien familial perd-il de son caractère institutionnel pour se faire plus volontaire, plus affectif. Comme le note la sociologue Irène Théry, le couple se caractérise par un lien "plus égalitaire, plus privé, et plus contractuel", qui traduit, selon elle, une "exigence accrue dans la recherche du bonheur".

Face à ces nouveaux modes de vie, le législateur ne doit pas se comporter en théoricien ou en doctrinaire, mais en homme de terrain, soucieux de répondre aux aspirations de ses concitoyens, tout en prenant en compte un certain nombre de valeurs morales et d'intérêt général.

A cet égard, votre rapporteur pour avis est convaincu que, s'il faut préserver l'institution du mariage et donc lui réserver un statut fiscal privilégié, il faut, aussi, tenir compte des nouvelles réalités familiales et adapter notre législation pour répondre aux besoins matériels et moraux des familles, indépendamment du statut juridique dans lequel elles ont choisi de s'épanouir .

L'arbitrage est différent selon que l'on considère les droits de succession ou l'impôt sur le revenu.

En matière de droits de mutation à titre gratuit, votre rapporteur pour avis rejoint son collègue de la commission des lois saisie au fond, pour estimer que la législation fiscale ne doit pas faire obstacle à la liberté de tester.

Aux côtés de la famille traditionnelle, dont les intérêts sont légitimement protégés par le code civil, il existe des affinités électives, dont la loi fiscale ne doit pas étouffer les manifestations par des prélèvements dissuasifs.

Avec l'élévation de niveau de vie, de plus en plus de Français disposent d'un patrimoine qu'ils ont constitué, eux-mêmes, par leur épargne ; ils comprennent de moins en moins qu'on leur interdise, de facto , d'en faire bénéficier leur famille et, d'une façon générale, les personnes qui leur sont proches.

Disposer d'un patrimoine est un élément de sécurité dans la vie quotidienne , dont nos concitoyens sont conscients, et dont ils entendent, de plus en plus souvent, pouvoir faire bénéficier leurs proches, sans que la fiscalité vienne affecter leur liberté de choix .

Liberté et sécurité sont deux aspirations auxquelles ne répond pas le régime actuel des droits de mutation.

Il faudrait, avant tout, réformer un barème qui, au delà d'une nécessaire solidarité, apparaît largement confiscatoire . Mais ce débat, de nature en grande partie économique, sort largement du cadre de la discussion de la présente proposition de loi.

En revanche, votre rapporteur pour avis a considéré comme son collègue de la commission des lois, que ce texte pouvait être l'occasion d'aménager un espace de liberté testamentaire, faisant une place aux affinités choisies indépendamment des liens du sang ou des alliances . Il ne s'agit pas de privilégier telle ou telle relation, actuellement non légalement protégée, mais de permettre à chacun de disposer, dans les limites du code civil, d'une part de son patrimoine au profit d'une personne qu'il entend favoriser pour des raisons personnelles.

Le problème de l'aménagement de l'impôt sur le revenu ne se pose pas dans les mêmes termes. L'assimilation du couple lié par un pacte civil de solidarité au couple marié est présentée comme un signe de reconnaissance essentiel, alors même que les avantages résultant de l'imposition commune ne concernent qu'une fraction limitée de la population des couples non mariés.

En fait, sans intérêt pour les revenus modestes, le statut fiscal des couples mariés est rendu particulièrement favorable par le système du quotient familial et du quotient conjugal, qui lui est associé.

Ce quotient conjugal n'est aussi avantageux que par ce qu'il joue sur un barème très progressif et un système de décote. Celui-ci, fait pour atténuer les effets de la progressivité, a pour effet de rendre le mariage peu intéressant pour les bas revenus, lorsque les deux membres du couple travaillent et qu'ils n'ont pas ou peu d'enfants.

Encore une fois, le problème n'est pas indépendant du contexte général. La réforme d'ensemble entreprise par le gouvernement de M. Alain Juppé et interrompue par le présent gouvernement, qui prévoyait la suppression de la décote et l'allégement du barème, aurait eu pour conséquence de rendre le mariage fiscalement plus attractif pour les bas revenus .