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Projet de loi relatif à Mayotte

 

CHAPITRE II
DE LA MAÎTRISE DE L'AMÉNAGEMENT FONCIER

Ainsi qu'il a été exposé précédemment, la situation foncière de Mayotte est très particulière, en raison d'importantes règles coutumières, reconnues par la législation.

Les articles 42 et 43 du projet de loi visent à compléter le code de l'urbanisme applicable à Mayotte, qui résulte de l'ordonnance n° 90-571 du 25 juin 1990 portant extension et adaptation de dispositions du code de l'urbanisme dans la collectivité territoriale de Mayotte, pour la partie législative et du décret n° 2000-464 du 29 mai 2000 pour la partie réglementaire, et reprend les principales dispositions du code de l'urbanisme métropolitain, afin de doter la collectivité départementale de nouvelles compétences et de nouveaux outils.

Article 42
(art. L. 141-1, L. 200-1, L. 210-2, L. 300-1, L. 410-1 et L. 421-2
du code de l'urbanisme applicable à Mayotte)
Modalités d'application du code de l'urbanisme
Attribution d'une nouvelle compétence à la collectivité départementale :
la protection des espaces naturels

L'article 42 du projet de loi insère un nouveau titre IV intitulé « Dispositions particulières à certaines parties du territoire » comprenant un nouveau chapitre intitulé « Espaces naturels » dans le premier livre du code de l'urbanisme, pour définir la compétence attribuée à la collectivité départementale en matière de protection des espaces naturels.

L'article L. 141-1 du code de l'urbanisme nouvellement créé prévoit que la collectivité départementale de Mayotte est compétente pour élaborer et mettre en oeuvre une politique de protection, de gestion et d'ouverture au public des espaces naturels, afin de préserver la qualité des sites, des paysages et des milieux naturels d'une urbanisation excessive.

Cet article adapte à Mayotte l'article L. 142-1 du code de l'urbanisme métropolitain relatif aux espaces naturels sensibles.

Cependant, il s'agit à Mayotte de protéger tous les espaces naturels, et non les seuls espaces naturels sensibles comme en métropole.

Par ailleurs, le projet de loi se borne à définir à l'article L. 141-1 la nouvelle compétence de la collectivité départementale sans étendre ni adapter les articles du code de l'urbanisme métropolitain relatifs aux instruments de mise en oeuvre de cette politique.

Il n'est donc pas fait référence à la taxe départementale des espaces naturels sensibles (article L. 142-2), à la possibilité de créer des zones de préemption spécifiques (article L. 142-3) ou de constituer des espaces boisés classés (article L. 142-11).

La collectivité départementale sera donc libre de définir ses modalités de mise en oeuvre, dans les limites fixées par le deuxième alinéa de l'article L. 141-1, qui précise qu'elles devront être compatibles avec les objectifs et les orientations du plan d'aménagement et de développement durable, dont l'une des missions consiste précisément à concilier développement économique et préservation des espaces naturels.

Le paragraphe III de l'article 42 crée un article L. 200-1 du code de l'urbanisme applicable à Mayotte qui codifie les dispositions de l'article 1er de l'ordonnance n° 98-520 du 24 juin 1998 précitée instituant un droit de préemption au bénéfice de la collectivité territoriale.

L'article L. 200-1 prévoit donc que la collectivité départementale peut exercer un droit de préemption sur l'ensemble du territoire de la collectivité, à l'exception de la zone des cinquante pas géométriques, qui constitue une « réserve domaniale » constituée par une bande de terrain d'une largeur de 81,20 mètres à compter de la limite haute du rivage de la mer (article L. 213-1 du code du domaine de l'Etat et des collectivités publiques applicable à la collectivité territoriale de Mayotte).

Il renvoie pour les modalités d'exercice de ce droit de préemption aux articles L. 210-3 à L. 210-12 du code de l'urbanisme applicable à Mayotte, qui encadraient jusqu'à présent le droit de préemption applicable aux seules zones d'aménagement différées (ZAD).

L'article 63 du projet de loi prévoit d'ailleurs que l'article 1er de l'ordonnance du 24 juin 1988 précitée relatif au droit de préemption de la collectivité territoriale sur les zones d'aménagement différé sera abrogé à l'entrée en vigueur de la loi.

Ce droit de préemption permettra la réalisation par la collectivité départementale ou par ses délégataires d'opérations d'aménagement d'intérêt général énumérées de façon non limitative par l'article L. 210-1 : politique locale de l'habitat, extension ou accueil d'activités économiques, incitation au développement des loisirs et du tourisme, réalisation d'équipements collectifs, lutte contre l'insalubrité, sauvegarde ou la mise en valeur du patrimoine bâti et non bâti ainsi que des espaces naturels et réalisation de réserves foncières.

L'article L. 210-3 prévoit que la décision de préemption doit mentionner l'objet pour lequel elle est exercée, le juge administratif sanctionnant le défaut ou l'imprécision de la motivation.

Le deuxième alinéa de l'article L. 200-1 précise que la collectivité départementale peut se substituer au titulaire du droit de préemption dans les ZAD si celui-ci n'a pas l'intention d'exercer son droit dans les délais prescrits, la collectivité départementale devant alors manifester son intention auprès du représentant de l'Etat de mettre en oeuvre le droit de préemption en lieu et place du titulaire, dans un délai de deux mois à compter de la réception de la déclaration d'intention d'aliéner le bien immobilier par le propriétaire.

Le paragraphe IV de l'article 42 complète l'article L. 210-2 du code de l'urbanisme, en précisant que le titulaire du droit de préemption peut déléguer l'exercice de ce droit à l'Etat, à une collectivité locale, à un établissement public y ayant vocation ou à une société d'économie mixte (SEM) bénéficiant d'une concession d'aménagement.

Cette possibilité de délégation est la transposition de l'article L. 213-3 du code de l'urbanisme métropolitain, à la nuance près que le texte du projet de loi ne prévoit pas de délégation partielle, au contraire de l'article L. 213-3 qui précise que la délégation peut porter sur une partie de la zone concernée ou sur certains biens de l'ensemble de la zone.

Le paragraphe V de l'article 42 crée un article L. 300-1 du code de l'urbanisme au sein du livre III consacré à l'aménagement foncier.

Il donne en premier lieu une définition des « actions ou opérations d'aménagement ». L'aménagement foncier se définit, non par la mise en oeuvre de procédures déterminées, mais par la poursuite d'objectifs indiqués en des termes très généraux. Sont ainsi visées la politique de l'habitat, le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, le développement des loisirs et du tourisme, la réalisation d'équipements collectifs, la lutte contre l'insalubrité, la sauvegarde et la mise en valeur du patrimoine et des espaces naturels.

On remarque que cette liste est identique à celle prévue à l'article L. 210-1 du même code s'agissant de la finalité des zones d'aménagement différé.

Cette définition de l'aménagement est la transposition, quasiment à l'identique, de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme métropolitain.

La qualification d'opération d'aménagement a été précisée par la jurisprudence du Conseil d'Etat, notamment dans son arrêt « commune de Chamonix Mont-Blanc » du 28 juillet 1993. Au-delà de l'affichage de la poursuite de l'un des objectifs énumérés, un réel effort d'organisation et d'agencement d'une portion du territoire doit être démontré. C'est nécessairement le cas quand l'opération porte sur une portion significative du territoire ou vise à assurer une combinaison complexe d'activités et d'affectations diverses, logements, bureaux ou commerces, immeubles privés et équipements publics. Ce peut être également le cas, quand bien même l'opération ne porterait que sur un immeuble, si elle traduit « la volonté de la collectivité de bien l'insérer dans le tissu urbain et de l'adapter au milieu environnant ».

La procédure de consultation de la population avant la définition du projet d'aménagement n'a pas été reprise dans le code mahorais de l'urbanisme.

Le deuxième alinéa précise que seules des collectivités publiques (Etat, collectivités locales, établissements publics de coopération intercommunale) peuvent conduire ou autoriser des opérations d'aménagement.

Les troisième et quatrième alinéas de cet article fixent le cadre juridique des contrats d'aménagement lorsque les collectivités publiques ne réalisent pas en régie directe leurs opérations d'aménagement.

Les collectivités publiques peuvent confier les études préalables et la réalisation des opérations d'aménagement à « toute personne publique ou privée y ayant vocation ». Si le choix de l'opérateur est donc libre, son statut juridique aura une incidence sur la nature du contrat.

En effet le quatrième alinéa de cet article réserve la possibilité de conclure une concession d'aménagement avec les seuls aménageurs ayant le statut d'établissement public, de société d'économie mixte locale ou de société d'économie mixte dont plus de la moitié du capital est détenue par des personnes publiques.

Il existe donc deux types de contrats relatifs aux opérations d'aménagement : la convention d'aménagement et la concession d'aménagement.

La concession permet notamment à l'aménageur concessionnaire de recourir à la procédure d'expropriation pour acquérir les terrains nécessaires à l'opération d'aménagement.

Une certaine incertitude existe cependant quant à la nature juridique des concessions d'aménagement, même s'il est certain qu'elles constituent des contrats administratifs.

En effet, seul le cahier des charges type pour la concession d'aménagement des ZAC, approuvé par le décret n° 77-204 du 18 février 1977, les caractérise comme un contrat permettant aux collectivités concédantes de conserver la totalité du pouvoir (approbations des bilans, des projets, des prix de cessions des terrains aménagés), la contrepartie étant la prise de la totalité des risques financiers (garantie à 100 % des emprunts, garantie d'équilibre financier final). L'autorité concédante contrôle en fait le déroulement de l'opération et ne laisse au concessionnaire qu'une marge d'autonomie extrêmement réduite.

Depuis la loi de décentralisation du 2 mars 1982, ces contrats type n'ont plus force obligatoire pour les collectivités territoriales, mais constituent toujours une référence dans la pratique. Les premiers contrats de concession passés à Mayotte devront donc définir clairement les conditions générales de l'opération et les prérogatives respectives des parties.

La loi n° 94-112 du 9 février 1994 a expressément soustrait les conventions et les concessions d'aménagement au régime des délégations de service public, mis en place par la loi du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption. La principale conséquence de cette exclusion est de permettre à la collectivité concédante de choisir librement son aménageur.

Les travaux préparatoires de la loi précitée de 1994, comme la jurisprudence du Conseil d'Etat, permettent aussi clairement d'affirmer que les concessions ne constituent pas non plus des marchés publics (décision du Conseil d'Etat du 26 mars 1997 - Commune de Sceaux).

Ceci constituerait donc un progrès pour la collectivité départementale de Mayotte, qui ne disposait jusqu'à présent que de la procédure du lotissement, peu satisfaisante s'agissant de la réalisation d'opérations complexes combinant la construction de logements, de commerces et d'équipements publics.

L'article 42 du projet de loi modernise enfin le code de l'urbanisme applicable à Mayotte s'agissant des autorités compétentes en matière de délivrance des documents d'urbanisme.

Il s'agit d'intégrer l'avancée des travaux d'établissement d'un cadastre sur l'ensemble du territoire de Mayotte et la possibilité offerte aux communes d'élaborer un plan d'occupation des sols (POS).

Le paragraphe VI de l'article 42 modifie ainsi le dernier alinéa de l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme mahorais en s'inspirant pour l'essentiel de l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme relatif au certificat d'urbanisme.

Ce certificat a pour objet d'informer le requérant des dispositions d'urbanisme et des limitations administratives au droit de propriété applicable à un terrain. Le certificat dit « ordinaire » indique si le terrain peut être affecté à la construction tandis que le certificat dit « pré-opérationnel » précise si un terrain peut être utilisé pour la réalisation d'une opération déterminée dont le demandeur définit les caractéristiques (destination du bâtiment projeté, superficie...). En outre, le certificat d'urbanisme est créateur de droits, le demandeur ayant la garantie, s'il demande un permis de construire dans un délai d'un an, de l'intangibilité des règles d'urbanisme énoncées dans le certificat.

Jusqu'à présent, il était délivré au nom de l'Etat par arrêté du représentant du Gouvernement.

Le point VI de l'article 42 introduit une distinction entre les communes dotées d'un plan d'occupation des sols approuvé et dont le territoire est entièrement cadastré et les autres. Cette distinction figure également au code de l'urbanisme métropolitain.

Dans le premier cas, le certificat sera délivré au nom de la commune, ou de l'établissement public de coopération intercommunale compétent (dans l'optique d'une extension de la coopération intercommunale à Mayotte par l'ordonnance prévue à l'article 55 du projet de loi) ou, dans les cas prévus aux cinquième à huitième alinéas de l'article L. 421-2-1, au nom de l'Etat (s'agissant d'installations réalisées pour le compte de l'Etat ou de la collectivité départementale, d'installations de production, transport, distribution et stockage d'énergie ou d'intérêt national).

Dans les communes ne disposant pas de plan d'occupation des sols et n'étant pas cadastrées, ce certificat continuera à être délivré au nom de L'Etat.

Les conditions et délais relatifs à la délivrance des certificats seront fixés par arrêté du représentant de l'Etat.

Le point VII de l'article 42 introduit le même type de disposition pour la délivrance du permis de construire, en modifiant l'article L. 421-2 du code de l'urbanisme applicable à Mayotte.

Dans les communes dotées d'un plan d'occupation des sols et intégralement cadastrées, le permis de construire sera délivré par le maire au nom de la commune (ou par le président de l'établissement public de coopération intercommunale compétent sous réserve d'une extension de la coopération locale par l'ordonnance prévue à l'article 55 du projet de loi).

Dans les autres communes, il continuera d'être délivré au nom de l'Etat.

Les modalités de délivrance du permis de construire seront dans les deux cas fixées par arrêté du représentant de l'Etat. Le maire pourra disposer gratuitement des services déconcentrés de l'Etat pour l'instruction des demandes de permis de construire.

L'article L. 421-1 est aussi complété en étendant à Mayotte les règles énoncées par les alinéas 4 à 7 de l'article L. 421-2-1 du code de l'urbanisme métropolitain qui prévoit que le permis de construire demeure délivré par le représentant de l'Etat s'agissant d'installations réalisées pour le compte de l'Etat ou de la collectivité départementale, d'installations de production, transport, distribution et stockage d'énergie ou d'intérêt national.

Peu de communes étant encore entièrement cadastrées et dotées d'un plan d'occupation des sols, le représentant de l'Etat conservera dans un premier temps un rôle prépondérant dans la délivrance des autorisations d'urbanisme.

Cependant, l'article 42 marque la volonté rapprocher Mayotte du droit métropolitain en matière d'urbanisme, tout en l'adaptant afin de lui épargner le foisonnement des règles métropolitaines, dont l'application se révèlerait à Mayotte totalement illusoire.

L'Assemblée nationale a en première lecture adopté avec l'avis favorable du Gouvernement un amendement rédactionnel du rapporteur M. Jacques Floch.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 42 sans modification.